Principy práva životního prostředí v novém stavebním zákoně

Nová legislativa zavedla v oblasti práva životního prostředí značné změny, které by v případě nabytí účinnosti měly negativní dopad jak na systém práva životního prostředí, tak i na jeho praktickou aplikaci. Rekodifikace veřejného stavebního práva v původním znění z roku 2021 totiž měla potenciál oslabit možnosti prosazování veřejného zájmu na ochraně životního prostředí v procesech povolování stavebních a jiných záměrů. Parlament však ještě před účinností nového stavebního zákona přijal v roce 2023 zákony, ve kterých Ministerstvo životního prostředí prosadilo koncepci zachování úpravy orgánů ochrany životního prostředí a prosazování veřejného zájmu na úseku ochrany jednotlivých složek životního prostředí, i když za cenu, že počátkem roku 2024 podstatná část individuálních rozhodovacích postupů v oblasti ochrany životního prostředí v souvislosti s uplatňováním veřejného stavebního práva dozná podstatných procesních a organizačních změn. Příspěvek si klade za cíl zamyslet se nad tím, zda a jak se promítají v rámci rekodifikace veřejného stavebního práva principy práva životního prostředí.

Úvodem

Jak stávající zákon č. 183/2006 Sb., stavební zákon, tak zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon (který v podstatných částech nabyde účinnosti od 1. ledna 2024), jsou součástí systému práva životního prostředí.[1] Jako takové by se v nich měly odrážet rovněž principy práva životního prostředí. V roce 2021 vyvrcholila "první fáze" rekodifikace veřejného stavebního práva přijetím tzv. nového stavebního zákona, zák. č. 283/2021 Sb., stavební zákon (dále jen "nový stavební zákon"), reprezentovaná ale i tzv. změnovým zákonem, zák. č. 284/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím stavebního zákona. Ve stručnosti připomeňme, že tyto zákony zavedly v oblasti práva životního prostředí značné změny, které kdyby nabyly účinnosti, představovaly by patrně výrazný zásah do stávajícího systému práva životního prostředí. Popřely by pravděpodobně řadu principů práva životního prostředí a fakticky oslabily či mnohde znemožnily prosazování veřejného zájmu na ochraně životního prostředí, ochraně přírody a krajiny či lidského zdraví v řízeních o povolování stavebních a jiných záměrů. Konkrétně nová právní úprava měla zavést například integraci některých environmentálních agend dotčených orgánů do nového modelu státní stavební správy, nové stavební úřady se měly stát orgány ochrany životního prostředí a především měla nová právní úprava degradovat dosavadní silné nástroje dotčených orgánů státní správy v oblasti ochrany životního prostředí, prosazující veřejný zájem na ochraně životního prostředí v procesech veřejného stavebního práva, v první řadě povolení a souhlasy (vydávané formou správních rozhodnutí a závazných stanovisek) na právně nezávazná vyjádření.[2]

K legislativnímu procesu a rekodifikaci z materiálního pohledu se kriticky vyjadřovala celá řada odborníků či vědeckých společností[3] z oblasti práva životního prostředí.

Na tomto místě je třeba uvést, že jak nový stavební zákon, tak i tzv. změnový zákon měly stanovenou odloženou účinnost. Po říjnových volbách do Poslanecké sněmovny (v roce 2021) nová vláda využila příležitosti v podobě poměrně dlouhé legisvakanční lhůty nového stavebního zákona a předložila do Parlamentu sérii zákonů, které měly zavést koncepční změny včetně vrácení proenvironmentálních nástrojů a institutů zpět do legislativy veřejného stavebního práva a práva životního prostředí. V rámci příprav návrhu změn nového stavebního zákona byla mimo jiné opuštěna koncepce státní stavební správy a stavebních úřadů jakožto orgánů ochrany životního prostředí a v návaznosti na to byl přijat zákon č. 148/2023 Sb., o jednotném environmentálním stanovisku,[4] a související zákon č. 149/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o jednotném environmentálním stanovisku. V nich Ministerstvo životního prostředí udrželo koncepci zachování dosavadní úpravy orgánů ochrany životního prostředí na úseku ochrany jednotlivých složek životního prostředí jakožto dotčených orgánů státní správy, oprávněných prosazovat v řízeních o povolování stavebních a jiných záměrů veřejný zájem na ochraně životního prostředí. Jedná se však o nové pojetí právních nástrojů sloužících k tomuto účelu, a to v procesně integrované podobě, která má přispět k celkovému urychlení povolovacích procesů (nejen) ve stavební oblasti.

Současně byl se zákony č. 148/2023 Sb. a č. 149/2023 Sb. schválen ještě zákon č. 152/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 283/2021 Sb., stavební zákon, ve znění zákona č. 195/2022 Sb., a některé další související zákony. Od 1. ledna 2024 tak nabude účinnosti rekodifikované veřejné stavební právo v revidované podobě a zároveň i zákon o jednotném environmentálním stanovisku č. 148/2023 Sb. a s ním související změnový zákon č. 149/2023 Sb. Počátkem roku 2024 tak podstatná část individuálních rozhodovacích postupů v oblasti ochrany životního prostředí dozná procesních a organizačních změn. Tento příspěvek si proto klade za cíl zamyslet se nad principy práva životního prostředí, zda a jak se promítly do nového stavebního zákona od roku 2024.

Obecně k principům práva a principům práva životního prostředí

Právní principy jsou vedle právních norem nejvýznamnější částí objektivního platného práva. Jsou to vůdčí zásady, na kterých stojí právní systém vcelku a jednotlivá právní odvětví. Právní principy stanoví v té nejobecnější formě právní postup, kterým se normy (a procesy jejich tvorby, interpretace a aplikace) řídí. Z právních principů nevyplývají bezprostředně práva a povinnosti konečným adresátům právních norem. Právní principy mohou mít na rozdíl od právních norem dále kontradiktorní charakter, neplatí pro ně logické vztahy. Jednotlivé právní principy, které jsou úzce spjaty s určitými pro právo významnými hodnotami, nemusejí být vždy v plném rozsahu logicky slučitelné. Při jejich použití se proto uplatňuje buď metoda vyvažování, nebo metoda specifikace, spočívající v omezení platnosti principu pro určité případy.[5]

Právní princip patří mezi ty pojmy, které lze jen velmi obtížně definovat, ale jejichž užití nečiní v praxi zpravidla velké obtíže.[6] Podle Z. Kühna je třeba právní principy chápat jako "pravidla, která tvoří základ určitého právního institutu, zákona, právního odvětví nebo právního řádu jako celku".[7] Právním principem jsou proto podle něj jak obecné zásady právní, které jsou společné celému právnímu systému, tak principy, které se vztahují ke konkrétnímu právnímu odvětví (tj. např. k právu životního prostředí), zákonu či institutu. Rozdílem mezi nimi je podle Z. Kühna pouze dosah jejich působnosti a míra obecnosti. Ve shodě s citovaným Z. Kühnem lze tedy dle mého názoru mezi principy společné celému právnímu systému zařadit např. princip prevence a mezi principy typicky odvětvové z oblasti práva životního prostředí např. princip trvale udržitelného rozvoje.

Některé právní principy mají obsahově velmi blízko k hodnotám, jejichž jsou samy nositeli. Například A. Gerloch chápe právní principy jako nejobecnější pravidla chování, v koncentrované podobě vyjadřující obecné cíle práva, kterými jsou podle něj základní hodnoty (život, svoboda, rovnost, jistota, majetek a další, až po nejobecnější hodnotu, hodnotu spravedlnosti), k jejichž naplnění a ochraně právo směřuje.[8] Ostatně v rámci práva životního prostředí existuje např. princip nejvyšší hodnoty, který vychází z poznání, že životní prostředí je stejně jako lidský život a zdraví nenahraditelnou hodnotou, na jehož příznivém stavu závisí nejen osud lidstva, ale i existence samotného života na planetě Zemi.[9] Tento princip požívá vysokého stupně obecnosti a abstraktnosti.[10]

Právní principy včetně právních principů v oblasti systému práva životního prostředí plní řadu funkcí, přičemž nejdůležitějším účelem je jejich role v procesu tvorby práva (při sjednávání mezinárodních smluv, při vytváření právních aktů EU či vnitrostátních zákonů) a v procesu aplikace práva.[11] Zde se jedná zejména o situace, kdy aplikační orgán dotváří tzv. mezery v zákoně či v právu EU při řešení nejednoznačné interpretace určitého pojmu a při dotváření práva soudy a jinými orgány. Specifickou úlohu má v tomto ohledu např. Soudní dvůr EU v řízení dle čl. 267 Smlouvy o fungování EU.

K aplikaci právních principů soudy dochází nejen v rámci ústavního soudnictví, ale i v rámci občanskoprávního, trestního a správního soudnictví. Z pohledu práva životního prostředí se české soudy nejčastěji zabývají touto problematikou v rámci správního soudnictví. Poměrně často se této problematice věnuje Ústavní soud ČR, z mezinárodních soudů pak zejména Soudní dvůr EU. Jak uvádí V. Vomáčka, ačkoliv české správní soudy v odůvodnění svých rozhodnutí na základní právní zásady mnohdy odkazují, zásadami práva životního prostředí je argumentováno zřídkakdy, přestože se jedná o zásady obecně uznávané. Dochází-li ke střetu zájmu na ochraně životního prostředí s jinými zájmy, pak je zohlednění tohoto zájmu samostatným a pádným argumentem, jakousi zásadou sui generis, typicky v oblasti účasti veřejnosti.[12]

Ústavní soud ČR dovodil, že účel a smysl zákona nelze hledat jen ve slovech a větách právního předpisu, neboť v právním předpisu jsou a musí být vždy obsaženy i principy uznávané demokratickými právními státy, a proto může být od doslovného znění zákona v odůvodněných případech odhlédnuto za situace, kdy to vyžaduje zachování některého z principů.[13]

Pokud jde o význam principů práva životního prostředí, jedná se o ústřední ideje pozitivně právní úpravy ochrany životního prostředí, které odrážejí tendence dalšího žádoucího vývoje příslušné právní úpravy ochrany životního prostředí. Principy práva životního prostředí jsou obsaženy i v deklaracích a dalších pramenech mezinárodního práva životního prostředí. Např. Stockholmská deklarace z první světové konference OSN o životním prostředí z června 1972 obsahuje 25 základních principů tehdy vznikajícího mezinárodního práva životního prostředí.[14] Podobné, avšak některé i nové principy byly zakotveny v Deklaraci z druhé světové konference OSN o životním prostředí a udržitelném rozvoji.[15] Principy práva životního prostředí se objevily poprvé v rámci primárního práva EHS v Jednotném evropském aktu v roce 1986.[16] V současné době jsou obsaženy především v čl. 191 odst. 2 Smlouvy o fungování EU,[17] avšak lze je nalézt i v jiných ustanoveních, např. princip integrace politiky životního prostředí v čl. 11 SoFEU.[18]

Vedle funkcí, které plní právní principy obecně, plní principy práva životního prostředí některé specifické funkce. Principy práva životního prostředí jsou základem systematizace, která umožňuje jasnější argumentaci a jednotnost správního a soudního rozhodování, a to obzvláště tam, kde se uplatní velké množství právních norem, případně normy speciální.[19] Podle N. de Sadeleera je pro obor práva životního prostředí typická určitá nejistota jeho právních norem, která je způsobována měnícími se a často kontroverzními poznatky z oblasti přírodních i technických věd, ale i odbouráváním tradičních bariér mezi právními obory. Je to také oblast, kde konflikty zájmů v podstatě nelze vyřešit, kde je třeba hledat kompromisní řešení.[20] Právo životního prostředí musí být dostatečně pružné, aby umožnilo zvažování protichůdných zájmů. To je právě dle mého názoru typické pro oblast veřejného stavebního práva a jeho potřebné environmentalizace.

Pokud bychom se podívali do odborné literatury zemí sousedících s ČR, rakouská environmentálněprávní teorie (reprezentovaná v současné době v podstatě především dvěma univerzitními pracovišti, ve Vídni a vLinci) se zabývá následujícími principy: princip prevence, princip předběžné opatrnosti, princip odpovědnosti původce, princip vysoké úrovně ochrany, princip udržitelnosti, princip kooperace a princip odpovědnosti státu. Tyto jsou považovány za stěžejní.[21] Ostatní principy jsou považovány za rozvíjející ony stěžejní principy. Rakouská právní věda samozřejmě uznává i principy vyplývající z mezinárodního a evropského unijního práva. Podobně je na tom německá environmentálněprávní teorie, s velkým důrazem především na principy vyplývající z primárních pramenů evropského unijního práva.[22] Polská environmentálněprávní teorie pracuje především s principy udržitelného rozvoje, komplexnosti, prevence, předběžné opatrnosti, znečišťovatel platí, integrace politiky ochrany životního prostředí do plánů, strategií a koncepcí, informovanosti, účasti veřejnosti a odpovědnosti původce.[23] Slovenská environmentálně právní teorie zmiňuje podobné principy, uvádí však i jiné, např. princip vymahatelnosti práv nebo princip výchovy, osvěty a vzdělávání.[24] Vychází však také výrazně z principů mezinárodního a evropského unijního práva.[25]

Jelikož se však chci v následujícím textu zaměřit především na české prostředí veřejného stavebního práva z pohledu principů práva životního prostředí, nebude předmětem tohoto článku hlubší rozbor principů v oblasti mezinárodního a evropského unijního práva životního prostředí, protože to by výrazně přesahovalo rámec, koncepci a zaměření tohoto příspěvku, přičemž by si to jistě zasloužilo samostatný text.

Pokud jde o českou právní teorii, obě v současné době dostupné základní oborové učebnice (pražská a brněnská) shodně uvádějí podobné principy práva životního prostředí. Mezi principy práva životního prostředí obecně řadí M. Damohorský a kol. principy nejvyšší hodnoty, princip vysoké úrovně ochrany, princip trvale udržitelného rozvoje, princip komplexní a integrované ochrany, princip prevence, princip předběžné opatrnosti, princip odpovědnosti státu, princip sdílené odpovědnosti, princip znečišťovatel platí, princip informovanosti a účasti veřejnosti, princip ekonomické stimulace.[26] Pokud jde o brněnskou učebnici, I. Jančářová a kol. mezi principy práva životního prostředí obecně řadí princip nejvyšší hodnoty, princip trvale udržitelného rozvoje, princip prevence, princip předběžné opatrnosti, princip odpovědnosti státu, princip znečišťovatel platí, princip odpovědnosti původce, princip informovanosti a účasti veřejnosti.[27] Obě učebnice jsou si ve výčtu principů podobné, rozdíl je spíše v míře podrobnosti, které brněnská učebnice některým principům věnuje. Právě z těchto obecných třídění pražské a brněnské fakulty (jiné fakulty své učebnice dosud nevydaly) v následujícím rozboru principů práva životního prostředí v novém stavebním zákoně vycházím. Připouštím, že některé z nich, zejména princip znečišťovatel platí, se v novém stavebním zákoně neodráží, jedná se o princip, který je typický spíše pro zákony z oblasti ochrany jednotlivých složek životního prostředí, a je spojen s nástroji typu poplatky za znečišťování či poplatky za využívání přírodních zdrojů.[28]

Z dalších odborných prací upozorňuji na V. Vomáčku, který se věnoval obecným zásadám ochrany životního prostředí v evropském unijním právu.[29] Z odborné literatury zabývající se aktuálně otázkami změny klimatu z pohledu práva lze upozornit na pojedná ní H. Müllerové o principech, kde jsou výrazně přítomny prvky zejména mezinárodního práva veřejného.[30] Rád bych zde upozornil zejména na jí uváděný princip zákazu regrese, který znamená zákaz přijímání takových opatření, která by vedla ke zhoršení úrovně ochrany životního prostředí oproti stávajícímu stavu, a tento princip lze vztáhnout i na přijímání nové legislativy.[31]

Specificky se pak věnuje principům veřejného stavebního práva s vazbou k ochraně životního prostředí D. Židek,[32] který uvádí princip nejvyšší hodnoty, princip (trvale) udržitelného rozvoje území, princip prevence, princip předběžné opatrnosti, princip integrace, princip informovanosti a princip účasti veřejnosti.[33] I tímto dělením se ve svém dalším textu inspiruji, avšak zabývám se i některými jinými principy, které považuji za relevantní pro oblast veřejného stavebního práva z pohledu ochrany životního prostředí.

Článek byl publikován v časopise Právník č. 1/2024. Pokračování je dostupné zde.

---

[1] K systému práva životního prostředí viz např. DROBNÍK, J. Předmět a systém. In: DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2010, s. 31.

[2] Srovnej např. SVOBODA, P. Organizace stavebních úřadů a orgánů ochrany životního prostředí vestavebně-právních rozhodovacích procesech. České právo životního prostředí. 2021, roč. 21, č. 62, s. 17-52.

[3] FRANKOVÁ, M. Rekodifikace veřejného stavebního práva: Jaké změny má doznat státní správa v oblasti ochrany životního prostředí? České právo životního prostředí. 2020, roč. 20, č. 57, s. 41 an., nebo SVOBODA, P. Nový stavební zákon: jak vykastrovat ochranu přírody v ČR. Ochrana přírody. 2020, č. 1, s. 26-28, nebo Stanovisko České společnosti pro právo životního prostředí k návrhu změnového zákona. České právo životního prostředí. 2021, roč. 21, č. 59, s. 79 an., nebo Stanovisko Komise pro životní prostředíAkademie věd ČR k vládou schválenému návrhu stavebního zákona ze dne 11. září 2020. In: avcr.cz [online]. (Text tohoto stanoviska připravila JUDr. Hana Müllerová, Ph.D., Ústav státu a práva AV ČR.).

[4] Srovnej k vývoji návrhu právní úpravy obecnou část důvodové zprávy k zákonu č. 148/2023 Sb., sněmovní tisk 328/0, 9. volební období PSP ČR. V odborné literatuře pak např. STEJSKAL, V. Návrh zákona o jednotném povolování v oblasti ochrany životního prostředí. České právo životního prostředí. 2022, roč. 22, č. 63, s. 155-159, či MANA, V. Jednotné environmentální stanovisko. Ochrana přírody. 2022, č. 2, s. 23-25.

[5] GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upravené vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2007, s. 34-35.

[6] V zahraniční i české odborné literatuře existuje řada pokusů o vymezení právních principů, za všechny jmenujme R. Dworkina, O. Weinbergera či J. Boguszaka nebo zmíněného A. Gerlocha.

[7] KÜHN, Z. Pojem a role právního principu. In BOGUSZAK, J. (ed.). Právní principy (kolokvium). Pelhřimov: Vydavatelství 999, 1999, s 92.

[8] GERLOCH, A. Teorie práva, s. 301.

[9] DROBNÍK, J. Hlavní zásady. In: DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí, s. 50.

[10] DUDOVÁ, J. Právní principy ochrany životního prostředí. In: JANČÁŘOVÁ, I. a kol. Právo životníhoprostředí, Obecná část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2016 s. 130.

[11] VÍCHA, O. Princip "znečišťovatel platí" z právního pohledu. Praha: Linde, 2014, s. 19.

[12] VOMÁČKA, V. Zásady unijního práva z oblasti ochrany životního prostředí. Časopis pro právní vědu a praxi. 2013, roč. 21, č. 2, s. 190.

[13] Nález Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. I. ÚS 1885/09.

[14] Stěžejním byl čl. 1, ve kterém bylo uznáno právo na příznivé životní prostředí za jedno ze základních lidských práv. Jedná se ovšem jen o pramen typu soft law.

[15] UNCED, Rio de Janeiro, 1992.

[16] Původně čl. 130r - 130t, později čl. 174 SES.

[17] K historickému vývoji principů práva životního prostředí viz např. MILLIGAN, B. - MACRORY, R. The History and Evolution of Legal Principles Concerning the Environment. In: KRÄMER, L. - ORLANDO, E. (eds). Principles of Environmental Law. Cheltenham: Edward Elgar, 2018, s. 23-37.

[18] K tomu viz např. WAGNER, E. (Hrsg.). Umwelt und Anlagenrecht. Band I: Interdisziplinäre Grundlagen . 2.Auflage. Wien: NWV Verlag, 2021, s. 85-111, nebo STEJSKAL, V. Komentáře k čl. 11 a čl. 191-193 SoFEU. In: TOMÁŠEK, M. - ŠMEJKAL, V. (eds). Smlouva o fungování EU, Smlouva o EU, Listina základních práv EU. Komentář. Wolters Kluwer ČR, Praha, 2022, s. 42-45 a 670-688.

[19] GILHUIS, P. The Consequences of Introducing Environmental Law Principles in National Law. In: SHERIDAN, M. - LAV- RYSEN, L. (eds). Environmental Law Principles in Practice. Brussels: Emile Bruylant, 2002, s. 50.

[20] SADELEER de, N. Environmental Principles. From Political Slogans to Legal Rules. New York: Oxford University Press, 2002, s. 250-256.

[21] WAGNER, E. (Hrsg.). Umwelt und Anlagenrecht. Band I , s. 85, nebo RASCHAUER, B. - ENNÖCKL, D. Umweltrecht Allgemeiner Teil. In: RASCHAUER, B. - WESSELY, W. - ENNÖCKL, D. (Hrsg.). Handbuch Umweltrecht. 3. Auflage. Wien: Facultas, 2019, s. 19-21.

[22] KLOEPFER, M. Umweltschutzrecht. München: C. H. Beck, 2008, s. 61-78, nebo KAHL, W. - GARDITZ, K. F. Umweltrecht. 12. Auflage. München: C. H. Beck, 2021, s. 33-37.

[23] GÓRSKI, M. (red.). Prawo ochrony srodowiska. Warszawa: Wolters Kluwer, 2009, s. 56, nebo RADECKI, W. Ochrona srodowiska w polskim, czeskim i slowackim prawie karnym. Warszawa: LEX a Wolters Kluwer business, 2013, s. 117.

[24] KOŠIČIAROVÁ, S. Právo životného prostredia. Všeobecná časť. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2022, s. 40-45, nebo CEPEK, B. a kol. Environmentálne právo. Všeobecná a osobitná časť. Plzeň: Nakladatelství Aleš Čeněk, 2015, s. 28-29.

[25] JANKUV, J. Environmentalizácia medzinárodného práva verejného a jej vplyv na právo Európskej unie a právny poriadok Slovenskej republiky. Praha: Leges, 2021.

[26] DROBNÍK, J. Hlavní zásady, s. 49-54. V této učebnici je tedy použit termín "Hlavní zásady" právaživotního prostředí.

[27] DUDOVÁ, J. Právní principy ochrany životního prostředí, s. 127-146.

[28] K principu znečišťovatel platí viz VÍCHA, O. Princip "znečišťovatel platí" z právního pohledu.

[29] VOMÁČKA, V. Zásady unijního práva z oblasti ochrany životního prostředí, s. 190-200.

[30] MÜLLEROVÁ, H. Právní principy v klimatickém právu. In: MÜLLEROVÁ, H. a kol. Klimatické právo. Praha: Academia, 2022, s. 115-136.

[31] Ibidem, s. 134.

[32] ŽIDEK, D. Ochrana životního prostředí v procesech veřejného stavebního práva. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, s. 7-12. Autor vychází částečně ze společné kapitoly s I. Průchovou o principech v rámci procesů dle stavebního práva, viz ŽIDEK, D. - PRŮCHOVÁ, I. Zásady ochrany životního prostředí v procesech podle stavebního zákona. In: JANČÁŘOVÁ, I. a kol. Právo životního prostředí, Obecná část, s. 425-428.

[33] D. Židek však vychází z právní úpravy dle zákona č. 183/2006 Sb. před přijetím nového stavebníhozákona. Přesto jsou jeho názory ve většině relevantní i v současné době.