[1] Primárním a žádoucím způsobem skončení exekuce je vymožení plnění; to však ne vždy je možné, zejména tehdy, nedosahuje-li potenciálně vymožené plnění ni nákladů exekuce. S bezvýslednou exekucí je spojena celá řada negativních jevů, které zásadně omezují fungování systému ochrany práv; hlavním problémem je otázka nákladů bezvýsledné exekuce. Exekuční řízení je (spolu se soudním výkonem rozhodnutí) pomyslným „ostřím meče spravedlnosti“, které zajišťuje, aby byla povinnost plynoucí z exekučního titulu vymožena. Pokud však plnění vymoženo pro bezvýslednost exekuce není, značí to, že sice byla poskytnuta ochrana porušeným či ohroženým soukromým subjektivním právům pravomocným rozhodnutím soudu, ochrana je však poskytnuta toliko v rovině autoritativní deklarace práv, avšak i přes nabytí vykonatelnosti nepůsobí toto rozhodnutí reálně. To znamená, že pro bezvýslednost exekuce nedošlo k reálnému naplnění titulu a nastolení faktického stavu, který by byl v souladu s takovým rozhodnutím soudu.[2] Primárními subjekty, na které bezvýsledné exekuce dopadají, jsou tak oprávnění, jejichž subjektivní právo je zasaženo. Potažmo je negativně zasaženo celé objektivní právo, které tak není reálně zachováváno.
Z toho plyne, že bezvýslednost exekuce je problémem především pro oprávněné, neboť není plnění, které jim po právu náleží, oprávněným poskytnuto, respektive zajištěno prostřednictvím vymožení povinnosti. Problém pak bezvýsledné exekuce představují rovněž proto, že povinný je obecně zavázán k náhradě nákladů exekuce,[3] avšak v případě zastavení exekuce je posuzována náhrada nákladů podle zásady zavinění, případně nese náklady v případě nemajetnosti povinného oprávněný v míře zavinění oprávněného.[4] Není to tedy vždy povinný, kdo v případě bezvýsledné exekuce nahrazuje její náklady, což lze obecně rovněž považovat za problematické. Jak již bylo naznačeno, problém bezvýsledných exekucí a jejich nákladů však dopadá rovněž na soudní exekutory, kteří jsou povinni postupovat v exekučním řízení ex officio to znamená bez dalšího pohánění oprávněným,[5] a platit si své náklady, a to i přesto, že (potenciálně) půjde o bezvýslednou exekuci.[6] Náklady bezvýsledné exekuce dopadají i na třetí osoby, a to zejména osoby s povinností součinnosti․ Z tohoto pohledu je tak problém bezvýsledné exekuce především problémem negativních důsledků plynoucích z jejího vedení, případně zastavení. Proces vedoucí k bezvýsledné exekuci (a jeho právní úpravu) je možno považovat v systému ochrany práv za negativní externalitu, kdy náklady (ve smyslu ekonomických nákladů v širokém slova smyslu) jsou v některých případech neseny subjektem (soudním exekutorem, eventuálně nahrazovány oprávněným), který však nemá obecně z bezvýsledné exekuce užitku. Proces vedoucí k bezvýsledné exekuci tak způsobuje neefektivitu celého systému a je nežádoucí, aby proces probíhal bez časového či jiného omezení a nebylo možné vymoci případné náklady bezvýsledné exekuce na povinném.[7] Proces vedoucí k bezvýsledné exekuci představuje negativní fenomén dopadající na oprávněné, ale i na soudní exekutory a vnáší neefektivitu do celého systému ochrany práv. Z toho vyplývá, že je vhodné procesu vedoucího k bezvýsledné exekuci předcházet, nebo ho co nejdříve ukončit s tím, že náklady obecně ponese povinný.[8]
Vzhledem k nežádoucím dopadům bezvýsledných exekucí, kterým však nelze na straně povinného a priori předejít, neboť jsou až aposteriorním výsledkem exekuce,[9] je třeba, aby tato oblast byla vhodně upravena. Z těchto důvodů byl v poslední době přijat zákon a nedávno legislativním procesem prošel zákon nový, který se snaží řešit trvale či dočasně (některá) negativa spojená s bezvýslednými exekucemi. Tímto zákonem byl zákon č. 286/2021 Sb., který jednak novelizoval exekuční řád,[10] jednak ve svých přechodných ustanoveních zavedl tzv. veřejnoprávní Milostivé léto[11] V současnosti pak legislativním procesem prošel vládní návrh zákona, který byl přijat jako zákon o zvláštních důvodech pro zastavení exekuce a o změně souvisejících zákonů, publikovaný pod č. 214/2022 Sb., s účinností zákona ode dne 1. září 2022, kterým byla zavedena právní úprava označovaná jako tzv. veřejnoprávní Milostivé léto II.[12] V případě uvedených veřejnoprávních milostivých let, jak již biblická terminologie napovídá, jde o dočasné řešení bezvýsledných exekucí spojených s prominutí částí dluhů. Naopak v případě právní úpravy zavedené novelou exekučního řádu zákonem č. 286/2021 Sb. má jít o řešení bezvýsledných exekucí systémového charakteru.
Cílem úvah nad tématem bezvýsledných exekucí, vycházeje ze shora uvedených východisek, je pak vymezení účelu exekuce a pojmu bezvýsledné exekuce ve vztahu k jejich nákladům. Uvedené úvahy jsou prováděny s vědomím významně zvyšující se cenové hladiny (inflace)[13], která má významný ekonomický dopad na povinné i oprávněné.
Mírná inflace je neutrálním jevem, jestliže je provázena tomu odpovídajícím ekonomickým růstem. Pádivá inflace, kterou nyní česká ekonomika zažívá, však je negativním jevem, který způsobuje zásadní znehodnocení peněz, a proto není výhodné, aby byly peníze (nad opatrnostní rezervu) drženy. Tato inflace tak „prospívá“ dlužníkům, protože pádivá inflace významně „umazává“ jejich dluhy, hovoří se někdy v ekonomické teorii o „inflační dani“. Z toho důvodu je tak zásadní tlak na to, aby peníze byly buď spotřebovány, nebo investovány do odlišných aktiv, než jsou samy peníze. V době pádivé inflace tak mohou být případy povinných, kteří se budou snažit z tohoto pohledu oddalovat provedení exekuce (či docilovat její zastavení), neboť jejich dluhy se reálně snižují, nebo povinných, kteří si i z důvodu inflace budou eventuálně způsobovat nemajetnost, a tak zastavení exekuce. Tento inflační impuls na chování povinných a důsledky pro exekuci je velmi aktuální. Na druhou stranu proti tomu stojí na trhu práce vznikající tlak na zvyšování mezd, které tak se zpožděním dorovnávají možnosti zaměstnanců s ohledem na inflaci na straně jejich spotřeby; obdobně je tomu u podnikatelů se zdražováním jejich vstupů a výstupů. Z pohledu bezvýsledných exekucí tak naopak zvyšování mezd, případně jiných příjmů, je důvodem, proč exekuce nezastavovat. Důsledky pro exekuci budou nastávat s určitým zpožděním.
Účel exekuce a související otázky
Nalézací civilní řízení sporné je základním druhem civilního procesu, který slouží k tomu, aby byla poskytnuta ochrana ohroženým či porušeným právům a soud těmto právům poskytl svým pravomocným rozhodnutím ochranu. Nalézací civilní řízení sporné (na rozdíl od nalézacího řízení nesporného) má tak funkci reparační.[14] K naplnění funkce státu k ochraně práv s ohledem na zákaz denegatio iustitiae začasté nepostačí pouze výrok soudu, kterým by soud rozhodl, na čí straně je právo, jestliže tato rozhodnutí, přestože pravomocná, nejsou vždy splněna, ale je třeba, aby existoval mechanismus jejich efektivního výkonu. Evropský soud pro lidská práva ve věci Di Pede proti Itálii[15] a ve věci Hornsby proti Řecku[16] při výkladu čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv potvrdil, že právo na soudní ochranu v sobě zahrnuje rovněž právo na výkon rozhodnutí soudů, neboť by nebylo slučitelné s právem na soudní ochranu, aby vnitrostátní systém ochrany práv připustil, aby pravomocná rozhodnutí zůstala nevykonatelná. Podle výkladu Evropského soudu pro lidská práva se tak uvedený čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv se vztahuje i na vykonávací, respektive exekuční řízení. Možný nucený výkon uložených povinností na základě titulu, zpravidla vykonatelného rozsudku, je nutnou podmínkou (conditio sine qua non) existence právního státu. K tomu, aby šlo o efektivní právní stát (materiální právní stát, nikoli jen formální právní stát), je třeba, aby i výkon rozhodnutí (exekuce) byl efektivní. Materiální právní stát tak vyžaduje garance a mechanismy výkonu soudních rozhodnutí (exekuce), které jsou efektivní a vedou, pokud možno, k vymožení povinnosti. V rámci dvojkolejné právní úpravy (a institucionální struktury) vykonávacího řízení se jako nepoměrně efektivní tam, kde lze srovnat, ukazuje exekuce oproti soudnímu výkonu rozhodnutí s ohledem na nástroje, kterými soudní exekutor disponuje, i s ohledem na podnikatelský motiv, který výkon jeho úřadu má, i když jde o výkon přenesené státní moci. Soudní exekutoři a jejich exekuční činnost poskytuje nejen garance materiálního právního státu, ale i jeho realizaci. Jestliže je prostřednictvím nalézacího civilního řízení sporného poskytována ochrana soukromým subjektivním právům a je docilováno zachovávání objektivního práva, je tomu tak v případě vykonávacího řízení (exekuce) dvojnásob, neboť jsou-li poměry postaveny (v základním případě) pravomocným rozsudkem najisto, je nezbytné, pro zachování autority takového rozhodnutí (a autority státu), aby byla tato rozhodnutí vykonatelná a systém byl způsobilý k jejich efektivnímu vykonání. Extrapoluji-li uvedené úvahy, pak uvedené klade na exekuci požadavek efektivity, tento požadavek by se tak měl projevit nejen v exekuční činnosti vedoucí k vymožení povinnosti, ale i v činnosti, která povede k bezvýslednosti exekuce co možná nejrychleji, nejhospodárněji, nejefektivněji. Jinými slovy vyjádřeno, výkon exekuční činnosti by měl být efektivní i v postupu vedoucím ke zjištění bezvýslednosti exekuce a zastavení takové exekuce.
Zcela nepostradatelnou institucí justičního systému zajišťující právě efektivní výkon exekučních titulů je soudní exekutor, jeho postavení a jeho nástroje, které se odlišují od nástrojů soudu v soudním výkonu rozhodnutí, z čehož tak plyne a priori vyšší efektivita soudních exekutorů a potažmo zastavování exekucí v případě bezvýslednosti. Soudní exekutoři představují, i přes diskusi v literatuře v souvislosti se zavedením soudních exekutorů do českého právního řádu přijetím exekučního řádu, záruku efektivních exekucí i záruku efektivního zastavování exekucí. V poslední době objevující se návrhy na jejich zrušení je tak, podle mého názoru, třeba odmítnout, neboť soudní exekutoři zásadním způsobem přispívají k plné (a skutečné) realizaci objektivního práva. Návrhem z poslední doby je Návrh zákona skupiny poslanců o zrušení soudních exekutorů (sněmovní tisk č. 5 v 9. volebním období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky), kterým se navrhuje zrušit exekuční řád. Tento návrh zcela postrádá s ohledem na realitu exekucí jakékoli ratio.
Na okraj je nutno připomenout, že s efektivitou exekuce a jejím účelem úzce souvisí otázka procesního prostředí.[17]
Předpokladem efektivního exekučního řízení i efektivního zjišťování bezvýslednosti exekuce a jejího případného zastavování je oddělenost hmotného práva od práva procesního a také oddělenost nalézacího řízení od řízení vykonávacího, respektive exekučního. Jako kritický bod, který se objevuje v judikatuře Ústavního soudu, lze spatřovat možnost věcného přezkumu exekučních titulů v exekuci.[18] Jde o zasadní průlom do právní jistoty, kterým je narušován účel exekučního řízení, a tento průlom má zásadní dopady do právních vztahů založených exekučním titulem. Je tak stírán rozdíl mezi jednotlivými druhy civilního procesu, což s sebou přináší celou řadu problémů i s dopady do otázky, bylo-li řízení skutečně bezvýsledné, jestliže předmětem přezkumu v rámci procesu mohl být exekuční titul sám. Průlomy do exekučních titulů v exekuci je třeba, podle mého názoru, zásadně odmítnout, neboť jsou narušovány funkční vazby mezi nalézacím a vykonávacím (exekučním) řízením, s potenciálním dopadem do právní jistoty (a to i v rámci exekuce a s ohledem na otázku bezvýslednosti exekuce).
Související otázkou je pak to, zdali bezvýslednost exekuce, aniž by bylo rozhodnuto o zastavení exekuce, tvoří či nikoli procesní překážku pro pokračování v exekuci. Obdobně pak v případě zastavení exekuce pro její bezvýslednost jde o otázku, zda takové rozhodnutí o zastavení exekuce vytváří procesní překážku, která zabraňuje tomu, aby o tomtéž exekučním titulu mohla proběhnout exekuce nová. V prvním případě je zjevné, že samotná bezvýslednost exekuce nemusí obecně vést k zastavení exekuce, a tak není ani formálně rozhodnuto o tom, že exekuce končí. Pohledávka, která nebyla vymožena, jejím nevymožením (marností) nezaniká.[19] Již z toho plyne, že v daném případě není vůbec rozhodováno o zastavení exekuce, a tak působí účinky zahájení exekučního řízení a v exekučním řízení činí soudní exekutor nadále úkony vedoucí k vymožení povinnosti z úřední povinnosti. Právě na tuto skutečnost především reaguje novela, kterou přinesl zákon č. 286/2021 Sb. V druhém případě, jestliže je rozhodnuto o zastavení exekuce, nejde, až na výjimky, o rozhodnutí, které by vytvářelo procesní překážku, pro kterou by nemohlo být zahájeno řízení znovu. Překážka rei iudicate rozhodnutí o zastavení exekuce byla v rozhodovací praxi Nejvyššího soudu posouzena tak, že rozhodnutí o zastavení předchozí exekuce vytváří překážku res iudicata (tedy situaci, kdy mezi týmiž účastníky a z téhož exekučního titulu[20] nelze znovu vést exekuci) tehdy, pokud je dán některý z důvodů zastavení exekuce podle § 268 odst. 1 písm. b), g) a h) občanského soudního řádu.[21] Až na výjimky přípustné znovuzahájení exekučního řízení je projevem oddělenosti nalézacího a vykonávacího řízení a funkčních vazeb mezi nimi, kde oddělenost je v tomto případě vyjádřena tím, že exekuce nemůže „zpětně“ ovlivnit výsledek nalézacího řízení - nemůže ovlivnit existenci nároku přiznaného pravomocným a vykonatelným soudním rozhodnutím (exekuční titul) podle toho, zdali či nikoli byl nucený výkon rozhodnutí úspěšný. Účel exekuce tak vyžaduje, aby bylo možno zásadně podat nový návrh na provedení exekuce v případě, že byla exekuce zastavena pro bezvýslednost, neboť taková povinnost, přiznaná pravomocným a vykonatelným rozhodnutím, nezaniká.
Článek byl publikován v Komorních listech č. 4/2022.
Názory uvedené v tomto článku jsou vlastními názory autora, nikoli Exekutorské komory České republiky. Autor rovněž děkuje anonymním recenzentům za jejich podněty k úpravám a doplněním tohoto příspěvku do diskuse o bezvýsledných exekucích.
[1] Tento příspěvek vznikl v rámci programu COOPERATIO/LAWS.
[2] Na okraj je vhodné připomenout, že se samozřejmě exekuční tituly nevyčerpávají pouze vykonatelnými rozhodnutími soudů (viz § 40 exekučního řádu).
[3] Viz § 87 odst. 4 exekučního řádu.
[4] Viz § 89 exekučního řádu (je třeba však rovněž připomenout judikaturu Ústavního soudu, která limituje možnost náhrady nákladů exekutora vůči oprávněnému v případě zastavení exekuce - viz zejména Stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. Pl. ÚS-st. 23/06).
[5] Viz zejména § 46 odst. 1 a 2 exekučního řádu.
[6] Nástrojem řešení tohoto problému, jak bude podrobněji zkoumáno dále, je zejména zastavení exekuce spolu se zálohami (prakticky však zálohy nejsou zpravidla uplatňovány).
[7] Řešení této situace přinesl zejména zákon č. 286/2021 Sb. - viz dále.
[8] Významnou otázkou pro oprávněného mohou být důsledky spojené s bezvýslednou exekucí v oblasti práva daňového. Toto téma by si vyžádalo samostatné zpracování, a tak není předmětem tohoto článku.
[9] Pokud jde o oprávněného, ve výjimečných případech může vznikat tzv. free rider problem (problém černého pasažéra). Jestliže zahájení exekuce oprávněného ničeho nestojí, pak oprávněný nemá velkou motivaci ověřovat předem, zdali jde či nikoli o zcela zjevně marnou exekuci. V takovém případě však exekuce může být zahajována a priori zbytečně. Nutno však připomenout, pokud oprávněný v takovém případě nezachoval náležitou opatrnost a uvážlivost, může nést náklady takové exekuce. Z toho plyne, že ze strany oprávněného již právní úprava jistým způsobem předchází zcela zjevně bezvýsledným exekucím, nebo alespoň omezuje možnost bezbřehého „černého pasažérství“.
[10] S ohledem na téma tohoto příspěvku je nevýznamnější zejména novelizace § 55 a § 90 a dále zanesení nového ustanovení § 44c.
[11] Právní úprava je obsažena v Části druhé čl. IV. zákona č. 286/2021 Sb.
[12] Předchozí veřejnoprávní Milostivé léto tak bývá v důsledku toho označováno jako „veřejnoprávní Milostivé léto I“.
[13] Z posledních dostupných dat Českého statistického úřadu plyne, že míra inflace vyjádřená přírůstkem indexu spotřebitelských cen za měsíc říjen 2022 v porovnání s měsícem říjen 2021 činila 15,1 %.
[14] Je vhodné připomenout, že účelem exekuce oproti soudnímu výkonu rozhodnutí je vynucování nejen rozsudků civilních soudů, ale i titulů ukládajících veřejnoprávní povinnosti [viz zejména § 40 odst. 1 písm. e) EŘ]. V tomto příspěvku je však primární pozornost věnována (jako modelu) rozsudkům civilních soudů, přestože závěry zde uvedené platí i pro tituly ukládající veřejnoprávní povinnosti.
[15] Viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Di Pede proti Itálii, ze dne 26. 9. 1996, č. 15797/89.
[16] Viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hornsby proti Řecku, ze dne 19.3.1997, č. 18357/91.
[17] Srov. MÁDR, J. Význam procesního prostředí pro vymahatelnost práva. s. 48 a násl. In: Komorní listy, č. 4. Praha: Wolters Kluwer, 2019.
[18] Viz kupříkladu nález Ústavního soudu z 1. 11. 2016, sp. zn. II. ÚS 2230/16, dále nález Ústavního soudu z 8. 8. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 9/15, a nález Ústavního soudu z 1. 4. 2019, sp. zn. II. ÚS 3194/18 (podle MÁDR, J. Význam procesního prostředí pro vymahatelnost práva. s. 48 a násl. In: Komorní listy, č. 4. Praha: Wolters Kluwer, 2019.).
[19] Obdobně viz s. 55 In WINTEROVÁ, A., MACKOVÁ, A. a kol. Civilní právo procesní. Díl druhý: řízení vykonávací, řízení insolvenční. 3. aktualizované vydání. Praha: Leges, 2022, 399 s.
[20] Viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 16. 12. 2004, sp. zn. 20 Cdo 1825/2003, či usnesení Nejvyššího soudu ze dne 20. 1. 2010, sp. zn. 20 Cdo 1448/2008. Obecně pak z uvedených rozhodnutí vyplývá, že pro posouzení litispendence a res iudicata je klíčové dále to, jaký majetek je v exekuci postihován.
[21] Viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 13. 2. 2018, sp. zn. 20 Cdo 4987/2017.
Diskuze k článku ()