Setkávání akademiků s praktikujícími právníky považuji za mimořádně smysluplná a inspirativní. S ohledem na to, že se věnuji energetice z pozice akademika, mohu si dovolit nahlížet na energetické právo s větším odstupem, a i dnes se pokusím prostřednictvím příspěvku Předcházení a řešení energetických krizí: Role mezinárodního práva a práva Evropské unie zasadit právní instituty do širšího kontextu.
Energetická závislost EU v roce 2021
Na začátek mého příspěvku mne dovolte Vás seznámit s fakty. Záměrně jsem vybral data z roku 2021, ještě před ruskou agresí na Ukrajině, která demonstrují závislost Evropské unie na dovozu energetických surovin z třetích zemí. EU v roce 2021 importovala 92 % ropy a ropných produktů a 83 % zemního plynu. Klíčovým dodavateli byly v případě ropy a ropných produktů Rusko, Norsko, Kazachstán, Nigérie, v případě zemního plynu Rusko, Norsko, Ukrajina, Bělorusko, Alžírsko. Je evidentní, jak významnou roli hrálo v zásobování energetickými surovinami Rusko, a jak významný problém válka na Ukrajině pro Evropskou unii představovala.
Zásada trvalé svrchovanosti nad přírodním bohatstvím a zdroji
Na úvod nemohu nezmínit jednu z klíčových zásad mezinárodního energetického práva – zásadu trvalé svrchovanosti nad přírodním bohatstvím a zdroji, která byla schválena rezolucí Valného shromáždění OSN č. 1803 (XVII) v roce 1962 a Mezinárodní soudní dvůr jí prohlásil za součást mezinárodního obyčejového práva. Byť je tento příspěvek primárně o tom, jak může mezinárodní právo předcházet nebo řešit energetické krize, přiznávám, že zásada trvalé svrchovanosti nad přírodním bohatstvím a zdroji je jednou z jejich příčin. Tato zásada stanoví, že státy disponují právem přednostně využívat přírodní zdroje nacházející se na jejich území k vlastnímu ekonomickému rozvoji. Dispozice s přírodním bohatstvím proto musí být v souladu s pravidly, která určí za nezbytné stát, na jehož území se přírodní bohatství i energetické zdroje nachází. Jinými slovy, je zcela na úvaze státu, jak bude s jeho energetickými zdroji naloženo.
Pro zajímavost dodávám, že zásada trvalé svrchovanosti nad přírodním bohatstvím a zdroji není jediným přístupem, se kterým se v mezinárodním právu můžeme setkat. Například Úmluva Organizace spojených národů o mořském právu prohlásila zdroje nacházející se pod mořským dnem za hranicí národní jurisdikce za společné dědictví lidstva. Na detailech bližšího uchopení tohoto principu prozatím nebyla nalezena shoda, pročež k těžbě pod mořským dnem za hranicí národní jurisdikce doposud nedošlo.
Zásada trvalé svrchovanosti nad přírodním bohatstvím a zdroji, která má prameny v historickém přístupu států k nerostnému bohatství (panovníci odjakživa rádi kontrolovali přírodní bohatství a benefitovali z něho), je reflektována i na úrovni práva EU. Čl. 194 Smlouvy o fungování EU uvádí, že pravomoc Evropské unie se nedotýká práva členského státu stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, jeho volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jeho zásobování energií. V závěru svého příspěvku bych se rád zamyslel nad tím, jestli je z pozice České republiky rozumné na této zásadě trvat.
Od energetické soběstačnosti k energetické bezpečnosti
Dovolte mi zdůraznit, že do okamžiku, než se Evropě podaří dokončit energetickou transformaci a dominantním zdrojem energií se stanou obnovitelné zdroje, je dosažení energetické soběstačnosti ať už na úrovni České republiky nebo Evropské unie naivní představa. Proto je třeba energetické bezpečnosti věnovat náležitou pozornost. Energetická závislost na třetích zemí je však řešitelný problém. Podobné dilema ostatně řešil již v roce 1913 Winston Churchill, který konstatoval: „On no one quality, on no one process, on no one country, on no one route, and on no one field must we be dependent. Safety and certainty in oil lie in variety and variety alone.“
Diverzifikace je i dnes, více než sto let později, jedním z klíčů k zajištění energetické bezpečnosti. Máme štěstí, protože v době, kdy dochází k masivnímu rozvoji využívání uhlovodíků (ropy a zemního plynu), kterými členské státy EU disponují pouze v omezeném množství, dochází k rozvoji mezinárodního obchodu. Ten umožnil vznik globálního trhu s energetickými surovinami. Jejich nedostatek na území členských států ČR je tudíž řešitelný obchodem. Abychom se na trh s energetickými surovinami mohli spolehnout, je nezbytné zajistit: a) vstup dostatečného množství energetických surovin na trh s energiemi, tedy dostatečnou produkci v zemích, které těmito surovinami disponují; b) odstranění obchodních bariér na trhu s energetickými surovinami; c) zabezpečení volného transportu energetických surovin. Tyto aspekty, s výjimkou investic do energetického sektoru, v zásadě řeší mezinárodní smlouvy sjednané v rámci WTO (Mezinárodní obchodní organizace). Energetický sektor je však v mnohém specifický a smlouvy sjednané v rámci WTO odlišnosti obchodu s energetickými surovinami bohužel dostatečně nereflektují. Zde vidím veliký prostor pro zlepšení, které by jistě vedlo k posílení globální energetické bezpečnosti.
Energetické bezpečnosti se věnuje řada mezinárodních organizací, zejména Mezinárodní energetická agentura (IEA), která ostatně vznikla v reakci na ropnou krizi v roce 1973. IEA energetickou bezpečnost definuje jako nepřerušované a dostupné dodávky energií za přiměřenou cenu. Energetická krize 2022 nebyla o nedostupnosti energií, ale o jejich cenové (ne)přiměřenosti. Obě dimenze této definice jsou ovšem propojeny, protože k nepřiměřeným cenám energií v Evropské unii vedlo postupné omezování dostupnosti dodávek zemního plynu z Ruské federace a následné přerušování dodávek.
Energetické krize jako přirozený důsledek energetické závislosti
Energetické krize je dle mého názoru nezbytné vnímat jako přirozený důsledek energetické závislosti. Energetická krize 2022 tak není, ani první a s vysokou mírou pravděpodobnosti ani poslední krizí, které jsou členské státy EU vystaveny. Za pozitivní v tomto kontextu považuji zdůraznit, že členské státy EU, EU i mezinárodní společenství vždy vyšly z energetických krizí posíleny, jelikož právě krize vedly k vytvoření nových, anebo ke zlepšení již existujících právních rámců, které mají vzniku energetických krizí předcházet, nebo eliminovat jejich negativní důsledky pro společnost a průmysl, nepodaří-li se krizím předejít.
Dovolte mi zmínit tří klíčové mezinárodní organizace (právní režimy), které se vzájemně doplňují a které jsou v dle mého názoru nezastupitelné pro předcházení a řešení energetických krizí.
Mezinárodní energetická agentura (IEA) a mechanismus pro řešení nouzových stavů v dodávkách ropy, zakotvený v Mezinárodním energetickém programu, má za cíl jednak odradit země, které vyváží energetické suroviny, od využívání energetiky k prosazování zahraničně-politických cílů, a jednak efektivně reagovat na již vzniklou energetickou krize a pomoci jejím členům zmírnit její důsledky. Mezinárodní energetický program ukládá smluvním stranám povinnost uchovávat minimální množství ropy a ropných produktů, které odpovídají spotřebě 90 dnů, a které mohou být v případě energetické krize distribuovány ostatním smluvním stranám.
Druhou významnou mezinárodní organizací, kterou bych rád zmínil a na kterou se často zapomíná, je NATO. NATO se angažuje v celé řadě problematických regionů, jako je třeba oblast Somálska, a zajišťuje bezpečnost obchodních tras (zejména námořních), díky nimž může globální trh s energiemi fungovat. O jejich významu nejenom pro energetiku nás přesvědčilo zablokování Suezského průplavu kontejnerovou lodí Ever Given.
Třetím režimem, který v pojednání o předcházení a řešení energetických krizí nemůže pominout, je Dohoda k energetické chartě. Za jejím vznikem byla snaha evropských států vyřešit nejednoznačnost aplikace smluv sjednaných v rámci WTO ve vztahu k energetice a neexistence mezinárodněprávního režimu, který by umožnil energetickou spolupráci mezi západní Evropou a státy bývalého východního bloku. Zatímco západní Evropa měla zájem na diversifikaci dodávek energií a omezení energetické závislosti na Blízkém východu, Rusko a zbylé post-sovětské státy neměly dostatek kapitálu a technologií k využití jejich rozsáhlého nerostného bohatství. Ačkoliv měla Dohoda za cíl depolitizovat energetický sektor, nezabránila plynovým krizím v letech 2006 a 2009. Aktivní roli bohužel nesehrála ani v řešení těchto krizí, byť pro to Dohoda k energetické chartě nabízí řadu nástrojů. Členské státy se rozhodly nedovolávat se mezinárodních závazků plynoucích z Dohody a přistoupily k přímým jednáním s Ruskou federací.
Vedle výše uvedených mezinárodních organizací/režimů je tu ještě Evropská unie, která se k překvapení mnohých ukázala být v uplynulé krizi mimořádně akceschopná. Kořeny energetické politiky EU jsou často spojovány s Evropským společenstvím uhlí a oceli, je si však třeba uvědomit, že v 50. letech bylo klíčovým zdrojem energie v EU uhlí, a EU nebyla závislá na jeho dodávkách ze zahraničí. Jinými slovy, uhlí bylo nástrojem k ekonomickému růstu a klíčovou otázkou bylo, jak tento zdroj efektivně využít. Současná situace je opačná, jelikož klíčovými zdroji energie (uhlovodíky) EU v dostatečném množství nedisponuje.
Evropská unie prošla od svého vzniku celou řadou krizí, a z každé si vzala ponaučení. V reakci na energetickou krizi v roce 1956 si Evropská unie uvědomuje potřebu diverzifikovat zdroje energie a založila Euratom. V reakci na ropnou krizi v roce 1967 uložila EU členským státům povinnost udržovat minimální zásoby ropy a ropných produktů. Potom, co východoevropské státy, jejichž energetická infrastruktura vznikla v době jejich přátelství se Sovětským svazem, přistoupily v roce 2004 do Evropské unie, klíčovým tématem energetické politiky EU se stalo zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu.
EU jako garant energetické bezpečnosti
Lze shrnout, že členské státy EU zajišťují energetickou bezpečnost v první řadě kombinací různých opatření na úrovni národního práva. Jejich efekt je ale značně limitovaný nedostatečným množstvím energetických zdrojů na území členských států EU či standardy ochrany životního prostředí. Změnu v přístupu k energetické bezpečnosti navíc vyvolala liberalizace energetického trhu, která dále oslabila roli států při realizaci energetických koncepcí. Na úrovni mezinárodního práva slouží k posílení energetické bezpečnosti výše uvedené mezinárodní organizace/režimy – Mezinárodní energetická agentura, Evropská unie a NATO nebo Dohoda k energetické chartě.
Dlouhou dobu se zdálo, že liberalizace energetického trhu prostřednictvím práva EU je schopná energetickou bezpečnost zajistit. Vynucování energetické práva EU vedlo například k významnému oslabení společnosti Gazprom. Zatímco se EU postupně stávala garantem energetické bezpečnosti členských států EU, začala narážet na limity dané rozsahem pravomocí v oblasti energetiky, které jí byly svěřeny. Zcela zásadní limitaci představuje čl. 194 Smlouvy o fungování EU, který uvádí, že pravomoc Evropské unie se nedotýká práva členského státu stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, jeho volby mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jeho zásobování energií. Evropská unie tak má podstatným způsobem svázané ruce. Tuto formulaci si prosadily členské státy v dojmu, že ony samy jsou nejlepším garantem jejich energetické bezpečnosti a ony samy nejlépe ví, jak poskládat energetický mix.
Energetická krize 2022: Nástroje, které měly sehrát klíčovou roli
V roce 2021 přichází energetická krize, která eskaluje s napadením Ukrajiny Ruskou federací v únoru 2022. Evropská unie nebyla na žádnou energetickou krizi připravena lépe a použila již osvědčené nástroje. Jak uvádím výše, primárním nástrojem k zajištění energetické bezpečnosti je depolitizace energetiky a funkční liberalizovaný trh. Energetická krize 2022 však byla typická řadou specifik, zejména využitím tržních mechanismů ze strany Ruské federace, které spočívaly v postupném snižování dodávek do EU. Ruská federace nepřerušila tok zemního plynu, ale manipulovala jeho dodávky tak, aby jeho cena rostla na neudržitelnou míru. Podstatou energetické krize 2022 tak není nedostatek energií, ale nedostatek energií za dostupnou cenu. Na nastalou situaci nebylo schopna dostatečně reagovat ani nařízení Evropského parlamentu o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu, které zahrnuje například bezpečnostní standard nebo princip solidarity. Bohužel se ukázalo, že celá řada konceptů přijatých na úrovni práva EU nebyla dostatečným způsobem implementována. Řada členských zemí neměla plány pro stav nouze a nebyla zajištěna technická, právní a finanční ujednání mezi členskými státy, aby se mohl princip solidarity realizovat.
Jak si vedly ostatní nástroje v energetické krizi v roce 2022? Dohoda k energetické chartě žádnou významnou roli nesehrála. Ruská federace sice z této dohody odstoupila v roce 2009, dohoda však mohla zabránit Maďarsku v zavádělo omezení na export zemního plynu, ale potencionálního porušení Dohody k energetické chartě se žádná její smluvní strana nedovolávala. Mezinárodní energetická agenturu naopak fungovala perfektně. V březnu a v dubnu 2022 velmi rychle poté, co Rusko napadlo Ukrajinu, uvolnila 18 0milionů barelů ropy, čímž pomohla zmírnit důsledky energetické krize. Část chybějící ropy tak byla nahrazena z nouzových zásob.
Připravenost na budoucí krize
Jsme připravenější na budoucí energetické krize? Mezinárodní energetická agentura a mechanismus pro řešení nouzových stavů v dodávkách ropy, zakotvený v Mezinárodním energetickém programu, se v energetické krizi 2022 osvědčil a bude hrát bezpochyby klíčovou roli v zajištění energetické bezpečnosti členských států EU i v budoucnu. Dohoda k energetické chartě svůj potenciál naopak nenaplnila. Dohoda sama prochází nejvýznamnější krizí od svého vzniku. Vzhledem k tomu, že umožňuje zahraničním investorům, domnívají-li se, že jejich investice byla kroky státu znehodnocena, zahájit proti státům investiční arbitráž, řada smluvní stran Dohodu považuje za překážku v efektivním snižování skleníkových plynů. Její budoucnost je proto nejistá. Francie, Německo a Polsko již zahájily kroky k odstoupení od Dohody do konce roku 2023, Itálie odstoupila již v roce 2016, a exodus další států lze očekávat. Podporu Dohoda ztrácí i ze strany Evropské unie. To vše se děje navzdory tomu, že řada zemí, které EU ve snaze nahradit dodávky fosilních paliv z Ruské federace identifikovala jako nové potenciální dodavatele ropy a zemního plynu, jsou smluvními stranami Dohody (Japonsko a Ázerbájdžán) nebo o podpis a ratifikaci zvažují (Nigérie, Senegal, Jižní Korea nebo Čína). Evropské energetická politika ve vztahu k Dohodě k energetické chartě působí nekonzistentně, až chaoticky.
Jako hlavní garant energetické bezpečnosti členských států EU se jeví být v kontextu energetické krize 2022 Evropská unie. Ostatně i Česká republika během svého předsednictví v Radě Evropské unie preferovala řešení na úrovni EU před přijímáním nekoordinovaných národních řešení. Dopady ruské vojenské agrese vůči Ukrajině sice ukázaly, že stávající pravidla pro bezpečnost dodávek nejsou přizpůsobená náhlým významným změnám geopolitické situace, základní pilíř energetické politiky EU – funkční liberalizovaný trh – však byl rychle doplněn o celou řadou inovativních opatření. Řadu z nich jsme si před rokem 2022 nebyli schopni vůbec představit, např. dobrovolné/povinné snížení poptávky po zemním plynu o 15 %, povinnost snížení hrubé spotřeby elektřiny nebo povinnost zajistit naplnění podzemních zásobníků na území EU. Členským státům se zároveň podařilo dotáhnout implementaci již existujících nástrojů, díky čemuž nebylo možné využít mechanismu solidarity dle nařízení Evropského parlamentu a Rady EU č. 2017/1938, o opatřeních na zajištění bezpečnosti dodávek zemního plynu.
S ohledem na tom, že EU zůstává regionální organizací disponující omezenou pravomocí v oblasti energetiky, je na místě si položit otázku, zda je nezbytné nadále trvat na nedotknutelnosti práva členských států „stanovit podmínky pro využívání svých energetických zdrojů, jejich volbu mezi různými energetickými zdroji a základní skladby jejich zásobování energií“. Energetickou krizi 2022 lze vnímat jako krizi, která potvrdila, že se na Evropskou unii můžeme spolehnout a národní řešení nejsou ze své podstaty schopna energetické krize efektivně řešit. Jak napověděla pandemie COVID-19, naše očekávání ve vztahu k akceschopnosti mezinárodní organizací, jejichž jsme členové, se musí odvíjet od rozsahu kompetencí, které těmto organizacím svěříme. Domnívám se, že by se členské státy EU měly otázkou dalšího přesun pravomocí v oblasti energetiky EU vážně zabývat. V příští krizi se to může hodit.
Diskuze k článku ()