Ústavní soud se postavil do cesty divokým jezdcům neboli přílepkům

Obecně k divokým jezdcům

Legislativní přílepek, či pouze jen přílepek nebo divoký jezdec, je běžně používané populární označení pro pozměňovací návrh k návrhu zákona, kterým se do daného zákona zanáší právní úprava naprosto nesouvisející s projednávaným návrhem zákona.

Odchýlení se z omezeného prostoru určeného pozměňovacím návrhům může mít povahu překročení intenzity daného návrhu (tzv. legislativní jezdci) anebo povahu extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona (tzv. divocí jezdci). Tato terminologie vychází z právní doktríny Spojených států amerických (legislative riders, wild riders), kterou v tuzemsku, když ne zavedl, tak určitě zpopularizoval Ústavní soud ČR.[1] Legislativní jezdci jsou přinejmenším diskutabilní, ale skutečnou hrozbu představují divocí jezdci, kdy někteří autoři[2] je přímo označují za projev nekvality českého zákonodárství. 

Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 21/01 – První varování: Divocí jezdci by si měli svoji cestu rozmyslet

Ačkoliv tehdy (rok 2002) nebyl předmětný fenomén ještě pojmenován, již se Ústavní soud ČR předmětnou problematikou zaobíral v Nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002, cituji (tři tečky jsou vynechané pasáže):

„…tato praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá. K tomu Ústavní soud v obecné rovině uvádí, že tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí. Naopak za nežádoucí jev, nekorespondující se smyslem a zásadami legislativního procesu, je nutno označit situaci, kdy jedním zákonem jsou novelizovány zákony vzájemně obsahově bezprostředně nesouvisející, k čemuž dochází např. z důvodu urychlení legislativní procedury, a to začasté formou podaných pozměňovacích návrhů. … Takový postup totiž neodpovídá základním principům právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona, jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti. Jestliže totiž jedním zákonem (ve formálním smyslu) je zasahováno do materie upravované několika zákony jinými a tyto zákony spolu nejsou obsahově a systematicky provázány, vzniká nezřídka značně nepřehledný právní stav, který princip předvídatelnosti, srozumitelnosti a vnitřní bezrozpornosti zákona již nerespektuje.“

Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 77/06 – A dost: Divocí jezdci jezdí protiústavně

Ústavní soud ČR v Nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 konstatoval protiústavnost divokých jezdců, včetně podrobného odůvodnění, cituji (tři tečky jsou vynechané pasáže):

… Pro řešení případu je rozhodující odlišení pojmu „pozměňovací návrh“ a pojmu „návrh zákona“. … Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, resp. návrhu zákona (podobně Schorm, V.: Bezstarostná jízda, Správní právo č. 2/2000, s. 65 a násl.). …

… Ústavní soud je nucen konstatovat, že posuzovaný pozměňovací návrh poslance M. Doktora se nevztahoval k předmětu původního návrhu zákona … K tomu je třeba doplnit poukaz na fakt, že pozměňovacím návrhům chybí důvodová zpráva, přičemž platí, že absence odůvodnění rozhodnutí vždy značí zvýšené riziko libovůle. V konkrétním posuzovaném případě ostatně uvažování o libovůli svědčí i to, že byl samostatný návrh zákona nejdříve zamítnut, aby byl posléze v období těsně předvolebním přijat ve formě nesouvisejícího pozměňovacího návrhu. … 

… Ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona. Toto odpovídá dle názoru Ústavního soudu ústavně konformní interpretaci návětí ustanovení § 63 odst. 1 JŘPS. Tento požadavek však nebyl dle Ústavního soudu v daném případě splněn. Tím mj. došlo k porušení dělby moci, s důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu, dále k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy. … Proto Ústavnímu soudu nezbývá než konstatovat, že napadená ustanovení … nebyla Poslaneckou sněmovnou přijata ústavně předepsaným způsobem. …“

Pro úplnost dodáváme, že Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 zúžil shora citovaný Nález (Pl. ÚS 77/06), když konstatoval (resp. dopřesnil), cituji: „…Reforma, ve smyslu zásadní změny určitého segmentu soukromého a veřejného práva v jednom zákoně, není ekvivalentní s kodifikací, nýbrž lze ji provést i jinou legislativně-technickou metodou. … Má-li být maxima obsahové konzistentnosti zákona, vyslovená v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 …, dle níž „zákon ve formálním smyslu nelze v materiálním právním státu chápat jako pouhý nosič nejrůznějších změn prováděných napříč právním řádem“, chápána ve smyslu derogačního důvodu, pak toliko pro extrémní situace, jakou by byl např. navrhovatelem uváděný příklad, v němž by vláda soustředila jednou ročně veškeré své legislativní záměry do návrhu zákona o úpravě právních poměrů v České republice …“

Závěr

Po přečtení předloženého článku může nejednoho čtenáře napadnout, že přeci nejde o nic nového, když klíčový „přílepkový Nález“ se datuje do roku 2007, čímž nelze než nesouhlasit. Třebaže pro některé čtenáře může jít o novou informaci a pro jiné jde o připomenutí, pořád jde o aktuální záležitost. Stále se mohou objevit nové pokusy o protlačení divokého jezdce zákonodárným procesem. Máme za to, že se jedná o důležitou problematiku, kterou je dobré znát.

Není žádným tajemstvím, že zákonodárný proces, resp. celý právní systém České republiky je zatížen mnohými vadami. V konkrétním posuzovaném případě bylo zneužití divokého jezdce příkladně očividné, když nejprve byl samostatný návrh zákona zamítnut, aby byl posléze v období těsně před volbami přijat ve formě pozměňovacího návrhu protlačeného do zcela nesouvisejícího zákona. Když byl tento zákon s divokým jezdcem přijat, rozjel se nekontrolovaný vlak bez strojvůdce, avšak Ústavní soud ČR zatáhl za záchranou brzdu.

Zároveň je na předmětném případu dobře demonstrován esenciální smysl Ústavního soudu ČR, tj. kontrola dodržování Ústavy ČR, o to více když předcházející kontrolní mechanismy selhali – zákonodárce schválil návrh zákona s protiústavním divokým jezdcem, byť již existoval Nález Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 21/01.

---

Oba autoři článku jsou státní zaměstnanci Finanční správy ČR. Shora uvedený text je vyjádřením soukromého názoru autorů, který se nemusí shodovat s právním názorem Finanční správy ČR,
 a tedy nemůže založit (nebo změnit) případnou správní praxi v dané oblasti.