Sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru: Správní rozhodnutí, či nikoliv?

Není totiž vyloučeno, že na určitý správní úkon je jednou nahlíženo jako na správní rozhodnutí, jindy zase nikoliv. V právní úpravě pobytu cizinců si pomyslného černého Petra „vytáhla“ tzv. sdělení o splnění podmínek pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici podle § 42g odst. 9 zákona č. 326/1999 Sb. o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Pro účely tohoto článku se jeví jako vhodné, abychom tento krkolomně znějící institut krátce označovali jako sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru. Cílem tohoto článku bude nastínit jeho legislativní vývoj s ním související judikaturu správních soudů a následně vymezit jeho podstatné náležitosti.  

Právní úprava zaměstnaneckých karet  

Před samotným výkladem považujeme za vhodné, abychom zasadili současnou úpravu sdělení podmínek pro změnu pracovněprávního poměru do širších souvislostí, a sice s právní úpravou tzv. zaměstnaneckých karet. Jedná se o zvláštní typ povolení k dlouhodobému pobytu, který cizince opravňuje jednak k pobytu a jednak k výkonu zaměstnání. Proto odborná literatura mluví o tzv. duálním charakteru zaměstnaneckých karet.[1] Jejím zakotvením do zákona o pobytu cizinců totiž byla transponována směrnice 2011/98/ES. [2]

Bylo by však mylné tvrdit, že udělením zaměstnanecké karty nemá cizinec žádnou možnost, aby později změnil svého zaměstnavatele, případně své pracovní zařazení anebo k současnému zaměstnání si přidal ještě další zaměstnání. Jak vyplývá z důvodové zprávy, případné změny pracovněprávního poměru jsou samozřejmě možné, ale až po udělení kladného stanoviska Ministerstvem vnitra.[3]     

Překotný legislativní vývoj a měnící se judikatura

Po přijetí zákona č. 101/2014 Sb., kterým byla zavedena právní úprava zaměstnaneckých karet, byla tato kladná stanoviska pozitivně označována jako souhlas ministerstva vnitra.[4] Přirozeně vyvstává otázka, zda tento souhlas má povahu správního aktu, resp. správního rozhodnutí podle § 67 správního řádu, anebo jiného úkonu podle části čtvrté správního řádu. Ačkoliv shora uvedená novela zákona o pobytu cizinců výslovně neuvádí, že tyto souhlasy jsou správními rozhodnutími, bylo přeci jenom možné dospět k závěru, že jimi skutečně jsou. V důvodové zprávě můžeme totiž vyčíst, že případná změna pracovního místa je podmíněna předchozím souhlasem, obdobně jako tomu je již u tzv. modrých karet (srov. § 42i odst. 9 zákona o pobytu cizinců).[5] Souhlasy u modrých karet se totiž vydávají formalizovaným postupem ve smyslu § 9 správního řádu, tedy ve správním řízení, které je regulováno pravidly části druhé a třetí správního řádu.[6] Výsledkem takto formalizovaného řízení je správní rozhodnutí podle § 67 správního řádu.

Ostatně ke stejnému závěru dochází i právní doktrína, která shodně uvádí, že žádost o změnu pracovněprávního poměru se standardně posuzuje ve správním řízení, na jehož konci vydává ministerstvo vnitra rozhodnutí podle § 67 správního řádu.[7] Nicméně je třeba upozornit na drobnou nepřesnost. T. Tomšej a Š. Pastorek totiž uvádějí, že souhlasy ministerstev získaly povahu správního rozhodnutí až novelou z roku 2017 (tj. zákon č. 222/2017 Sb.). Domníváme se, že na tyto souhlasy bylo třeba považovat jako správní rozhodnutí již v okamžiku, kdy byl poprvé do zákona o pobytu cizinců zaveden institut zaměstnanecké karty, včetně úpravy postupu při změně pracovněprávního poměru.

Pro úplnost můžeme poukázat na řadu rozhodnutí správních soudů, které mlčky považovala předchozí souhlas ministerstva vnitra za správní rozhodnutí.[8]        

Později přistoupil zákonodárce k terminologické změně. Na místo souhlasů vydává ministerstvo vnitra tzv. sdělení o tom, zda podmínky pro pracovněprávní změnu byly splněny.[9] Tato změna nicméně nebyla samoúčelná. Záměrem zákonodárce bylo výrazným způsobem usnadnit proces změny pracovněprávního poměru, kdy na místo značně formalizovaného správního řízení se má postupovat podle části čtvrté správního řádu.[10] Jinými slovy, kladná stanoviska ministerstva vnitra se již nadále nepovažují za správní rozhodnutí, nýbrž za tzv. jiné úkony podle části čtvrté správního řádu. Cenou za zjednodušení celého procesu byla nicméně ztráta významných procesních práv, které dosavadní právní úprava cizincům přiznávala, jako například právo podat opravný prostředek.[11]

I přes úmysl zákonodárce zaujaly správní soud opačný názor. Pomyslnou první vlaštovku představuje usnesení Městského soudu v Praze, který uvedl, že sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců představuje konstitutivní rozhodnutí, jímž se zakládá určité právo, a to individuálně určené osobě na základě její předchozí žádosti.[12] Tento závěr později potvrdila i judikatura Nejvyššího správního soudu.

V tomto směru můžeme odkázat na jedno z rozhodnutí Nejvyšší správní soudu, kde soud poměrně zevrubně rozebral institut sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru.[13] Toto sdělení totiž autoritativně staví na jisto, zda oznámení cizince splňuje nezbytné zákonné požadavky, čímž závazně předurčuje, jaké účinky ze zákona o pobytu cizinců nastanou. Těmito účinky soud míní především to, zda po oznámení může cizinec oprávněně pobývat na území a vykonávat závislou práci, anebo zda se na takové oznámení hledí, jako kdyby nebylo učiněno (tzv. fikce neoznámení), neboť cizinec nesplnil podmínky pro změnu pracovněprávního poměru.[14] Jinými slovy, sdělením podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců ministerstvo vnitra autoritativně určuje, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu pracovněprávního poměru (tj. změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo další zaměstnání) a dále zda cizinec může dále pracovat.[15] Byť soud uvedl, že toto sdělení se nevydává ve správním řízení, z celkového kontextu rozsudku je nicméně zřejmé, že muselo jednat o správní rozhodnutí podle § 67 správního řádu. Jinak by konstatování soudu, že krajský soud nepochybil, pokud podanou žalobu odmítl a věc postoupil Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců jako orgánu příslušného k rozhodování odvolání, nedávalo žádný smysl. Konec konců soud již ve svých předchozích rozhodnutích přiznal sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru povahu správního rozhodnutí.[16]   

Mohlo by se zdát, že zákonodárcův záměr k urychlení a usnadnění procesu změny pracovněprávního poměru díky správním soudům zcela ztroskotal. Opak je však pravdou, neboť Nejvyšší správní soud v nedávném rozhodnutí opět změnil názor.[17] Obrat právního názoru nebyl pro soud nijak argumentačně náročný. Stačilo pouze odkázat na novelu zákona o pobytu cizinců, zákon č. 274/2021 Sb., který rozšířil okruh postupů, u kterých je použití části druhé a třetí správního řádu vyloučeno.[18]

Proto na sdělení ministerstva podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců již nelze pohlížet jako na správní akty vydávané ve správním řízení, proto cizinci se již nemůžou proti negativnímu sdělení bránit řádným opravným prostředkem, který jim poskytuje správní řád. Na druhou stranu je zachována možnost podat proti sdělení o nesplnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 zákona 150/2002 Sb., soudního řádu správního. Stručně řečeno, ačkoliv toto sdělení není správním rozhodnutím podle § 67 správního řádu, pro účely soudní ochrany jsou považovány za rozhodnutí podle § 65 soudního řádu správního.[19]

Sdělení jako jiný úkon podle části čtvrté správního řádu

Pokud není sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců správním rozhodnutím, zůstává stále nezodpovězena otázka: co je sdělení o (ne)splnění podmínek pro změnu z hlediska správního řádu?

Samotné zodpovězení této otázky nicméně vyžaduje, abychom se nejprve vypořádali s otázkou aplikace relevantních ustanovení správního řádu. Není pochyb o tom, že ministerstvo vnitra při sdělování, zda podmínky pro změnu jsou splněny, vykonává působnost v oblasti veřejné správy, tj. působnost v oblasti kontroly vstupu a pobytu cizinců na území České republiky. Proto nelze připustit, aby postup ministerstva se odehrával v jakémsi právním vakuu bez jasných, předem daných pravidel.[20] Náš závěr přitom podporuje i komentářová literatura, podle které správní řád upravuje prakticky všechny aplikační postupy při výkonu veřejné správy navenek.[21] Jinými slovy, správní řád dopadá na veškeré postupy v oblasti veřejné správy, které jsou výkonem veřejné moci.[22] Jelikož zákon o pobytu cizinců jako zvláštní zákon neobsahuje žádnou speciální úpravu pro sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců, nezbývá nic jiného než subsidiárně použít příslušná ustanovení správního řádu.[23] V opačném případě by nastal protiústavní stav, který odporuje principu vázanosti státní moci zákonem (čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).[24]

Jaké ustanovení se tedy na sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru aplikují? Odpověď na tuto otázku poskytuje § 177 odst. 2 správního řádu. Ten totiž uvádí, že v případech, kdy správní orgán provádí úkony, na které se nevztahuje část druhá ani část třetí správního řádu, tak se postupuje obdobně podle části čtvrté. 

Tato část správního řádu se však podle komentářové literatury vztahuje na dvě pomyslné skupiny:[25] V první skupině jsou zahrnuty úkony, které nejsou formálně ani materiálně rozhodnutími. Jedná se o úkony s nižší intenzitou právních účinků, neboť samy o sobě nezakládají, nezmění ani neruší práva a povinnosti, případně deklaratorně neprohlašují jejich existenci či neexistenci.[26] Pozitivně jsou označovány jako vyjádření, osvědčení a sdělení. V právní doktríně jsou takové úkony označovány jako tzv. neregulativní úkony, neboť jim chybí přímé právní účinky.[27] Naopak druhou skupinu tvoří akty, které sice nejsou formálně považovány za rozhodnutí, ale z materiálního hlediska jsou jejich obdobou.[28] Obecně se jedná akty, které nejsou v žádné části správního řádu upraveny (§ 158 odst. 1 správního řádu), nebo akty, u nichž zvláštní zákon vylučuje použití druhé a třetí části správního řádu (§ 177 odst. 2 správního řádu).

Jak již bylo výše uvedeno, část druhá ani část třetí se na sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců nevztahuje. Současně ale dodejme, že i přes aplikaci úpravy podle části čtvrté, nelze toto sdělení považovat za tzv. neregulativní úkon. Jak správně uvádí komentářová literatura, je nutno každý úkon posuzovat podle jeho skutečného obsahu, nikoliv podle označení.[29] Bez ohledu na judikaturní změnu se stále uplatní právní závěr, podle kterého ministerstvo vnitra „sdělením podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců autoritativně určuje, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele a zda může být cizinec na tomto místě zaměstnáván“.[30] Proto musíme sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru zařadit do druhé skupiny. Tím je tedy zodpovězena otázka ohledně jeho povahy: jedná se bezprocedurální správní akt, kterým ministerstvo vnitra v širším slova smyslu rozhoduje o právním poměru cizince.

Tento závěr přirozeně vede k další otázce, která se týká obsahových náležitostí sdělení. Čtvrtá část správního řádu sice neobsahuje vlastní úpravu, nicméně pomocí dvou metod odkazuje na úpravu správního řízení, tj. na část druhou a třetí správního řádu. Pozornost však věnujme ustanovení § 154 část za středníkem, dle níž se další ustanovení správního řádu přiměřeně použijí, jsou-li potřebná (v tomto případě se jedná o druhou legislativně technickou metodu odkazu). Díky tomu je možné požadavky na obsah a formu správního rozhodnutí podle § 68 a 69 správního řádu vztáhnout i na sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců. Nicméně by bylo chybnou tvrdit, že se tato ustanovení beze zbytku použijí. Pojem přiměřeně totiž vyjadřuje volnější či mírnější použití, pročež správní orgán může zvažovat, co konkrétně si z právní úpravy vypůjčí a využije.[31]

Přesto máme za to, že takové sdělení musí splňovat základní požadavky, které jsou kladeny na správní rozhodnutí, tedy musí obsahovat všechny tři nezbytné náležitosti rozhodnutí, tedy výrokovou část, odůvodnění a poučení. Důvod totiž leží v povinnosti eurokonformního výkladu, podle něhož orgány členského státu musí vykládat vnitrostátní ustanovení tak, aby zajistily plnou účinnost směrnice 2011/98/ES a došly k výsledku, který je souladný s cílem sledovaným touto směrnicí.[32]

Z čl. 8 směrnice 2011/98/ES přitom jasně vyplývá, že každé rozhodnutí o změně musí být učiněno písemně, obsahovat odůvodnění a poučení. Vzhledem k tomu, že zákonodárce vyloučil možnost podání odvolání, nově bude muset uvést, u kterého soudu a v lhůtě může podat správní žalobu. Zahraniční komentářová literatura tento závěr potvrzuje, když uvádí, že možnost napadnout negativní rozhodnutí musí být v písemném vyhotovení výslovně uvedena.[33] Jedná se požadavek, který přímo stanoví čl. 8 odst. 2 směrnice 2011/98/ES. Co se týče odůvodňování sdělení, lze odkázat na preambulární bod 17.[34] Ten v obecné rovině uvádí, že podmínky a kritéria pro zamítnutí změny by měly být objektivní, přičemž musí toto rozhodnutí musí být řádně odůvodněno. Právě požadavek řádného odůvodnění nepochybně znamená, že odůvodnění sdělení o splnění podmínek musí odpovídat všem požadavkům, které jsou kladeny na správní rozhodnutí. Ministerstvo tak musí podle § 68 odst. 3 správního řádu uvést důvody sdělení, podklady pro jeho vydání, úvahy při hodnocení podkladů a při výkladu příslušných právních předpisů, včetně informací ohledně způsobu, jakým se vypořádal s návrhy, námitkami a vyjádřeními cizince.

Pro úplnost se sluší dodat, že ministerstvo vnitra je při sdělování splnění podmínek pro změnu vázáno základními zásadami činnosti správních orgánů. To je dáno především jejich širokou působností, kdy tyto zásady platí pro všechny postupy/činnosti správních orgánů při výkonu veřejné správu,[35] jako například kontrola ekonomického přistěhovalectví. Jednotlivými zásadami zakotvenými ve správním řádu (tj. v § 2 až 8) je ministerstvo vnitra vázáno. Proto jejich nerespektováním se dopouští porušení zákona, se všemi důsledky s tím spojenými.[36]

V této souvislosti vyvstává důležitá otázka. Jak má postupovat správní orgán, pokud cizinec oznámí svůj úmysl změnit pracovněprávní poměr, nicméně se ukáže, že toto oznámení obsahuje vady? Domníváme se, že ministerstvo vnitra by bez dalšího nemělo cizinci sdělit, že nesplnil podmínky pro změnu. Naopak, v souladu s obecnou poučovací povinností ve smyslu § 4 odst. 2 (tzv. zásada poučovací) by mělo poskytnout prostor pro nápravu. Na druhou stranu jeho úkolem rozhodně není, aby poskytoval podrobné instrukce nezbytné pro dosažení kýženého výsledku,[37] v tomto případě ke splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru.

Přesto jsme přesvědčeni, že případná výzva k odstranění vad či poučení musí splňovat určité obsahové náležitosti.[38] S tím přirozeně souvisí otázka rozsahu poučovací povinnosti, tedy jak moc podrobně musí ministerstvo vnitra poučovat cizince. Jistým vodítko poskytuje komentářová literatura, podle které je nezbytné uvážit (1) povahu postupu, (2) okolnosti případu a (3) dotčenou osobu.[39]

Vydání sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců se uskutečňuje v režimu, který neklade zas tak vysoké nároky na postup ministerstva vnitra. Je zřejmé, že cizinec se proti případnému negativnímu sdělení nebude moci bránit řádným opravným prostředkem. Lze proto činit opatrný závěr, že poučovací povinnost by měla být rozsáhlejší. Dotčený cizinec by tak měl být upozorněn na konkrétní skutečnosti, které správní orgán shledává jako problematické. Tento požadavek je podle našeho názoru odůvodněný, neboť právní úprava změny pracovněprávního poměru podle § 42g odst. 7 až 11 zákona o pobytu cizinců je poměrně komplikovaná a rozsáhlá. Vedle toho je nezbytné přihlédnout i k osobě cizince. U nich lze předpokládat, že jazyková znalost nemusí dosahovat úrovně rodilého mluvčího.

Závěr 

Současný institut sdělení o splnění podmínek pro změnu pracovněprávního poměru prošel poměrně překotnou legislativní a judikatorní změnou. V tomto článku jsme dospěli k závěru, že ač se jedná o bezprocedurální správní akt, který je vydávaný podle čtvrté části správního řádu, stále se na něho vztahují požadavky, které jsou kladeny na klasický správní rozhodnutí. Je tomu proto, že směrnice 2011/98/ES klade poměrně vysoké nároky na řádné odůvodňování všech zamítavých rozhodnutí.

---

[1] TOMŠEJ, Jakub. Čtyři roky zaměstnanecké karty: čas na změnu? Právní rozhledy, 2018, č. 15-16, s. 550.

[2] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/ES ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě.