Úvod
Prvotní inspirací k napsání našeho příspěvku bylo definitivní uzavření případu tzv. stavebního kartelu, v němž správní soud zrušil rozhodnutí o uložení dosud historicky nejvyšších pokut udělených v České republice[1] z důvodu nezákonných místních šetření ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“).[2] Souběžně s tímto případem, ale i následně se také vytvářela „zásahová“ judikatura správních soudů vztahující se čistě na posuzování zákonnosti místních šetření na podkladě zásahových žalob, která reagovala na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Delta pekárny z roku 2014,[3] jenž se týkal přímo ČR, a na něž musely reagovat jak příslušné národní soudy, tak zákonodárce, který rozšířil možnost soudního přezkumu právě výslovným zakotvením možnosti podání zásahové žaloby proti šetření v obchodních prostorách.[4]
Problematika místních šetření ostatně nevyvstala z čista jasna až s případem stavebního kartelu – ten v českém prostředí spíše představuje vyvrcholení dřívějšího vývoje náhledu na meze vyšetřovacích oprávnění (žádost o informace a místní šetření, neboli dawn raids) v Evropě, potažmo v ČR. Tyto nástroje totiž na straně jedné představují nejvýznamnější prostředek k získávání podkladů a důkazů o protisoutěžním jednání, zároveň však způsobují nikoliv zanedbatelný zásah do práv dotčených subjektů.[5] Z pohledu unijního práva jsme mohli v Evropě již nějakou dobu vidět silný vliv judikatury unijních soudů, pokud jde o meze vyšetřovacích oprávnění, přičemž jedním z posledních rozhodnutí je rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) ve věci šetření Evropské komise (dále jen „Komise“) v obchodních prostorách Českých drah z ledna letošního roku.[6] Rovněž v českém prostředí lze v poslední době najít několik rozhodnutí vztahujících se k problematice přezkumu místních šetření, vč. případů, kdy bylo také šetření Úřadu posouzeno jako nezákonné.[7]
Předkládaný příspěvek se zaměřuje na přehled a analýzu této aktuální judikatury českých správních soudů a SDEU při posuzování zákonnosti místních šetření, zejména jaké požadavky soudy na průběh místního šetření kladou, a na identifikaci, zda v jednotlivých případech aplikují shodný algoritmus přezkumu, včetně toho, do jaké míry metodologie a intenzita přezkumu českými soudy konvenuje judikatuře SDEU (a jestli je to vůbec žádoucí).
I. Místní šetření v české a unijní úpravě a judikatuře
Národní úprava místních šetření je zakotvena v rámci úpravy správního řízení Úřadu podle § 21 a násl. zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ,,ZOHS“), v rámci nich je upravena i povinnost subjektů se šetření Úřadu podrobit.[8] Pokud jde o formální oprávnění k provedení místního šetření, to se provádí na základě písemného pověření.[9] Existence a obsah pověření je důležitým prvkem postupu v rámci místního šetření, neboť slouží jako rámec, v němž se mohou pověřené osoby pohybovat. Zákon také stanoví, aby Úřad před samotným zahájením šetření sdělil soutěžiteli právní důvod a účel šetření a poučil ho o jeho právech a povinnostech.
Převedeno do praxe, Úřad v návaznosti na podnět jiné osoby, resp. orgánu veřejné moci či své vlastní zjištění, zahájí řízení ve věci podezření z konkrétního protisoutěžního jednání a následně obstarává důkazy k posouzení tohoto podezření. To znamená, že v rámci vedeného správního řízení Úřad pomocí svých vyšetřovacích nástrojů, prověřuje konkrétní podezření (získává informace, podklady a další obchodní záznamy), jež se potvrdí nebo vyvrátí. Místní šetření se však uplatní i mimo správní řízení, a to v rámci výkonu dozoru (předběžného šetření) podle § 20 odst. 1 písm. a) ZOHS, případně sektorového šetření dle § 20 odst. 2 ZOHS.[10] V tomto případě je otázkou, zdali jsou podmínky pro uskutečnění místního šetření podobné jako v rámci správního řízení, či nikoli.
Úprava na unijní úrovni je v tomto ohledu poněkud odlišná. Nařízení Rady ES č. 1/2003 ze dne 16. 12. 2003, o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (dále jen ,,nařízení č. 1/2003“) v čl. 20 upravuje pravomoc Evropské komise provádět místní šetření sice obdobným způsobem, jako to činí český zákonodárce, nicméně podklad pro zahájení šetření je odlišný – Komise může zahájit šetření na základě rozhodnutí, jež podléhá soudnímu přezkumu.[11] Rozhodnutím Komise (nikoliv tedy jen pověřením) je vymezen předmět šetření tak, aby bylo zřejmé, jaké podezření je prostřednictvím místního šetření prověřováno.[12] Unijní soudy kladou s ohledem na význam zasažených práv na dostatečné vymezení předmětu šetření velký důraz. Právě na unijní úrovni došlo v této souvislosti k rozvoji doktríny zákazu vyšetřovacích (velrybářských) výprav, neboli fishing expeditions; tento pojem se v posledních letech stal do značné míry středobodem debat ohledně institutu místního šetření a oblíbenou námitkou soutěžitelů proti postupu soutěžních orgánů. Byl to mimochodem právě nedovolený lov informací, jenž vedl ke zrušení rozhodnutí ve věci stavebního kartelu a v loňském roce též v případě Fortuny.[13] Předmětná doktrína má bránit excesivnímu užívání vyšetřovacích oprávnění Komise a klade důraz na cílené (nikoli bezbřehé) prověřování konkrétních indicií. V odborné literatuře i judikatuře českých soudů jsou nejčastěji zmiňovány rozsudky Soudního dvora ze dne 22. 10. 2002, C-94/00, ve věci Roquette Frères, ze dne 25. 6. 2014, C-37/13 P, ve věci Nexans SA a Nexans Francie SAS, a ze dne 18. 6. 2015, C-583/13 P, ve věci Deutsche Bahn AG.[14] V posledně citovaném rozsudku Soudní dvůr odmítl postup Komise, která sdělila úředníkům provádějícím kontrolu další podezření překračující rámec kontroly, a ti zabavili dokumenty s předmětem kontroly nesouvisející. Soudní dvůr dovodil porušení práva na obhajobu. Z obou rozhodnutí a v nich citované judikatury lze dovodit, že Komise musí identifikovat co možná nepřesněji hledané důkazy a okolnosti (předpoklady a domněnky), jež ji k šetření vedou a mají být ověřeny; jinými slovy, vymezit rozsah povinností spolupráce dotčeného subjektu. Současně musí být podklady a informace zajištěné během takového šetření využity výlučně k tomu sdělenému účelu, k němuž dané šetření směřovalo.[15]
Pro vývoj v České republice v posledních několika letech mělo ovšem zásadnější význam rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ve věci Delta pekárny, které se ovšem netýkalo práva na obhajobu, ale druhého práva, jež je zde ve hře – práva na soukromí a nedotknutelnost obydlí podle čl. 8 Úmluvy; do této doby byla judikatura národních soudů relativně ustálená; ještě vhodnější by bylo říci, že místní šetření jako takové nebylo považováno za nijak problematické.[16] Nehodláme zde podrobně rozebírat toto již starší a jistě dobře známé rozhodnutí, uvádíme jen tolik, že ESLP shledal, že šetření bylo provedeno na základě zákona a s legitimním cílem (první dva kroky klasického třístupňového testu), nevyhovělo však požadavku nezbytnosti zásahu v demokratické společnosti,[17] a to z pohledu posouzení existence účinné soudní kontroly předmětného opatření a jeho průběhu. ESLP uzavřel, že nebyl proveden dostatečný přezkum výkonu pravomoci Úřadu z hlediska vhodnosti, délky a rozsahu místního šetření. Ve skutečnosti tak ESLP po našem soudu vytýkal nikoli formu soudní kontroly jako takovou, ale spíše kvalitu a šíři soudního přezkumu;[18] ke stejnému závěru dospěly i národní soudy. Rozsudek ve věci Delta pekárny měl ovšem dopad i na zákonnou úpravu místního šetření. Zákonodárce totiž zákonem č. 293/2016 Sb., novelizoval § 21f ZOHS a vložil do něj nový odst. 7, který stanoví, že: „proti šetření v obchodních prostorách lze podat žalobu.“ V současné době je tedy možné podat tzv. zásahovou žalobu a bránit se proti místnímu šetření bezprostředně.[19]
II. „Zásahová judikatura“ správních soudů
Od účinnosti novely bylo takovýchto případů několik, přičemž dosud téměř všechny skončily zamítnutím žaloby. Mezi první rozhodnutí v těchto věcech patřily rozsudky Krajského soudu v Brně ze dne 23. 3. 2017, č. j. 62 A 236/2016-91 (věc ČD Cargo) a ze dne 31. 3. 2017, č. j. 29 A 165/2016-150 (věc SUEZ), na něž ostatně tentýž soud poukázal i ve věci stavebního kartelu. V obou případech byl důsledně aplikován již popsaný test nezbytnosti (přiměřenosti) místního šetření z pohledu vhodnosti, rozsahu a délky šetření. Ve věci ČD Cargo soutěžitel dovozoval nezákonnost místního šetření z příliš široké formulace pověření, jež umožnilo šetřit neomezený okruh aktivit žalobce a zajišťovat jakékoli podklady. Krajský soud dospěl k závěru, že Úřad měl k dispozici poznatky nasvědčující podezření z porušení pravidel, z nichž bylo možné identifikovat právní důvody vedoucí žalovaného k uskutečnění místních šetření, a tím i omezit rozsah šetření (kritérium vhodnosti). Z pohledu rozsahu místního šetření krajský soud (obdobně jako ve věci stavebního kartelu) vytkl příliš široké vymezení pověření – nesprávné užití slova „zejména“; uvedené pochybení však bylo zahlazeno faktickým průběhem místního šetření, kdy se veškeré zajištěné podklady vztahovaly k předchozímu podezření. Takové místní šetření nelze považovat za lov informací. Nejvyšší správní soud závěry krajského soudu aproboval.[20] Neměl pochyb o zákonnosti samotného faktického průběhu šetření (a jeho rozsahu), musel se však vypořádat s nedostatky vymezení předmětu místního šetření s ohledem na závěry Soudního dvora (resp. Tribunálu[21]) ve věci Nexans. Jak už jsme uvedli výše, soutěžitelé i část odborné veřejnosti si po našem soudu příliš jednoduše přisvojili unijní standardy se snahou je aplikovat na českou úpravu. Nejvyšší správní soud ovšem zdůraznil, že „vyšetřovací pravomoci žalovaného jsou zakotveny poněkud odlišně od těch, jež jsou svěřena Komisi, a také předmět následné soudní kontroly je jiný.“ Komise nařizuje kontrolu rozhodnutím, což také znamená, že Tribunál přezkoumává primárně toto rozhodnutí Komise a nemůže zohledňovat skutečnosti nastalé po jeho vydání. „Oproti tomu české soudy na základě § 21f odst. 7 zákona o ochraně hospodářské soutěže ve spojení s § 82 a násl. s. ř. s. přezkoumávají místní šetření en bloc, tedy nejen samotné pověření k šetření, ale též (a zejména) jeho vlastní průběh, přičemž mohou vyslovit jeho nezákonnost, zakázat žalovanému v porušování práv soutěžitelů a, je-li to možné, přikázat mu obnovit stav před zásahem (§ 87 odst. 2 s. ř. s.).“ Judikaturu Soudního dvora proto nelze podle Nejvyššího správního soudu v českých podmínkách aplikovat zcela mechanicky. To především znamená, že v českém prostředí není tak klíčové samotné vymezení předmětu šetření, ale jeho faktický průběh – ten nesmí vybočit z rozsahu původního podezření.[22]
Věc SUEZ byla co do předmětu sporu totožná. Soutěžitel taktéž dovozoval nezákonnost místního šetření z příliš široce vymezeného předmětu šetření (pověření), které nebylo řádně odůvodněno (věcně bylo konkretizováno toliko účastí ve výběrových řízeních v oblasti nakládání s odpady v České republice). I v tomto případě byl předmět šetření vymezen nedostatečně použitím slova „zejména“, což se však neprojevilo v šíři samotného místního šetření – jeho šíře nepřesáhla rozsah původního podezření (bylo zachováno ono požadované „rovnítko“). Rovněž v tomto případě pak byly závěry krajského soudu potvrzeny Nejvyšším správním soudem. A vyložíme-li jeho rozsudek ze dne 29. 3. 2018, č. j. 5 As 119/2017-60, můžeme dokonce dospět i k závěru, že Nejvyšší správní soud akceptoval také vymezení předmětu správního řízení/pověření. Podle uvedeného soudu totiž bylo stanoveno dostatečně určitě k tomu, aby stěžovatel věděl, z čeho je podezírán. Ani demonstrativní vymezení předmětu řízení, potažmo šetření, tudíž zřejmě nutně nezasahuje do práva soutěžitele na obhajobu.
III. Stavební kartel – skutečná atomová bomba
Případem, kdy již místní šetření Úřadu v naznačeném testu neobstálo, byl stavební kartel. Nicméně zde Krajský soud v Brně, obdobně jako ve věci Delta pekárny, posuzoval až finální rozhodnutí o uložení pokuty v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s. Místní šetření bylo v této věci klíčovým nástrojem odhalení koordinačních praktik jednotlivých soutěžitelů, které Úřad potrestal za jednání ve vzájemné shodě v podobě tzv. bid riggingu (koordinace nabídek ve veřejných zakázkách).[23]
Aby zajistil řádnou soudní kontrolu proběhlých místních šetření (jednalo se celkem o 4 na sebe navazující kontroly u více společností - celkem 7 místních šetření) aplikoval v rozsudku ze dne 29. 5. 2017, č. j. 30 Af 29/2016-262 shora popsaný test, a to i s ohledem na praxi vytvořenou tímto soudem již v případě zásahových žalob. Soud vycházel z toho, že „mezi rozsahem podezření, rozsahem pověření/oznámení o zahájení řízení (předmětem řízení) a rozsahem samotného šetření musí být proporcionální vztah (doslova ,rovnítko‘).“ To se ovšem nestalo. Podle krajského soudu totiž ani vymezení předmětu řízení a především ani samotný faktický rozsah šetření neodpovídal původnímu podezření (týkajícího se tří zakázek města Písek). Soud zdůraznil, že popis protiprávního jednání byl příliš obecný a neurčitý a nemohl tak naplňovat základní smysl popisu správního deliktu, tj. zajištění nezaměnitelnosti skutku a práva na obhajobu. Z tohoto pohledu musí obviněný vědět, co je mu kladeno za vinu, aby se mohl dostatečně účinně bránit, zde zejména z pohledu povinné spolupráce ověřit, zda jsou požadované dokumenty nezbytné pro účely místního šetření. Na tomto místě je však potřeba poukázat na pozdější rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 As 119/2017-60, který byl při hodnocení obecnosti popisu skutku benevolentnější (viz výše). V každém případě, samotné vymezení předmětu řízení a šetření není při posuzování zákonnosti místního šetření klíčové - tím je skutečný rozsah šetření na místě; a především ten naplňoval znaky zakázaného lovu informací (zaměřený v podstatě na veškeré veřejné zakázky v oblasti stavebnictví), neboť většina dokumentů během úvodních šetření vůbec nesouvisela s podezřelými zakázkami. Tento nezákonný postup měl pak dopad i na následně provedená místní šetření, která nemohla obstát již z hlediska své vhodnosti, neboť původní podezření bylo vyvráceno a možná nová podezření nutně vycházela z podkladů získaných nezákonně. Dokumenty týkající se jiného jednání (a přesahující tedy původní podezření) bylo lze použít pouze tehdy, pokud by na ně Úřad narazil náhodně.[24] Ke shodným závěrům dospěl Krajský soud v Brně i ve druhé větvi případu.[25]
Proti oběma rozsudkům Krajského soudu v Brně podal Úřad kasační stížnost a reagoval i kritickým veřejným prohlášením, v němž připomenul, že judikatura se vyvíjela až se značným zpožděním, přičemž je nutné zohledňovat, že bid rigging má z povahy věci komplexní charakter. Se zúženým pojetím soudu proto nesouhlasil, neboť omezuje jeho vyšetřovací schopnosti.[26] Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.[27] Ve svých rozsudcích ve shodě s krajským soudem potvrdil, že Úřad musí mít před samotným zahájením správního řízení k dispozici relativně konkrétní podezření na spáchání protisoutěžního deliktu, aby mohl dostatečným způsobem vymezit předmět řízení a potažmo předmět šetření.
K těmto závěrům dodáváme, že jistě není pochyb o tom, že přepadová šetření jsou fakticky jediný účinný nástroj Úřadu vedoucí k objasnění (nejen) zakázaných dohod, které jsou mnohdy domlouvány (koordinovány) vysoce konspirativním způsobem. Nutně tak vyvstává otázka, jestli popsané závěry soudů ve věci stavebního kartelu, navazující na vývoj judikatury unijních soudů, neučinil ze šetření na místě bezzubý nástroj a tím výrazně ztížil vynucování soutěžního práva. Lze proto do jisté míry chápat relativně příkré hodnocení rozsudku krajského soudu ze strany Úřadu, nicméně standardy nastavené správními soudy nejsou nijak excesivní. Základní zásada, že předmět a rozsah šetření musí odpovídat konkrétnímu podezření na protiprávní jednání, může být jen stěží zpochybňována. V opačném případě by postup Úřadu neměl žádné mantinely a mohl by být zcela svévolný.
Pokračování článku naleznete zde.
* Autoři jsou interními doktorandy na Katedře správní vědy a správního práva Právnické fakulty Masarykovy univerzity.
[1] Viz např. Pokuta 1,65 miliardy za stavební kartel nebude. Stát musí peníze vrátit. Idnes.cz. Dostupné z: https://www.idnes.cz/ekonomika/podniky/pokuta-kartel-stavebnich-firem-soud-zrusil-uohs.A170530_114819_ekoakcie_suj
[2] V průběhu první poloviny loňského roku totiž Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnosti proti zrušujícím rozsudkům Krajského soudu v Brně, čímž za tímto případem učinil definitivní tečku - viz rozsudky ze dne 30. 1. 2019, č. j. 1 As 80/2018-201, a ze dne 20. 2. 2019, č. j. 3 As 157/2017-230.
[3] Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2014, Delta pekárny a další v. Česká republika, stížnost č. 97/11.
[4] K rozsudku ve věci Delta pekárny viz KUPČÍK, J. a J. KLOBÁSKA. Rozhodnutí ESLP a českých soudů ve věci Delta Pekárny - aktuální stav a předpokládaný vývoj. Antitrust, Sdružení KAIROS, 2016, roč. 8, č. 4, s. 125-131. ISSN 1804-1183.
[5] Nejvíce jsou zde ve hře právo na obhajobu a právo na soukromí, vč. nedotknutelnosti obydlí a korespondence.
[6] Rozsudek ze dne 30. 1. 2020, ve spojených věcech C‑538/18 P a C‑539/18 P, České dráhy.
[7] Případ Fortuna a k tomu rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 10. 2019, č. j. 62 A 77/2019-202 a ze dne 5. 11. 2019, č. j. 31 A 70/2019-196.
[8] Dle § 21f odst. 1 ZOHS jsou soutěžitelé „povinni podrobit se šetření Úřadu na pozemcích a ve všech objektech, místnostech a dopravních prostředcích, které užívají při své činnosti v hospodářské soutěži (dále jen ,obchodní prostory‘)“.
[9] Pověření musí obsahovat mj. právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení.
[10] Srov. § 20 odst. 3 ZOHS, který zakotvuje přiměřené užití § 21e – 21g tohoto zákona při výkonu předběžných a sektorových šetření. To znamená, že i v rámci dozoru (mimo správní řízení) může ÚOHS využívat žádost o informace a místní šetření.
[11] Příp. na základě prostého oznámení, kterému se soutěžitelé nemusí podrobit. Srov. též KINDL, J. Zákon o ochraně hospodářské soutěže: komentář. 3. přepracované vydání. Praha: C.H. Beck, 2016, s. 451. ISBN 978-80-7400-627-2.
[12] čl. 20 odst. 3 a 4 nařízení č. 1/2003. K vymezení předmětu místního šetření podrobněji viz např. KREMPL, A. Předmět místního šetření prováděného soutěžními úřady. ANTITRUST, 2015, č. 4, s. 119-123.
[13] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 3. 10. 2019, č. j. 62 A 77/2019-202 a rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 5. 11. 2019, č. j. 31 A 70/2019-196. Případu FORTUNA se podrobněji věnujeme níže.
[14] Srov. také starší rozsudek Soudního dvora ze dne 17. 10. 1989, spojené věci 97/87 a 99/87 Dow Chemical Ibéria SA a další a také rozsudek ze dne 10. 3. 2016, C-247/14 P, HeidelbergCement ve věci rozhodnutí o vyžádání si informací podle čl. 18 nařízení č. 1/2003.
[15] Srov. také KINDL, J., 2016, op. cit.
[16] Zpochybňována nebyla ani soudní kontrola ex post (tj. v rámci přezkumu konečného rozhodnutí ve věci).
[17] ESLP již dříve v rozsudku ze dne 16. 4. 2002, Societé Colas Est a další v. Francie, stížnost č. 37971/89, dovodil, že práva garantovaná čl. 8 Úmluvy mohou za určitých podmínek zahrnovat i právo na ochranu sídla nebo jiných obchodních prostor právnických osob.
[18] ESLP připustil, že soudní kontrola může být i následná (ex post facto) – zde: v podobě řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí ve věci ve smyslu § 65 s. ř. s., je však také nutné, aby byla tato kontrola účinná. To se v předmětné věci nestalo a ESLP vyslovil porušení čl. 8 Úmluvy.
[19] K tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2017, č. j. 9 As 238/2017-89, a rozsudek ze dne 25. 1. 2018, č. j. 1 As 39/2017-68, kterými bylo dovozeno, že je nutné rozlišovat, zda obrana prostřednictvím podané žaloby směřuje proti rozhodnutí správního orgánu vydanému na základě provedeného místního šetření nebo proti samotnému provádění šetření v obchodních prostorách. Určujícím kritériem pro podání správného žalobního typu totiž není jakási procesní taktika žalobce, nýbrž povaha napadeného úkonu.
[20] Rozsudek ze dne 24. 5. 2017, č. j. 6 As 113/2017-83, publikovaném pod č. 3586/2017 Sb. NSS
[21] Rozsudek ze dne 14. 11. 2012, T-135/09.
[22] To jako klíčový moment přezkumu zákonnosti místního šetření akcentoval i Ústavní soud v rámci rozhodování o ústavní stížnosti proti citovanému rozsudku Nejvyššího správního soudu - srov. usnesení ze dne 13. 2. 2018, sp. zn. II. ÚS 2516/17.
[23] V takovém případě je nezbytné zjištění vzájemné komunikace mezi soutěžiteli, což klade vysoké nároky na zajištění dostatečných podkladů (e-mailová komunikace, písemné poznámky apod.).
[24] Lze odkázat na tzv. plain view doctrine (viz dále).
[25] Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 3. 2018, č. j. 62 Af 92/2016-398.
[26] Prohlášení ze dne 2. 6. 2017, č. 17/029/HS011. Dostupné z: https://www.uohs.cz/cs/hospodarska-soutez/aktuality-z-hospodarske-souteze/2283-novy-vyklad-procesnich-standardu-likviduje-nejen-kartel-stavebniku.html
[27] Již výše citované rozsudky ze dne 30. 1. 2019, č. j. 1 As 80/2018-201, a ze dne 20. 2. 2019, č. j. 3 As 157/2017-230.
Diskuze k článku ()