Zásahová žaloba v České republice a ve vybraných státech Evropy - část II.

Polsko

Polská republika, jakož i ostatní státy, jejichž správnímu soudnictví se tento článek věnuje, vychází z tzv. jihoněmeckého modelu správního soudnictví. 

K obnovení správního soudnictví v Polsku došlo v roce 1980,[1] a to zřízením Nejvyššího správního soudu.[2] Obnovené správní soudnictví bylo odděleno od soudnictví obecného. V České republice došlo k obnovení správního soudnictví až o více než 10 let později.

,,Základním pramenem, který obsahuje právní úpravu správního soudnictví, je Ústava Polské republiky, která je dále provedena zákonem o organizaci správních soudů a zákonem o řízení před správními soudy.“[3] Zákon o organizaci správních soudů[4] a zákon o řízení před správními soudy[5] z roku 2002 nabyly účinnosti ke dni 1. 1. 2004. Podle čl. 184 Ústavy Polské republiky z roku 1997[6] Nejvyšší správní soud stejně jako jiné správní soudy vykonávají v rozsahu stanoveném v zákoně, kontrolu činnosti veřejné správy. Kontrola činnosti veřejné správy zahrnuje zároveň rozhodování o souladu usnesení orgánů územní samosprávy a normativních aktů územních orgánů vládní správy se zákony. Uvedené ustanovení Ústavy Polské republiky odkazuje na zvláštní zákony, kterými jsou právě zákon o organizaci správních soudů a zákon o řízení před správními soudy.

Polsko má na rozdíl od České republiky či Slovenska vytvořenou soustavu zvláštních správních soudů, správní soudnictví je dvojinstanční.[7] ,,Pro současnou právní úpravu je charakteristická existence specializovaných správních soudů na úrovni vojvodství a Nejvyššího správního soudu na centrální úrovni.“[8] Dvouinstančnost správního soudnictví byla zavedena ke dni 1. 1. 2004,[9] kdy výše uvedené zákony nabyly účinnosti. Polské správní soudnictví se tak skládá ze soudů na úrovni vojvodství (obdoba českých krajských soudů) a Nejvyššího správního soudu s úlohou sjednocovatele judikatury. ,,Současná právní úprava správního soudnictví v Polsku byla přijata zhruba ve stejné době jako v České republice. Jeví se jako poměrně propracovaná, což je zřejmě důsledkem skutečnosti, že již od roku 1980 existoval v Polsku Nejvyšší správní soud a s ním tedy i specializované správní soudnictví.“[10]

Na rozdíl od Rakouska je právní úprava správního soudnictví obsažena pouze ve 2 předpisech, kdy jeden se týká samotné organizace správních soudů a druhý se týká samotného řízení před správními soudy. Mám za to, že bylo možné provést jejich sloučení do jednoho právního předpisu upravujícího správní soudnictví. Správní soudnictví v Rakousku, jak bude dále uvedeno, je roztříštěné do několika právních předpisů.

Podle čl. 1 odst. 1 zákona o organizaci správních soudů správní soudy vykonávají kontrolu nad činností veřejné správy, rozhodují kompetenční spory mezi orgány územních samosprávných celků, samosprávnými obecními kolegii a mezi těmito orgány a orgány státní správy. Pro téma článku je podstatná pravomoc správních soudů spočívající v kontrole nad činností veřejné správy. Podle čl. 3 odst. 1 zákona o řízení před správními soudy platí, že správní soudy kontrolují činnost veřejné správy a uplatňují opatření stanovená zákonem.

Podle čl. 3 odst. 2 zákona, vymezujícího pravomoc správních soudů, řízení před správními soudy zahrnuje vyřizování žalob mj. proti jiným aktům nebo činnostem v oblasti veřejné správy týkajících se práv nebo povinností vyplývajících z právních předpisů, tedy aktům jiným než jsou správní rozhodnutí, usnesení vydaná v rámci správního řízení, která lze napadnout stížností, nebo kterými dochází ke skončení správního řízení rozhodnutím, nebo kterými se rozhoduje ve věci samé, usnesení vydaná v rámci exekučního řízení a zajišťovacího řízení, která lze napadnout stížností.

,,Nejvýraznějším znakem právní úpravy řízení před správními soudy v Polsku je jeho jednotnost, která se projevuje tím, že v Polsku existuje pouze jeden typ řízení.“[11] Jedná se o to, že zákon o řízení před správními soudy upravuje řízení ve správním soudnictví jednotně, nerozlišuje jednotlivé žalobní typy tak jak činí SŘS, kdy každý žalobní typ se řídí zvláštními ustanoveními. Nerozlišuje se tak ,,postup řízení v závislosti na projednávané věci“.[12] V rámci pravomoci správních soudů zákon o řízení před správními soudy zakotvuje několik žalobních typů s tím, že mezi nimi neexistují rozdíly, právní úprava je jednotná.

Účastníky soudního řízení jsou subjekt, který podal návrh na zahájení řízení a orgán veřejné správy.[13] Polská právní úprava správního soudnictví neupravuje obecnou povinnost povinného právního zastoupení; zastoupení je tedy pouze fakultativní. Výjimku představuje řízení před NSS, kdy právní zastoupení je stanoveno jako obligatorní.[14] Povinnost právního zastoupení je zcela identická s právní úpravou obsaženou v SŘS. 

Žaloba je v souladu se zásadou subsidiarity správního soudnictví přípustná až po vyčerpání opravných prostředků poskytovaných veřejnou správou. Lhůta pro podání žaloby činí 30 dnů.[15] Oproti České republice je přibližně poloviční. Další rozdíl oproti úpravě obsažené v SŘS spočívá v tom, že se žaloba k místně příslušnému soudu vojvodství podává prostřednictvím správního orgánu, jehož činnost či naopak nečinnost je žalobou napadena. Uvedený správní orgán postupuje následně tak, že do 30 dnů postoupí žalobu správnímu soudu se svým vyjádřením a podkladovými materiály.[16] Následuje zahájení řízení před samotným správním soudem. Věcně příslušnými k projednávání záležitostí spadajících do správního soudnictví jsou správní soudy na úrovni vojvodství[17] (obdoba krajských soudů). Výjimku představují pouze věci vyhrazené k rozhodování Nejvyššímu správnímu soudu. Místní příslušnost se řídí podle obvodu sídla správního orgánu, jehož činnost byla žalobou napadena.

Polské správní soudy rozhodují i o žalobách proti jiným aktům nebo činnostem z oblasti veřejné správy, odlišným od správních rozhodnutí. ,,V tomto případě se musí jednat o takové akty nebo činnosti, které nejsou správním rozhodnutím, ani usnesením, proti kterým je přípustná jiná forma žalob, přitom se musí jednat o akty nebo činnosti z oblasti veřejné správy a tyto akty nebo činnosti se týkají oprávnění nebo povinností vyplývajících z právních norem. Jedná se o osvědčení známých skutečností, které potvrzuje existenci oprávnění nebo povinností. Pokud jde o tohoto typu činnosti z oblasti veřejné správy, jedná se o faktické úkony, takové jako registrace nebo vedení evidence, které se od rozhodnutí liší tím, že nemají právem stanovenou formu a strukturu.“[18]

Představení zásahové žaloby v polské právní úpravě správního soudnictví shrnuji následovně. Polské správní soudnictví v rámci pravomoci správních soudů (čl. 3 odst. 2 zákona o řízení před správními soudy) upravuje žalobu proti jiným aktům nebo činnostem v oblasti veřejné správy. Jinými akty nebo činnostmi se rozumí jiné akty a činnosti než jsou rozhodnutí a usnesení ,,a právní předpisy proti nim připouští jinou formu žalob. Zároveň se však musí dotýkat práv či povinností přiznaných subjektům na základě právních předpisů. Jedná se tak o situace, kdy správní orgány vydávají osvědčení o již existujících právech či povinnostech.“[19] Zákon o řízení před správními soudy neobsahuje zásahovou žalobu jako zvláštní žalobní typ, jako je tomu v SŘS, kdy každý žalobní typ má specifickou právní úpravu.

Rakousko

Jako další stát za účelem provedení komparace právní úpravy správního soudnictví (resp. zásahové žaloby) jsem zvolil Rakousko, a to zejména díky společnému vývoji správního soudnictví od druhé poloviny 19. století až do roku 1918. Samotné historické kořeny správního soudnictví spočívají zejména v existenci Správního soudního dvora se sídlem ve Vídni, jenž byl zřízen čl. 15 základního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské. Vlastní činnost Správního soudního dvora byla zahájena až po přijetí (zvláštního) zákona č. 36/1876 ř. z.,[20] kterým bylo upraveno řízení před ním. Ani samotným rozpadem Rakouska-Uherska a následným vznikem Československé republiky nebyl společný vývoj správního soudnictví zcela ukončen, a to zejména díky recepci uvedené právní úpravy prostřednictvím zákona č. 3/1918 Sb. z. a n. (tzv. zákon listopadový).[21]

Rakouská právní úprava správního soudnictví se od té české liší na první pohled již v tom, že v Ústavě Rakouska jsou obsaženy ústavní a zároveň i správní záruky v 8. díle Ústavy. Již tedy na úrovni Ústavy se setkáváme se základní právní úpravou správního soudnictví, zejména úkolů a postavení správních soudů, která je následně rozvedena ve zvláštním zákoně. ,,Právní úprava správního soudnictví v Rakousku existuje na ústavní i na zákonné úrovni. Oproti České republice má Rakousko výrazně podrobnější ústavněprávní zakotvení správního soudnictví.“[22]

Obdobou faktických úkonů rakouský právní řád rozumí opatření k výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední. ,,Výkonem přímé nařizovací a donucovací moci úřední je nutno rozumět výkon nařízení nebo donucení, učiněný v rámci vrchnostenské správy, namířený vůči individuálně určenému adresátovi (adresátům).“[23] Opatření musí být namířeno přímo vůči individuálně určenému adresátovi či adresátům[24] v rámci výkonu vrchnostenské veřejné správy. ,,Z procesněprávního hlediska se v případě výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední jedná o situace, kdy správní orgán bez předchozího řízení a bez nařízení majícího formu správního rozhodnutí zasáhne do subjektivních práv právního subjektu.“[25]

Zaměřím-li se na institut rakouského práva obdobný zásahové žalobě dle SŘS, v čl. 130 odst. 1 bodu 2 spolkové Ústavy[26] nalezneme úpravu stížnosti na výkon přímé nařizovací a donucovací úřední moci (dále jen ,,stížnost“). Rozdíl mezi českou a rakouskou úpravou vidíme v samotném prostředku ochrany, kdy se namísto žaloby užívá označení stížnost. SŘS zavedl ochranu před nezákonnými zásahy ve veřejné správě až v roce 2002 (účinnost od 1. 1. 2003), zatímco Ústava Rakouské republiky obsahuje obdobu zásahové žaloby, tedy stížnost (stížnost osob, které tvrdí, že byly poškozeny na svých právech výkonem přímé, rozhodovací a donucovací pravomoci správního úřadu nebo-li faktickými úředními úkony),[27] již od roku 1975.[28] Již na tomto místě můžeme konstatovat, že Rakousko začalo poskytovat ochranu veřejným subjektivním právům stěžovatelů před nezákonností faktických úkonů (nezákonností výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední), o téměř 30 let dříve.

O podané stížnosti rozhoduje zemský správní soud.[29] ,,Soudy veřejného práva jsou na rozdíl od obecných soudů organizačně samostatné a oddělené od soustavy obecných soudů … “[30] Stejně tak je tomu v Polsku, opačně v České republice a na Slovensku. Dle čl. 175 odst. 1 Ústavy Rakouska platí, že správní soudy vykonávají soudnictví jako oddělenou část soudní moci.

Řízení o podané stížnosti vede samosoudce,[31] stejně jako je tomu na Slovensku,[32] zatímco v České republice (a v Polsku) rozhodují o zásahové žalobě specializované tříčlenné senáty.[33] Další rozdíl mezi oběma právními řády představuje to, že zásahová žaloba je V České republice a na Slovensku upravena pouze v jednom právním předpisu, s to v SŘS (SSP), v případě Polska ve 2), zatímco úprava řízení o stížnosti je obsažena ve více právních předpisech, a to VwGVG,[34] BAO[35] a v neposlední řadě i ve FinStrG.[36] Řízení o stížnosti je upraveno ve 2. části, 3. oddílu VwGVG. Pro účely tohoto článku se budu věnovat výlučně právní úpravě obsažené v samotné Ústavě a VwGVG, ostatní právní předpisy ponechám stranou pozornosti.

Místní příslušnost správního soudu se obecně řídí místem zahájení výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední.[37] Lhůta k podání stížnosti činí 6 týdnů.[38] Její počátek začíná v případech uvedených v čl. 132 odst. 2 B-VG, tedy v případě této stížnosti, v okamžiku, kdy se dotčená osoba (stěžovatel) dozvěděla o výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední, avšak pokud stěžovatel nemůže uplatnit svého práva podat stížnost, počátek lhůty nastává od okamžiku, kdy odpadla ona překážka bránící uplatnění jeho práva.[39] Pro běh lhůty je určující vědomost stěžovatele o jednání úřadu. Uvedený počátek lhůty je identický se subjektivní lhůtou pro podání zásahové žaloby, avšak český zákonodárce ještě stanovuje lhůtu objektivní, tedy jedná se o kombinaci lhůty objektivní a subjektivní, kdy ani jedna z nich nesmí uplynout.[40] Rakouská (a shodně i polská) právní úprava neobsahuje objektivní lhůtu, proto stěžovatel může stížnost podat kdykoliv za splnění podmínky 6 týdnů od okamžiku, kdy se o jednání dozvěděl.

Zmeškání lhůty 6 týdnů je možné na základě žádosti prominout.[41] Zemský správní soud má přitom povinnost zmeškání lhůty prominout, prokáže-li strana řízení o stížnosti, že zmeškala lhůtu v důsledku nepředvídatelné nebo nevyhnutelné (neodvratitelné) události, a neprominutím zmeškání by utrpěla právní újmu. Na prominutí zmeškání lhůty existuje právní nárok. Uvedená žádost o navrácení lhůty v předešlý čas (žádost o prominutí zmeškání lhůty) musí být podána do 2 týdnů od odpadnutí překážky a zároveň nejdříve od okamžiku doručení stížnosti správnímu soudu. SŘS naopak neumožňuje prominout zmeškání lhůty,[42] subjektivní lhůta pro podání zásahové žaloby je delší, a to 2 měsíce (shodně se Slovenskem).

Ustanovení § 9 VwGVG obsahuje obecné náležitosti stížnosti. Ta musí obsahovat popis (označení) napadeného výkonu přímé nařizovací a donucovací úřední moci, označení příslušného orgánu, který činil příslušné opatření; důvody, na nichž se zakládá obvinění z nezákonnosti, čeho se stěžovatel domáhá (petit), informace potřebné k posouzení, zda byla stížnost podána včas. Jako poslední náležitost stížnosti je třeba doplnit označení samotného stěžovatele, ačkoliv tato obsahová náležitost není ve VwGVG výslovně uvedena. Stěžovatelem může být každý, kdo tvrdí, že výkonem přímé nařizovací a donucovací moci úřední byla dotčena jeho veřejná subjektivní práva.[43] Aktivní legitimace k podání stížnosti se odvíjí od tvrzení o dotčenosti či samotné možnosti dotčení subjektivních práv stěžovatele, je tedy širší v porovnání se SŘS.

 Oproti SŘS klade VwGVG na samotného stěžovatele podstatně nižší formální požadavky ohledně vymezení žalovaného (příslušného orgánu). Příslušným orgánem (žalovaným) je ten orgán, kterému přísluší výkon přímé nařizovací a donucovací úřední moci.[44] 

Stížnosti se podávají přímo u správního soudu.[45] Věcně příslušnými jsou dle čl. 131 Ústavy Rakouska zemské správní soudy nebo Spolkový správní soud, a to dle předmětu řízení. Podání stížnosti, stejně jako zásahové žaloby, nemá ze zákona odkladný účinek. Na rozdíl od zásahové žaloby ale musí být na návrh stěžovatele usnesením soudu, u něhož byla stížnost podána, odkladný účinek přiznán, není-li jeho přiznání v rozporu s naléhavým veřejným zájmem a po zvážení dotčených veřejných zájmů by další výkon přímé správní pravomoci a donucovací pravomoci byl spojen s nepřiměřenou újmou pro samotného stěžovatele.[46] 

Řízení o stížnosti je zahájeno okamžikem podání stížnosti, kdy stěžovatel musí uhradit poplatek 30 eur.[47] Počátek zahájení řízení je tedy stejný v ČR i v Rakousku, avšak soudní poplatek se výrazně liší - 30 eur vs. 2.000 Kč. Žalovaným je správní úřad, proti jehož opatření byla podána stížnost. Stejně jako v řízení o zásahové žalobě tak ani v řízení o stížnosti nemusí být stěžovatel zastoupen, není stanovena podmínka obligatorního právního zastoupení.[48] V uvedeném kritériu se právní úpravy vybraných států shodují.

Správní soud ohledně stížnosti nařizuje veřejné ústní jednání výjimečně,[49] a to v případě, že je tak navrženo, nebo jej soud považuje za nezbytné.[50] Obecně tak platí, že ústní jednání je nepovinné. Od veřejného ústního jednání může být upuštěno v případě zamítnutí žádosti účastníka o konání ústního jednání, dále v případě, že již na základě samotného spisu je zjištěno, že stížností napadené jednání (napadený výkon přímé nařizovací a donucovací moci úřední) musí být zrušeno z důvodu protiprávnosti.[51] V neposlední řadě může být od ústního jednání upuštěno v případě, že se jej účastníci do jeho počátku výslovně vzdají. Oproti tomu česká právní úprava počítá s povinností konání ústního jednání o zásahové žalobě. Existuje však možnost rozhodování bez nařízení jednání, a to v případě, kdy takový postup účastníci shodně navrhli nebo s rozhodováním bez nařízení jednání souhlasí.[52]

VwGVG na rozdíl od SŘS stanovuje i nejzazší lhůtu, do kdy je povinen o stížnosti rozhodnout. Podle § 34 odst. 1 VwGVG platí, že není-li stanoveno jinak, je správní soud povinen rozhodnout o stížnosti bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 6 měsíců od jejího doručení. Stěžovateli je tak poskytnuta právní jistota, že jeho záležitost bude rozhodnuta nejpozději do půl roku od doručení stížnosti soudu. Mám za to, že obdobné ustanovení je v SŘS bez výraznějších legislativních změn a tím i vyřešení otázky přetíženosti správních soudů, nemyslitelné. Nutno zohlednit, že v současnosti průměrná délka správních řízení u krajských soudů činí 525 dní.[53] Zásahovou žalobu z hlediska pořadí projednávání a rozhodování věcí zvýhodňuje její přednostní projednání.[54]

Správní soud stížnost usnesením odmítne v případě, že je nepřípustná. O nepřípustnost se mj. jedná v případě nezpůsobilého předmětu řízení, pokud stěžovatel nemá způsobilost být účastníkem řízení o stížnosti nebo procesní způsobilost.[55] Dalším důvodem k odmítnutí stížnosti je např. i její opožděnost s tím, že nebylo požádáno o prominutí zmeškání lhůty nebo žádosti nebylo vyhověno. 

V případě, že stížnost nemá být odmítnuta nebo zamítnuta, správní soud rozsudkem musí prohlásit výkon přímé nařizovací a donucovací moci úřední za protiprávní, případně jej z důvodu nezákonnosti zrušit. Pokračuje-li výkon přímé nařizovací a donucovací moci, který byl prohlášen za nezákonný (protiprávní), musí dotčený orgán (žalovaný úřad) neprodleně obnovit stav podle názoru správního soudu.[56] Zamítnutí stížnosti nastupuje tehdy, pokud není dán důvod k odmítnutí stížnosti, zároveň ale správní soud konstatuje, že samotným výkonem přímé nařizovací a donucovací moci úřední nebylo porušeno žádné subjektivní právo stěžovatele. ,,V případě, že soud pouze deklaruje nezákonnost výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední, je rozhodující skutkový a právní stav v okamžiku uskutečnění výkonu přímé nařizovací a donucovací moci úřední, avšak v případě, že správní soud navíc akt i ruší, pak je rozhodující i skutkový a právní stav v okamžiku vydání rozhodnutí správního soudu.“[57] Právní úprava obsažená v SŘS je v tomto ohledu identická.

Závěr

Komparací právní úpravy zásahové žaloby obsažené v SŘS s právními úpravami ,,zásahových žalob“ 3 sousedních států bylo poukázáno na shody i nejrůznější odlišnosti. Dosud platí, že nejpodobnější právní úprava zásahové žaloby je obsažena ve slovenské právní úpravě správního soudnictví. Stěžejní rozdíly spočívají v povinném právním zastoupení v řízení o zásahové žalobě, v odkladném účinku zásahové žaloby, možnosti změny žalobního typu a v neposlední řadě i v procesním postupu soudu po vyhovění negatorní zásahové žalobě.

V případě Polska lze poukázat na existenci soustavy zvláštních správních soudů. Polská právní úprava obsahuje zvláštní žalobní typ v podobě zásahové žaloby, kterým je žaloba proti jiným aktům nebo činnostem v oblasti veřejné správy. Lhůta pro podání žaloby je pouze 30 dní, žaloba se podává prostřednictvím správního orgánu, nikoliv přímo samotnému soudu.

Rakousko má na rozdíl od výše uvedených států právní úpravu správního soudnictví roztříštěnou, pro samotného žalobce poměrně dosti nepřehlednou. Rakouské právní předpisy upravující správní soudnictví zakotvují obdobu zásahové žaloby; jedná se o stížnost na výkon přímé nařizovací a donucovací úřední moci. Lhůta k jejímu podání činí 6 týdnů.

Závěrem mohu konstatovat, že právní úpravy správního soudnictví si jsou alespoň částečně blízké, dále se však méně či více rozcházejí. V některých ohledech můžeme hledat jistou míru inspirace v případě novelizace SŘS.