Zásahová žaloba v České republice a ve vybraných státech Evropy - část I.

Úvod

Zásahová žaloba představuje jeden ze 3 hlavních žalobních typů v rámci správního soudnictví České republiky. Se zásahovou žalobou (resp. její obdobou) se můžeme setkat v právních úpravách správního soudnictví i jiných (nejen) evropských států. Z důvodu blízkosti právních úprav se nejprve zaměřím na Slovensko, které má ze všech vybraných států nejmladší právní úpravu správního soudnictví. Kromě Slovenska bude přiblížen soudní přezkum nezákonných zásahů ve veřejné správě v Polsku a dále i v Rakousku. Uvedené státy byly zvoleny zcela záměrně, a to z důvodu, že je spojuje jihoněmecký model správního soudnictví a zároveň se jedná o sousední státy. 

Cílem tohoto článku je přiblížit čtenáři právní úpravu zásahové žaloby či jejích obdob v několika vybraných státech Evropy a porovnat je s právní úpravou obsaženou v soudním řádu správním. Můžeme tak porovnat cizí právní úpravy s úpravou vnitrostátní s cílem určité inspirace a hledání právní úpravy zásahové žaloby co možná nejoptimálnější.

Česká republika

Zásahová žaloba představuje jeden ze 3 základních žalobních typů, obsažených v procesním předpisu upravujícím správní soudnictví. Jedná se o zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen ,,SŘS“). Se zásahovou žalobou se v právní úpravě správního soudnictví setkáváme od roku 2003. Do tohoto roku bylo správní soudnictví spojeno výhradně s jediným žalobním typem, a to se žalobou proti rozhodnutí správního orgánu.

Správní soudnictví na území České republiky má již dlouholetou tradici. Československá republika po svém vzniku v roce 1918 navázala na základě recepce provedené zákonem č. 3/1918 Sb., o nejvyšším správním soudě a o řešení kompetenčních konfliktů, na právní úpravu správního soudnictví rozpadlého Rakousko-Uherska, přesněji na rakouský model správního soudnictví.[1] Správní soudnictví v Československu existovalo až do konce roku 1952, kdy bylo ústavním zákonem č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře, vypuštěno ustanovení o správním soudu z Ústavy 9. května.[2] Ke zrušení správního soudnictví bylo přistoupeno zákonem č. 65/1952 Sb., o prokuratuře, a to ke dne 1. 1. 1953. 

K obnově správního soudnictví došlo na počátku 90. let prostřednictvím tzv. velké novely OSŘ,[3] která nabyla účinnosti k 1. 1. 1992. Nová právní úprava správního soudnictví navázala na právní úpravu československou, když byla systematicky zařazena do části V. OSŘ. Po nabytí její účinnosti se postupně začaly projevovat její nedostatky, které měly původ zejména v rychlosti tvorby nové právní úpravy správního soudnictví a ve snaze o brzké nabytí její účinnosti. 

Jako jeden ze zásadních deficitů ,,dočasné“ úpravy správního soudnictví byla nemožnost domáhat se nápravy zejména před nečinností a nezákonnými zásahy ve veřejné správě. Pokud byl ,,žalobce“ dotčen na svých veřejných subjektivních právech úkonem orgánu veřejné správy, který neměl formu rozhodnutí, správní soudnictví ochranu jeho práv neposkytovalo. ,,Adresáti veřejných subjektivních práv a povinností se tak vůbec nemohli bránit proti velmi široké škále faktických zásahů veřejné moci do jejich právní sféry, které nenaplňovaly znaky správního rozhodnutí.“[4] Jediným prostředkem nápravy byla ústavní stížnost a náprava zřízená Ústavním soudem v té době suplujícího úlohu správních soudů. Ústavní soud stávající právní úpravu dlouhodobě kritizoval a bylo zřejmé, že změna právní úpravy správního soudnictví je nevyhnutelná. 

Zásadní obrat ke změně právní úpravy správního soudnictví učinil Ústavní soud svým nálezem,[5] kterým zrušil část V. OSŘ jako celek a vyvolal tím tlak na zákonodárce, aby přijal novou právní úpravu správního soudnictví. Stalo se tak k 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti SŘS. 

SŘS kromě jiného obsahuje nové žalobní typy v porovnání s předchozí právní úpravou, a to žalobu proti nečinnosti[6] a zásahovou žalobu.[7] Článek si neklade za cíl podrobnější přiblížení současné právní úpravy zásahové žaloby, proto bude v další části pouze odkázáno na odlišnosti od vnitrostátní právní úpravy.

Slovensko

Právní úprava správního soudnictví na Slovensku byla až do rozpadu federace pochopitelně totožná. Společným předchůdcem SŘS a SSP[8] byl v České republice OSŘ, na Slovensku OSP,[9] resp. jejich část V. upravující správní soudnictví. Stalo se tak na základě velké novely s účinností od 1. 1. 1992 (zákon č. 519/1991 Sb., resp. Zb.), kterou došlo k obnovení správního soudnictví. Následný vývoj právní úpravy správního soudnictví probíhal samostatně a do současnosti doznal místy výrazných změn.

Nedostatky ,,provizorní“ úpravy správního soudnictví z roku 1991 se projevily i na Slovensku. Zatímco v České republice bylo z hlediska požadavku změny právní úpravy přijato ,,radikálnější“ řešení v podobě zrušení celé tehdejší právní úpravy správního soudnictví s vykonatelností zrušujícího nálezu do 31. 12. 2002, na Slovensku byla zvolena koncepce odlišná. V roce 2002 byla namísto přijetí zcela nové a samostatné právní úpravy správního soudnictví přijata novela V. části OSP provedená zákonem č. 424/2002 Zb. Absence poskytování ochrany žalobcových veřejných subjektivních práv před nezákonnými zásahy ve veřejné správě byla odstraněna díky zařazení nového § 250v, který upravoval řízení o ochraně před nezákonným zásahem. Novela nabyla účinnosti ke dni 1. 1. 2003, tedy stejně jako SŘS.

Právní úprava správního soudnictví zůstala po roce 2002 nadále obsažena v právním předpisu upravujícím civilní proces (OSP), a to až do poloviny roku 2016, kdy byl přijat správny súdny poriadok (SSP) s účinností od 1. 7. 2016. Od července 2016 má tak Česká republika i Slovensko samostatné právní úpravy správního soudnictví.

Pokud jde o obsahovou stránku SSP, již při prvním seznámení se s novým procesním předpisem je patrná nemalá podobnost právní úpravy (nejen) zásahové žaloby v SSP[10] a v SŘS. Právní úprava zásahové žaloby ale není v SŘS a v SSP zcela totožná, vykazuje určité odlišnosti, kterými se budu dále zabývat.

Povinné zastoupení v řízení o zásahové žalobě

Zaměřím-li se nejprve na povinné zastoupení v řízení o zásahové žalobě v České republice, SŘS nezakládá pro samotného žalobce povinnost být v řízení o zásahové žalobě zastoupen advokátem. Zastoupení v uvedeném řízení je pouze fakultativní, nikoliv obligatorní.[11]

Zaměřím-li se na SSP, v případě řízení o jiném (nezákonném) zásahu slovenský zákonodárce zavedl povinné zastoupení advokátem,[12] a to nejen v rámci soudního řízení, ale i při přípravě samotné žaloby, jelikož se na dané řízení nevztahuje žádná z výjimek dle odst. 2 cit. ustanovení, podle něhož se nevyžaduje zastoupení žalobce.

Odkladný účinek zásahové žaloby

Rozdíl mezi českou a slovenskou právní úpravou zásahové žaloby spočívá i v otázce možnosti přiznání odkladného účinku zásahové žalobě. ,,Z úpravy žaloby na ochranu před nezákonným zásahem je zřejmé, že tato žaloba nemá odkladný účinek a SŘS ostatně ani s jeho přiznáním v tomto řízení nepočítá.“[13]

Odlišná situace panuje u zásahové žaloby dle SSP. Odkladný účinek lze přiznat na návrh žalobce formou usnesení po vyjádření žalovaného k žalobě. Soud odkladný účinek žalobě přizná, pokud žalobci hrozí závažná újma a jeho přiznání není v rozporu s veřejným zájmem.[14] Pokud je soudem odkladný účinek žalobě přiznán, dochází k zastavení účinků vykonatelného jiného (nezákonného) zásahu. Podmínkou pro přiznání odkladného účinku zásahové žalobě je, že jiný (nezákonný) zásah nesmí být již ukončený.

Pokud byl usnesením podané žalobě odkladný účinek přiznán, soud musí o podané zásahové žalobě rozhodnout do 6 měsíců od jeho přiznání.[15] O odkladném účinku musí soud rozhodnout do 30 dní od doručení vyjádření žalovaného k návrhu na jeho přiznání, případně od doručení spisu, pokud byl návrh na přiznání odkladného účinku podán společně se žalobou.

Možnost změny žalobního typu

Změnou žalobního typu se rozumí 2 způsoby, a to jednak změna v rámci samotné zásahové žaloby, tedy změna zápůrčí (negatorní) zásahové žaloby na zásahovou žalobu určovací (deklaratorní) či naopak (tedy změna v rámci jednotlivých subtypů zásahové žaloby), ve druhém případě změna zásahové žaloby za zcela jiný žalobní typ a naopak. 

Možnost změny negatorní zásahové žaloby na určovací je v českém i slovenském právním prostředí plně přípustná. ,,S ohledem na proměnlivost zásahu jako dynamického fenoménu budou zásahy nezřídka velmi proměnlivé v čase. Může se tak stát, že v průběhu soudního řízení zásah pomine, nebo se změní jeho podoba, nebo tu budou již jen jeho důsledky, nikoliv zásah samotný a podobně.“[16]

Správní soud má vůči žalobci založenou poučovací povinnost a musí mu umožnit provedení úpravy žalobního petitu. ,,Obecně platí, že žalobce nemůže volně zaměňovat zápůrčí zásahovou žalobu a čistě deklaratorní žalobu. Dokud tedy zásah trvá, trvají jeho důsledky či hrozí jeho opakování, nemůže žalobce podle stávající judikatury úspěšně požadovat vydání určovacího výroku, že žalovaný zásah byl nezákonný. Připouští se ovšem eventuální petit, kdy se žalobce primárně bude domáhat zákazu v porušování konkrétního žalobcova práva, eventuálně (pokud zásah v mezidobí skončil) požadovat určení, že zásah byl nezákonný (…). … Pro případ, že v průběhu soudního řízení zásah pomine, změní se jeho podoba, nebo tu budou již jen jeho důsledky, je třeba, aby krajský soud dal žalobci možnost přizpůsobit nastalým změnám petit své žaloby.“[17]

Poněkud méně jednoznačná je druhá z možností změny žalobního typu (nikoliv pouze subtypu zásahové žaloby), tedy zejména změny žaloby proti rozhodnutí správního orgánu[18] na zásahovou žalobu a opačně, dále změna žaloby proti nečinnosti správního orgánu na zásahovou žalobu a opačně.[19] Judikatura Nejvyššího správního soudu (dále jen ,,NSS“) je založena na tom, že žalobce musí ,,vždy zvolit jeden žalobní typ vymezený v soudním řádu správním a nemůže jednotlivé žalobní typy navzájem zaměňovat nebo je v žalobě směšovat.“[20] Důvod je prostý – jednotlivé žalobní typy jsou odlišné tím, že směřují k nápravě odlišných úkonů správních orgánů a v případě jejich záměny nelze dosáhnout požadované ochrany žalobcových práv; liší se stanovením počátku běhu lhůt k podání žaloby, náležitostmi jednotlivých žalob, aktivní i pasivní žalobní legitimací, dále i úpravou toho, k jakému datu soud zjišťuje skutkový a právní stav atd.

Pokud chtěl mít žalobce jistotu, že jeho žaloba bude věcně projednána a zároveň si nebyl jistý, který žalobní typ je v jeho případě správný, byl nucen podat několik samostatných žalob proti témuž úkonu správního orgánu. ,,Žalobci, který si není jist, jaký typ žaloby by měl využít k ochraně svých práv před určitým jednáním státní správy (…) a chce z procesní opatrnosti vyčerpat více možností, tak nezbývá než podat několik samostatných žalob proti témuž konání či opomenutí ze strany státní správy, byť tak může fakticky učinit v jediném podání. Za každou takto podanou žalobu také musí zaplatit samostatně soudní poplatek (…).“[21] Jednalo se o důsledek ustálené rozhodovací praxe, podle níž případná změna žalobního typu nebyla možná.

Soud byl postaven do role, kdy měl zvolit, který žalobní typ je správný s tím, že ostatní žaloby byly buď žalobcem vzaty zpět, nebo odmítnuty pro nepřípustnost. Žalobce musel zaplatit za každou žalobu (návrh) soudní poplatek, čímž se pro něj ochrana veřejných subjektivních práv stávala méně dostupná. Zvolil-li žalobce nesprávný žalobní typ, správní soudy dle dosavadní judikatury neměly povinnost poučit žalobce o tom, jaký žalobní typ na danou věc dopadá. ,,Ustanovení § 36 odst. 1 s. ř. s. ukládá soudu povinnost poskytnout účastníkům stejné možnosti k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Z toho však v žádném případě nelze dovodit, že by měl soud poučovat účastníka řízení o tom, čeho se má ve své žalobě dožadovat, aby byl ve věci úspěšný, případně, jak má formulovat žalobní petit. Taková právní úvaha je na účastníkovi řízení, respektive na jeho právním zástupci.“[22] Ačkoliv byl nastíněný postup shledán jako trvale neudržitelný, změnu přinesl až zásah Ústavního soudu.

Ústavní soud v nálezu[23] dospěl k závěru, že SŘS ,,od sebe důsledně odlišuje jednotlivé žalobní typy, které mezi sebou nelze zaměňovat. Je proto věcí každého potenciálního žalobce, aby vždy pečlivě zvážil, který z těchto žalobních typů odpovídá jeho procesní situaci.“ Ve slovenské právní úpravě správního soudnictví panovala identická situace. ,,Uvedené je dôležité z toho hľadiska, že Správny súdny poriadok obsahuje viacero rôznych prostriedkov súdnej nápravy pochybení alebo nedostatkov verejnej správy, pričom výber konkrétního prostriedku je ponechaný k dispozícii účastníka. Súd konajúci v správnom súdnictve nesmie vo vzťahu k zvolenému prostriedku súdnej nápravy účastníkom zaujať žiadne iné hodnotiace stanovisko, iba to, či tento prostriedok bol účastníkom zvolený správne, pričom ho nesmie v konaní upozorňovať na prípadnú nevhodnosť ním zvoleného prostriedku súdnej ochrany, resp. mu hradiť iný konkrétny prostriedok.“[24]

Zatímco se na Slovensku názor na možnost změny žalobního typu nezměnil, rozhodovací praxe v České republice se od ustáleného názoru odchýlila. Důvodem byl nepochybně dosavadní nevhodně nastavený model volby žalobního typu a jeho případné změny, podle něhož není přípustná kombinace jednotlivých žalobních typů, zároveň nelze použít alternativní či eventuální petit[25] a samotné správní soudy nemusely žalobce poučovat o nesprávně zvoleném žalobním typu. Dosavadní, judikaturou nastolený stav v podobě absolutní neprostupnosti žalobních typů byl sice pro samotného žalobce nevyhovující, a to zejména díky nejednoznačným hranicím mezi jednotlivými žalobními typy[26] a vzhledem k poměrně častým změnám judikatury z důvodu nejednotného názoru na pojetí správního rozhodnutí.

Změnu přinesl až samotný Ústavní soud prostřednictvím nálezu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, kterým dosavadní absolutní neprostupnost mezi jednotlivými žalobními typy shledal jako nepřípustnou, porušující právo žalobce na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny z důvodu porušení zákazu tzv. překvapivých rozhodnutí, když žalobce nedostal příležitost vyjádřit se k odlišnému právnímu hodnocení. Přitom uvedl: ,,Před odmítnutím žaloby pro špatnou volbu žalobního typu bylo povinností soudu poučit stěžovatele, že hodlá vycházet z jiného právního posouzení věci, a nabídnout mu příležitost účinně argumentovat ve vztahu k otázkám, na jejichž řešení bude rozhodnutí soudu o odmítnutí žaloby spočívat.“

Svým nálezem se Ústavní soud zastal žalobce, že nejasnost hranic mezi jednotlivými žalobními typy nemůže jít v neprospěch ochrany žalobcových veřejných subjektivních práv. Není podstatné, který žalobní typ poskytne ochranu žalobcových práv, podstatná je však účinnost takové ochrany. Pokud žalobce uplatní konkrétní žalobní typ, soud je tímto žalobním typem a samotným petitem žaloby vázán. Správní soud nemůže podaný typ žaloby ani její petit dle svého vlastního uvážení sám od sebe změnit,[27] jelikož dispoziční oprávnění náleží pouze žalobci. 

NSS[28] se k možné změně podané žaloby poprvé vyjádřil tak, že v případě nedostatku žaloby, zabraňujícímu její projednatelnost ,,soud stanoveným procesním postupem žalobce upozorní na nutnost úpravy žaloby a po odstranění zjištěného nedostatku žalobu projedná (jsou-li splněny další podmínky řízení, zejména včasnost jejího podání)“. Poprvé tak byla zavedena povinnost správních soudů poučit žalobce v případě nesprávně zvoleného žalobního typu a umožnit jeho změnu. Správním soudům tak byla založena poučovací povinnost vůči žalobci o správném žalobním typu.

Procesní postup správního soudu po vyhovění negatorní zásahové žalobě

Pravděpodobně nejzásadnější rozdíl mezi českou a slovenskou právní úpravou řízení o zásahové žalobě spočívá v procesním postupu správního soudu po vyhovění negatorní (zápůrčí) zásahové žalobě. Pro žalobce se jedná o otázku, co se bude dít poté, kdy správní soud v případě trvajícího zásahu, jeho důsledků či hrozby opakování takového zásahu zakáže správnímu orgánu, aby pokračoval v porušování žalobcova práva a je-li to možné, obnovil stav před zásahem.[29] SŘS již nepočítá s tím, že by měl dohlédnout na splnění uložené povinnosti žalovanému správnímu orgánu a vydáním rozsudku se řízení o zásahové žalobě končí.

Opačná praxe se vyvinula na Slovensku. ,,Vyhovením negatórnej zásahovej žalobe ,meritorným‘ usnesením pôdla § 262 odst. 1 a 2 SSP sa konanie o inom zásahu na správnom súde nekončí, ale prechádza do následnej fázy, pre ktorú je typická aktivita správneho súdu, ktorá už nemusí byť iniciována úspešným žalobcom. Žalovaný je povinný preukázať v určenej lehotě správnemu súdu, že splnil zákaz pokračovať v inom zásahu a prípadně aj obnovil stav pred iným zásahom, ak mu bola takáto povinnost uložená. … Ak žalovaný po uplynutí určenej lehoty bezdôvodne v inom zásahu pokračuje alebo napriek uloženej povinnosti bezdôvodne neobnovil stav před zásahom, správny súd môže uložiť pokutu až do 2 000 eur, a to aj opakovane […].“[30] 

Zavedení výše popsaného postupu správního soudu je nejvýraznější změnou koncepce zásahové žaloby v porovnání s předchozí právní úpravou v OSP. ,,Úspešný žalobca tak pre získanie relevantnej ochrany nebude nútený opätovne podávať žalobu s návrhom na uloženie pokuty pasívnemu žalovanému, … , ale splnenie uložených povinností žalovaným zabezpečí, resp. ,dosleduje‘ bez ďalšieho správny súd. Samotné konanie o inom zásahu sa přitom skončí až vydaním uznesenia o jeho zastavení v zmysle § 262 ods. 4 SSP za predpokladu, že žalovaný správnemu súdu preukázal splnenie zákazu pokračovať v inom zásahu a obnovil stav před iným zásahom, ak mu takáto povinnost bola uložená.“[31]

Samotné řízení o zásahové žalobě se končí tehdy, když orgán veřejné správy splní uloženou povinnost. Pokud tomu tak je, soud usnesením řízení zastaví. Nutno dodat, že výše charakterizovaný postup se uplatní pouze v případě zápůrčí (negatorní) žaloby, nikoliv žaloby deklaratorní (určovací). V takovém případě se řízení před soudem končí již samotným vydáním usnesení o nezákonnosti zásahu.

Oproti tomu krajské soudy v České republice rozhodující ve správním soudnictví neprovádějí výkon rozhodnutí v porovnání s krajskými soudy na Slovensku. Pokud tedy žalovaný správní orgán nesplní soudním rozhodnutím uloženou povinnost, cesta k nápravě je v České republice oproti Slovensku zdlouhavější.

Jiný či nezákonný zásah ve veřejné správě

Další rozdíl mezi právními úpravami je terminologického charakteru. Dosavadní jednotné používání označení ,,nezákonný zásah“ se od 1. 7. 2016 změnilo tak, že SSP nadále používá označení ,,iný zásah“. 

Český zákonodárce vymezil nezákonný zásah jako legislativní zkratku pro 3 druhy zásahů: nezákonný zásah stricto sensu, nezákonný pokyn a nezákonné donucení správního orgánu. SŘS neobsahuje legální definici nezákonného zásahu. Stejně tomu bylo i v případě OSP, kde byl nezákonný zásah pouze vymezen v ust. § 250v odst. 1.[32]

S nabytím účinnosti SSP došlo k legislativnímu zakotvení legální definice nezákonného, resp. jiného zásahu. Rozumí se jím ,,faktický postup vykonaný pri plnení úloh v oblasti verejnej správy, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté; iným zásahom je aj postup orgánu verejnej správy pri výkone kontroly alebo inšpekcie podľa osobitného predpisu, ak ním sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté“.[33] Uvedená legální definice vymezuje 2 druhy jiného zásahu orgánu veřejné správy, a to faktický postup v rámci plnění úkolů v oblasti veřejné správy a dále pak postup orgánu veřejné správy při výkonu kontroly nebo inspekce podle zvláštního právního předpisu.

V SSP se nezákonným zásahem rozumí jiný zásah orgánu veřejné správy, došlo pouze ke změně terminologie oproti OSP. ,,Zákonom č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok došlo k zmene terminológie pojmu ,nezákonný zásah‘, a to na ,iný zásah‘. Zákonodarcu viedla k tomu hlave skutočnosť, že nie každý zásah je v konečnom dôsledku nezákonný. Táto skutočnosť sa však môže preukázať iba na základe meritórneho rozhodnutia správneho súdu a dovtedy sú argumenty žalobcu o nezákonnosti zásahu iba v polohe jeho tvrdenia.“[34] Mám ale za to, že se jedná spíše o nedůležitou terminologickou změnu pouhého akademického významu.

Další rozdíly právních úprav zásahové žaloby

Podání zásahové žaloby je spojeno s poplatkovou povinností, liší se pouze jeho výše. V České republice je žalobce povinen uhradit soudní poplatek ve výši 2.000 Kč,[35] na Slovensku ve výši 50 eur.[36] Česká republika má soudní poplatek tedy o něco vyšší.

Poslední rozdíl spočívá ve formě rozhodnutí správního soudu o nezákonném zásahu. Ve věci samé rozhoduje český správní soud rozsudkem,[37] zatímco dle SSP[38] rozhoduje soud usnesením.

---

[1] Kopecký, M. Komparace české a slovenské úpravy správního soudnictví. Správní právo. 2018, roč. 51, č. 1-2, s. 34

[2] Mazanec, M. Historie [online]. nssoud.cz [cit. 30. 1. 2022]. http://nssoud.cz/Historie/art/4?menu=174

[3] Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění

[4] Kühn, Z. In: Kühn, Z. a kol. Soudní řád správní: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, s. 696