Tento článek prostřednictvím odpovědí na čtyři na sebe navazující otázky poukazuje na problémy právní úpravy mimořádného vládnutí v ústavní i zákonné rovině, které český právní řád vzdaluje ideálnímu kompromisu, a naopak přibližuje v určitých aspektech k některému ze zmíněných extrémů. Autoři docházejí ke čtyřem důležitým závěrům, a to a) v zásadě není možné konstruovat modely mimořádného vládnutí mimo rámec ústavního pořádku, ledaže by tyto modely praeter constitutionem splňovaly sedm stanovených požadavků; b) z hlediska těchto sedmi požadavků není de constitutione et lege lata rozdílu mezi vládnutím v rámci mimořádných stavů dle ústavního pořádku, a mezi mimořádným vládnutím dle běžných zákonů; c) současná ústavní úprava mimořádných stavů je problematická s ohledem na neefektivitu ústavních mimořádných stavů a absenci účinných kontrolních mechanismů, což činí tyto právní stavy ve výsledku zbytečnými; d) bez ohledu na problémy současné úpravy mimořádných stavů je ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví umožňující vydávání mimořádných opatření ústavně značně problematické a potenciálně zneužitelné.
Úvod
Snaha čelit epidemii koronaviru na přelomu zimy a jara roku 2020 přivedla v České republice Ministerstvo zdravotnictví (dále jen „MZdr“) již podruhé[1] v rámci poměrně krátkého časového úseku k aplikaci institutů zákona o ochraně veřejného zdraví (dále jen „z. o. v. z.“),[2] umožňujících příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví přijímat mimořádná opatření,[3] a to bez nutnosti vyhlásit jakýkoli ústavním pořádkem zakotvený a upravený mimořádný stav.[4]
Autoři tohoto článku, aniž by jakkoli hodnotili účelnost, prospěšnost a nezbytnost jednotlivých vydaných mimořádných opatření, mají za to, že právní úprava uvedená v z. o. v. z. je potenciálně zneužitelná a z ústavněprávního hlediska značně problematická a zaslouží si tedy podrobnější odbornou reflexi, která doposud v odborné literatuře absentuje.[5]
Z tohoto důvodu se autoři rozhodli upozornit na některé, dle jejich názoru nejproblematičtější, momenty spatřované v předmětné úpravě a položit si v tomto kontextu čtyři na sebe logicky navazující otázky. První otázkou je, zda a případně za jakých podmínek je ústavně přijatelná zákonná možnost vydávat mimořádná opatření v mimořádných situacích bez vyhlášení jakéhokoli mimořádného stavu zakotveného ústavním pořádkem. Pokud první otázka bude zodpovězena kladně, naskýtá se logicky otázka druhá, a to, zdali v konečném důsledku vůbec existuje rozdíl z hlediska efektivity, kontroly a ochrany mezi vydáváním mimořádných opatření v rámci ústavním pořádkem zakotvených mimořádných stavů na straně jedné a mezi vydáváním mimořádných opatření mimo tyto stavy na straně druhé. Pokud žádný takový rozdíl nebude nalezen, vyvstává otázka třetí, tedy jaký je význam současné ústavní úpravy mimořádných stavů v České republice a jaké nedostatky lze v této úpravě najít. Konečně poslední otázka je, v čem konkrétně lze spatřovat z ústavního hlediska problematičnost zmíněných ustanovení z. o. v. z., a to bez ohledu na problematičnost současné úpravy mimořádných stavů v České republice. Na každou z těchto čtyř otázek postupně odpovídá samostatná kapitola tohoto článku.
Problematika zákonné pravomoci vydávání mimořádných opatření mimo ústavně zakotvené mimořádné stavy
Ve snaze odpovědět na otázku, zda a případně za jakých podmínek je ústavně přijatelná zákonná možnost vydávat mimořádná opatření bez vyhlášení mimořádného stavu zakotveného Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“)[6] a ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky (dále jen „ú. z. b.“)[7], je nutné danou problematiku analyzovat v rovině lidskoprávní, jakož i rovině organické.
Lze konstatovat, že Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“)[8] explicitně umožňuje omezení v ní zakotvených a chráněných základních práv, a to buď konkrétně u jednotlivých práv,[9] nebo obecně prostřednictvím čl. 4. Listina sice vyžaduje, aby se omezování základních práv provádělo formou zákona a ukládání povinností na základě zákona a v jeho mezích, neříká však nic o tom, že by se takový zákon nemohl týkat právě mimořádných situací. Pokud Listina umožňuje omezovat práva a ukládat povinnosti (za splnění formálních a materiálních podmínek v ní uvedených) v jakékoli obecné (řádné) situaci, tím spíše není důvod si myslet, že by neumožňovala totéž v situaci mimořádné. Na první pohled by se tak mohlo jevit, že zákonné zakotvení mimořádných opatření je bezproblémové.
Proti tomuto tvrzení lze uvést následující protiargument. Zákonodárce, který se snaží omezovat základní práva pro případ mimořádné situace bez speciálního ústavního zmocnění, je vystaven třem požadavkům, které stojí navzájem v kolizi. V mimořádné situaci se do popředí dostává požadavek efektivity (tj. zákony by měly umožnit pružně a efektivně reagovat na předem nepředvídatelné a rychle se měnící podmínky rozmanitých mimořádných situací). Jelikož se však pohybujeme v rovině zákonných mimořádných opatření bez speciálního ústavního zmocnění, respektive mimo ústavou zakotvené mimořádné stavy, je zákonodárce prima facie vázán jednak zákazem přijímání ad hoc zákonů plynoucího z principu právního státu[10] (čl. 1 odst. 1 Ústavy),[11] a jednak požadavkem striktní zákonnosti při omezování základních práv (čl. 4 odst. 2 Listiny).[12] Na rozdíl od ústavodárce, který by mohl prostřednictvím zakotvení mimořádných stavů ve jménu efektivity řešení mimořádné situace od požadavku čl. 4 odst. 2 Listiny ustoupit,[13] zákonodárci nezbývá než neustále balancovat na hraně mezi ústavní konformitou na straně jedné a nedostatečnou efektivitou na straně druhé, což je ústavněprávního hlediska značně problematické. Mají-li tedy mimořádná opatření, k jejichž vydání zmocňuje pouze běžný zákon a nikoli zákon ústavní, dodržet limity odvozené z principu právního státu a ochrany základních práv, reálně hrozí, že budou v konečném důsledku bezzubá. Zároveň se otázka mimořádných situací a jejich řešení týká i změn základních kompetenčních a procesních norem v ústavě. Možnost vydávat mimořádná opatření v mimořádných situacích zásadním způsobem proměňuje vztahy mezi ústavními orgány. Tak například úprava obsažená v z. o. v. z.[14] umožňuje vydávat „příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví“[15] mimořádná opatření, jež mohou bezesporu zasáhnout do základních práv, a která tudíž dle čl. 4 Listiny spadají vzhledem k požadované formě zákona výlučně do kompetence Parlamentu. Navíc je v takovém případě legislativní proces a všechny mechanismy dělby moci a kontroly nahrazen prostým rozhodnutím „příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví“. Dochází tedy nejen k přesunu kompetencí, a tedy k výrazné změně vztahů mezi jednotlivými ústavními (i dalšími) orgány, ale také k suspendování takřka veškerých jistících ústavních mechanismů, a to stále bez nutnosti vyhlásit jakýkoli ústavou předpokládaný mimořádný stav. Vyvstává tedy otázka, jestli ve chvíli, kdy ústavodárce řeší problematiku mimořádných situací prostřednictvím taxativního výčtu tří explicitně zakotvených mimořádných stavů v ú. z. b., v nichž předem (byť na značně obecné rovině) upravuje vztahy mezi ústavními orgány a alespoň minimální mechanismy kontroly nutné pro garanci materiální ústavnosti v mimořádných situacích, ještě vůbec existuje nějaký prostor pro zákonodárce vytvářet mimo rámec těchto ústavou zakotvených stavů (praeter constitutionem) další dodatečné možnosti k vydávání mimořádných opatření.
Odpověď by měla být v zásadě záporná, neboť jsou tím obcházeny, vyprazdňovány a do určité míry dokonce popírány základní funkce mimořádných stavů zakotvených ústavodárcem. Konkrétně se jedná o funkce maximalizace efektivity a flexibility rozhodování v mimořádné situaci, zajišťující vládě možnost adekvátně reagovat na rychle se měnící okolnosti, a funkce garance alespoň základů materiální ústavnosti prostřednictvím předem jasně vymezených (a také omezených) kompetencí a mechanismů kontroly během těchto mimořádných okolností. Jinými slovy, mimořádné stavy mají sloužit k tomu, aby zefektivnily nejen rozhodování, ale také jeho kontrolu a garanci proti zneužití. Tyto dvě funkce se tak vzájemně podmiňují a doplňují, čehož lze docílit právě jen prostřednictvím jasné, předem dané a ústavně aprobované úpravy mimořádných stavů.[16]
V tomto kontextu lze analogicky využít argumentaci Ústavního soudu vyslovenou v nálezu věnujícímu se ústavnosti přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze,[17] kde Ústavní soud argumentoval, že ve chvíli, kdy český ústavodárce zakotvil mimořádné stavy a v jejich rámci mj. i možnost projednat návrh zákona ve zkráceném jednání, nemůže se jednat o mezeru v ústavě. Ústavodárce zároveň vytvořil taxativní výčet situací, kdy lze této mimořádné procedury využít, a zakotvení jakékoli další situace, s níž český ústavodárce nepočítá, je tedy úprava praeter constitutionem, která v zásadě není přípustná. Výjimku pak v tomto konkrétním případě Ústavní soud připustil v případě splnění podmínky širokého konsenzu v Parlamentu, který by se blížil ústavní většině, a podmínky srovnatelnosti typové závažnosti situací, v nichž bude této mimořádné procedury využito, se situacemi předpokládanými ústavodárcem v úpravě mimořádných stavů.[18]
Lze tedy shrnout, že vzhledem k funkcím, které mimořádné stavy v případě mimořádné situace mají plnit, jakož i vzhledem k faktu, že ústavodárce zakotvil jejich konečný seznam, není zakotvení dalších mimořádných stavů či kompetencí k vydání mimořádných rozhodnutí a opatření na podústavní úrovni bez výslovného ústavního zmocnění v zásadě přípustné. Ústavní soud nicméně připustil výjimku v případě stavu legislativní nouze, je proto potřeba se zeptat, zdali neexistují i výjimky další. Kandidátů na tyto výjimky existuje hned několik. Konkrétně lze upozornit např. na stav nebezpečí zakotvený v krizovém zákoně (dále jen „kriz. z.“),[19] stav kybernetického nebezpečí upravený v zákoně o kybernetické bezpečnosti (dále jen „kyb. z.“),[20] stav ropné nouze podle zákona o nouzových zásobách ropy[21] či právě soubor mimořádných pravomocí příslušného orgánu ochrany veřejného zdraví dle z. o. v. z.[22] Všichni tito kandidáti však nutně nemusí splňovat podmínky, které jsou pro jejich zařazení mezi ústavně přípustné výjimky nutné. Podmínky pro připuštění výjimky v případě stavu legislativní nouze vyřčené Ústavním soudem je však žádoucí rozšířit do podoby obecného seznamu podmínek, za nichž může dojít k aplikaci výjimky z nepřípustnosti mimořádného vládnutí praeter constitutionem, tedy mimo ústavodárcem aprobované zmocnění v podobě mimořádných stavů. Z odborné literatury lze dovodit,[23] že pro učinění jakýchkoli mimořádných opatření v prostředí demokratických právních států se vyžaduje splnění několika podmínek. Jsou jimi 1) výjimečnost, 2) legalita, 3) proporcionalita, 4) účelová vázanost, 5) nedotknutelnost základů ústavního řádu, 6) existence kontrolních mechanismů, 7) respekt k závazkům vyplývajícím z mezinárodního práva.
Článek byl publikován v časopise Právník č. 5/2020. Jeho pokračování je dostupné zde.
[1] Předchozím případem bylo využití tehdejšího § 95 zákona o ochraně veřejného zdraví v roce 2012, v jehož rámci MZdr vydalo dvě mimořádná opatření (č. j. MZDR 32037/2012; MZDR 32317/2012), v nichž zavedlo ve snaze čelit tzv. „metanolové aféře“ prohibici některé typy alkoholických nápojů. V současnosti již došlo k vydání celé řady dalších mimořádných opatření MZdr v souvislostí s epidemií koronaviru (namátkou č. j. MZDR 10666/2020-1/MIN/KAN; MZDR 10676/2020-1/MIN/KAN).
[2] Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví.
[3] K tomu srov. zejm. § 68, 69, 80 z. o. v. z.
[4] K tomu srov. čl. 39 a 43 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky a ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Mimořádný stav (konkrétně nouzový stav dle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky) byl v rámci koronavirové epidemie vyhlášen až dne 12. 3. 2020 (usnesení vlády ze dne 12. března 2020, č. 194).
[5] Této problematice se podrobně nevěnuje ani komentář k z. o. v. z. (srov. KRÝSA, I. – KRÝSOVÁ, Z. Zákon o ochraně veřejného zdraví: komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016).
[6] Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky.
[7] Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky.
[8] Listina základních práv a svobod, vyhlášená pod č. 2/1993 Sb.
[9] Viz např. čl. 14 odst. 3, čl. 17 odst. 4, čl. 19 odst. 2 Listiny.
[10] K tomu srov. nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, část VI.
[11] Tento požadavek sice nevylučuje existenci jakýchkoliv ad hoc zákonů, avšak vylučuje existenci takových ad hoc zákonů, jež mají potenciál závažným způsobem zasáhnout do principu dělby moci či do základních práv. Zákony upravující mimořádné vládnutí pak do dělby moci či základních práv z povahy věci zasahují vždy. Zatímco tedy jednotlivá mimořádná opatření reagující na konkrétní mimořádnou situaci ze své povahy ad hoc být mohou, či spíše musí, zákony stanovující obecný rámec jejich přijímání naopak být ad hoc nemohou.
[12] Z tohoto ustanovení vyplývá, že zákon bez ohledu na efektivitu řešení mimořádné situace musí dostatečně přesně vymezit, jaká základní práva mohou být za jakých okolností a jakým způsobem omezena. Vágní zákonné zmocnění k omezování základních práv jakýmkoliv druhem mimořádných opatření je s tímto požadavkem v rozporu.
[13] Byť de constitutione lata tak ústavodárce nečiní (srov. čl. 6 odst. 1 ÚZB), dále viz třetí kapitolu tohoto článku.
[14] § 69 odst. 1, 2 z. o. v. z.
[15] § 78 odst. 1 písm. a) až c), odst. 2 z. o. v. z.
[16] Srov. GROSS, O. – NÍ AOLÁIN, F. Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, s. 9, s. 17.
[17] § 99 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
[18] Nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, bod 80.
[19] § 3 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon).
[20] § 21 zákona č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti).
[21] § 4 a 5 zákona č. 189/1999 Sb., o nouzových zásobách ropy, o řešení stavů ropné nouze a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o nouzových zásobách ropy).
[22] § 68–69, 80 z. o. v. z.
[23] Seznam zásad vychází z GARLICKI, L. Polskie prawo konstytucyjne: zarys wykładu. Wydanie 13. Warszawa: Liber, 2009, s. 389–394, (dále srov. DIENSTBIER, J. Mimořádné situace a stavy v ústavní historii. In: WINTR, J. – ANTOŠ, M. (eds). Vybrané problémy ústavního práva v historické perspektivě. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2016, s. 26–30). Byl však rozšířen o požadavek č. 6 a zároveň, s přihlédnutím k práci K. Klímy (KLÍMA, K. O právu ústavním. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 147 an.), byl z požadavku č. 5 vyčleněn samostatný požadavek č. 7. Srov. též doporučení Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (ÖZBUDUN, E. – TURHAN, M. Emergency Powers. Strasbourg: Council of Europe, 1995 [cit. 2020-04-02]. Dostupné z: , pokud jde o požadavky č. 1, 2, 3 a 7), V. V. Ramraje a M. Guruswamy [RAMRAJ, V. V. – GURUSWAMY, M. Emergency powers. In: GINSBURG, T. – DIXON, R. (eds). Comparative Constitutional Law. Cheltenham, UK: Edward Elgar, 2011, s. 91–95, pokud jde o požadavky č. 3, 5 a 7], A. Zwittera (ZWITTER, A. The Rule of Law in Times of Crisis: A Legal Theory on the State of Emergency in the Liberal Democracy. ARSP: Archiv Für Rechts- Und Sozialphilosophie / Archives for Philosophy of Law and Social Philosophy. 2012, Vol. 98, No. 1, pokud jde o požadavky č. 1, 2, 4, 5, 6 a 7). Autoři zároveň chtějí pro úplnost uvést, že v tomto článku vycházejí z pozic tzv. legalismu, který v současné teoretické debatě spíše převažuje (srov. SCHEPPELE, K. L. Legal and Extralegal Emergencies. In: WHITTINGTON, K. E. – KELEMEN, R. D. – CALDEIRA, G. A. (eds). The Oxford Handbook of Law and Politics. Oxford: Oxford University Press, 2010, s. 178). Od debaty o přípustnosti či dokonce přednosti tzv. extralegálního přístupu vedené v právní a politické filosofii, státovědě a ústavní teorii proto zde abstrahujeme.
Diskuze k článku ()