Pro správní trestání je typické, že kontrolovaná osoba, potažmo potom obviněný, se třeba ani tváří v tvář se správním orgánem nevidí a není to nijak k neprospěchu nebo nezákonnosti konečného rozhodnutí ve věci samé. Ve svém příspěvku se chci zaobírat několika takovými problematickými body, které s přechodem od kontroly ke správnímu trestání souvisí.
Víme, že cca před 5 lety nám účinnosti nový přestupkový zákon, který byl 10 let připravován. Bude tady i řada pamětníků, když při správním trestání právnických osob jsme byli odkázáni pouze na správní řád a zvláštní předpisy, protože tehdejší přestupkový zákon, č. 200/1990 Sb., nepočítal s přestupky právnických osob vůbec a zejména judikatura, doktrína nám za použití analogie do správního trestání právnických osob postupně namalovala instituty z trestního práva. Nový přestupkový zákon řadu institutů právě z trestního práva přejímá a je tam zjevný příklon k formalizovanějšímu procesu trestnímu. Na druhou stranu samozřejmě přestupkové právo díky tomu trošku ztratilo na své efektivnosti a pružnosti. Nicméně nedochází k návratu před rok 1961, kdy se zákonem o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku koketovalo s tím, že přestupkové řízení by bylo podřazeno pod řízení trestní.
Soudní a správní trestání jsou odlišné subsystémy trestání. Nešlo se tedy například německou cestou, o které se při přípravě přestupkového zákona uvažovalo, kdy by se i pro přestupky subsidiárně použil například trestní řád a přezkum by potom náležel trestním soudům. Tato cesta u nás zvolena nebyla. V přestupkovém právu se proces správního trestání do značné míry odtrhává od „věcňáků“. Z úředníků, oprávněných úředních osob, ať už třeba v energetice, životním prostředí, stavebním právu atd., kteří problematice rozumí věcně, často díky tomu, že proces správního trestání je natolik složitý, se generují specialisté jen na přestupkové a kontrolní řízení, což může být částečně ku prospěchu nebo i neprospěchu. Vidíme to třeba i na zkouškách způsobilosti podle zákona o přestupcích. Se zkoušenými probíráme, že často ti, kteří problematice věcně rozumí, ani ke zkouškám nejdou a jdou k nim specialisté na následné správní trestání. Cestou by teoreticky byla inspirace v Rakousku – do odvolačky by věc šla k nezávislému tribunálu, tedy na prvním stupni by rozhodovaly správní orgány, ve druhém stupni už by to byla jakási správní justice. Když si to ale představíme třeba na dopravních přestupcích, že by tím druhým stupněm byl nějaký quasi soudní orgán, došlo by v podstatě k organizačnímu kolapsu našeho správního soudnictví, protože při počtech odvolacích řízení to není reálné.
Kontrolní řád
Co se týká přechodu od kontroly ke správnímu trestání, tak to, co nám říká Kontrolní řád. Jaké jsou povinnosti kontrolované osoby? Zejména součinnost vůči kontrolnímu orgánu, která, když není poskytnuta, tak ve smyslu § 15 Kontrolního řádu může být sankcionována pokutou až 500 000 Kč.
Zákaz sebeobviňování a kontrola
Co je asi důležité, je to, jaké informace, jaké údaje může kontrolní orgán po kontrolované osobě chtít ve fázi kontrolního procesu a potažmo potom v rámci navazujícího procesu přestupkového. Tady, když se podíváte třeba na stránky Ministerstva vnitra, stanovisko odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, kdy Ministerstvo vnitra je podle kompetenčního zákona ústředním orgánem státní správy, který koordinuje problematiku právě správního trestání, tak tam poměrně lakonicky (a zdálo by se ve prospěch účastníků řízení), je stanovisko ve smyslu, že od účastníka řízení nelze zjišťovat informace a skutečnosti, které by z důvodu zejména sebeobviňování nemohl chtít i v následujících procesech. To se zdá být pro účastníka řízení nebo pro kontrolovanou osobu velmi výhodné, ale už kolega JUDr. Vedral je ve svém komentáři k takovému výkladu velmi skeptický a říká, že zásada zákazu sebeobviňování není bezbřehá. A pokud zvláštní zákon ukládá kontrolované osobě povinnost vést v souvislosti s její činností evidence či záznamy po stanovenou dobu či v určitých lhůtách sdělovat vybrané skutečnosti, nesmí, nebo nebylo by možné s odkazem na zásadu zákazu sebeobviňování zcela znemožnit přístup k takovým dokladům. Tento komentářový názor v podstatě aprobuje i judikatura správních soudů. Subjektivní nesouhlas kontrolované osoby nezavdává příležitost požadované doklady neposkytnout. Judikatura Soudního dvora a Tribunálu nám říká, že zákaz sebeobviňování (tak jak ho má Ministerstvo vnitra na svých stránkách), je do značné míry velmi problematický, protože co se týká právnických osob, tak v řízení o přestupcích vedených s právnickou osobou se tato zásada neuplatní, v podstatě jen s výjimkou, kdy právnická osoba anebo statutární orgán nejsou povinni odpovídat na dotazy směřující k přiznání viny. Typicky je právnická osoba povinna orgánu, správnímu, orgánu dozoru, dohledu poskytnout součinnost a vydat požadované informace a údaje. Je potřeba si uvědomit, když byste si náhodou psali nějaký kartelový deníček, jak naplňujete kartel, že přes zákaz sebeobviňování nebudeme mít možnost takovéto údaje a informace neposkytnout. A to ani třeba co se týká fyzické osoby jednající jménem právnické osoby ve vazbě na obligatorní "osobu blízkou", když se nějaký zaměstnanec zamiluje do svého s.r.o., takže by ho cítil jako osobu blízkou, tak tady víme, že i trestní i správní judikatura poměrně jednoznačně říká, že to, aby ten zaměstnanec mohl považovat za osobu blízkou právnickou osobu, v níž je zaměstnán, možné není. Na zásadu nemo tenetur je tedy potřeba se dívat podívat pohledem evropské, ale i české judikatury, neboť je velmi silně omezena oproti tomu, jak je někdy v praxi a v hlavách správních orgánů je vykládána.
Neposkytnutí součinnosti při kontrole - přitěžující okolnost při spáchání přestupku
Další praktickou věcí, se kterou se setkávám při správním trestání a přechodu z kontroly, je nesoučinnost při kontrole. Tady je to otázka obstrukčních jednání kontrolované osoby, když typicky nechce spolupracovat, nechce vydat potřebné doklady, objednávky, faktury, což je přestupek podle kontrolního řádu, případně podle dohledových, dozorových speciálních právních předpisů, ve kterých to bývá ještě zpřísněno a za takový přestupek je možno ukládat vyšší sankce. Je potřeba si uvědomit (a judikatura to správně pojímá), že kontrolovaná osoba, která se později stává obviněným, ve fázi kontroly může prostě obstruovat, může nevydávat nějaké doklady, a nemůže to být potom v rámci sankčního řízení považováno za přitěžující okolnost. Do určité míry to správní orgány láká sfouknout to potom v rámci přestupkového řízení navazujícího na kontrolu, protože ono vést přestupkové řízení s tím obstrukčníkem ve fázi kontroly, je většinou dlouhé a vyčerpávající. A potom už stejně kontrolní orgán ví, že s ním povede ještě znovu přestupkové řízení z důvodu nějakého porušení zvláštního právního předpisu. Tady je potřeba si uvědomit, že procesní strategie obviněného skutečně může být taková, že může doklady zamlčovat. Záleží pak samozřejmě na nástrojích, jaké kontrolní orgán má. Když to je třeba Úřad na ochranu hospodářské soutěže, tak ten má kompetence v podstatě dosahující možností orgánů činných v trestních řízení. Často nemusejí psát dopisy, abyste jim vydali nějaké doklady, ale náhle se k vám objednají. Je potřeba si uvědomit, že když budu chtít jako úředník v sankčním řízení navazujícím na kontrolu naložit, je potřeba to udělat chytře a neudělat z toho tu přitěžující okolnost.
Kontroly ad hoc ("namátkové kontroly")
To je věc, která na první pohled vypadá jednoduše, ale lámal si s tím několik let hlavu i Ústavní soud. Je možné jít v podstatě „na blind“, na zkoušku, na kontrolu bez konkrétních zjištění? V roce 2008 Ústavní soud ve vazbě na daňovou kontrolu, ale úvahy byly určitě přenositelné i na jiné kontrolní procesy, jednoznačně uzavřel, že to možné není. Takovouto kontrolu nelze aprobovat plénem u Ústavního soudu. V roce 2011 byl tento právní názor Ústavního soudu překonán a bylo konstatováno, že lze jít na daňovou kontrolu i bez konkrétních skutečností, podložení konkrétními podezřeními. Je tam ale odlišné stanovisko, myslím, asi tří soudců. S novým Ústavním soudem ale může dojít ke změně názoru, takže pokud by se někomu z vás stala taková namátková kontrola, kde kontrolní orgán neměl na začátku úplně nabito, můžete to zkusit a dotáhnout vše až k novému Ústavnímu soudu. Uvidíme, jaký na to bude mít názor.
Důkazní břemeno
Posledním okruhem, se kterým se setkávám při správním trestání a nesprávném pochopení principů, je problém důkazního břemene. Známe ho zejména ze sporného civilního řízení, ale v oblasti správního trestání a přestupkového práva je velmi komplikované s důkazním břemenem jakkoliv operovat, byť v řadě rozhodnutí, podání atd. se hovoří i v oblasti správního trestání o přenosu důkazního břemene, neunesení důkazního břemene. To lze považovat za nepochopení principu důkazního břemene ve správním trestání tak, jak o tom hovořil Nejvyšší správní soud. Ten jednoznačně říká, že by bylo v rozporu s Listinou základních práv a svobod, aby bylo obviněnému ukládáno důkazní břemeno, i kdyby se jednalo o jen část dokazování. Zároveň je ale samozřejmě potřeba si uvědomit, že v rámci správního trestání nelze hovořit o důkazním břemenu, ale můžeme hovořit o jakési nutné procesní aktivitě k prokázání určitých skutečností. Obviněný má za určitých okolností v podstatě faktický i právní zájem na tom, aby byly prokázány některé skutečnosti, které jej zbavují obvinění nebo zmírňují sankci, která mu hrozí. Typicky je to třeba u liberačního důvodu u právnických osob, kdy vlastně, když právnická osoba mlčí například o tom, že má compliance program, tak správní orgán k tomu přistoupí tak, že právnická osoba jej nemá a v podstatě dojde k jakémusi, když by se to řeklo nesprávně, neunesení důkazního břemene. V Rakousku-Uherském glaserovském pojetí se v podstatě jedná o faktické nebo materiální důkazní břemeno, které právnická osoba neunesla, tak, jak se s tím setkáváme třeba u vyvrácení zákonných domněnek. Typicky když máme odpovědnost provozovatele motorového vozidla za chování řidiče při fikci doručení, jde o zákonnou domněnku. U té když není procesní aktivita ze strany obviněného, tak vůči němu věc může dopadnout nepříznivě. Stejně tak jsou tyto principy známy například z programu shovívavosti.
Diskuze k článku ()