Pět otázek pro Davida Bohadla

Můžete nám krátce přiblížit obsah Vašeho příspěvku, na který se můžeme těšit na kongresu Právní prostor 2023?

Pro správní trestání je typický rychlý přechod od výkonu kontroly k vydání rozhodnutí o přestupku u téhož správního orgánu, neboť protokol o kontrole může být jediným podkladem pro vydání rozhodnutí, což je těžko představitelné v trestním řízení, které má jednoznačně oddělné fáze řízení před orgány činnými v trestním řízení a těžiště dokazování je ve stadiu řízení před soudem. V řadě případů se obviněný se správním orgánem nepotká tzv. tváří v tvář, aniž by to bylo na újmu zákonnosti rozhodnutí. Ve svém příspěvku se zaměřím na některá úskalí přechodu od kontroly ke správnímu trestání, např. možnostem zavázat účastníka řízení k poskytování informací ve vazbě na zákaz sebeobviňovaní či řešení obstrukčních taktik kontrolované osoby a upozorním též na specifika správního a soudního trestání právnických osob.

Jaký je Váš názor na reformu správního trestání v souvislosti s převzetím některých institutů trestního práva, což má vliv nejen na přestupková řízení v oblasti energetiky?

Dlouho připravovaná reforma správního trestání, která si za svůj cíl mimo jiné vytkla zjednodušení a zkvalitnění aplikační praxe nejen pro adresáty veřejné správy, ale též pro správní orgány, v řadě ohledů splnila svůj účel. Byla zavedena řada nových hmotněprávních a procesních institutů a u dalších došlo i pod vlivem judikatury a doktríny k jejich upřesnění ve prospěch ochrany práv obviněného v rámci spravedlivého procesu. Za pozitivní lze označit působení judikatury ESLP a tzv. soft – law Rady Evropy a lze tak hovořit o tzv. europeizaci našeho správního trestání.

Nový přestupkový zákon je účinný již více než pět let, o zjednodušení aplikační praxe ovšem vyjadřuji pochybnosti, a to zejména z důvodu zřetelného příklonu k využívání institutů z trestního práva hmotného i procesního, a tedy sbližování a příklon správního trestání k formalizovanějšímu a procesně komplikovanějšímu trestání soudnímu. Přestupkové řízení tím do určité míry ztrácí na své efektivnosti, pružnosti a rychlosti.

Neztrácí však své jednoznačné ukotvení v právu správním, ani nedochází k návratu před rok 1961, kdy v souvislosti se přijetím zákona č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, je přestupkové řízení označováno jednoznačně jako zvláštní druh správního řízení. V této souvislosti tak nepovažuji např. za vhodné vydat se de lege ferenda německou cestou, kde se na řízení o přestupku vztahuje subsidiárně trestní řád, přezkum je svěřen obecným trestním soudům a přestupkové řízení tam má charakter trestního řízení, neboť již dlouhodobě v naší doktríně panuje shoda, že soudní a správní trestání jsou odlišné subsystémy trestání.

Skutečnost, že určitý institut má svůj odraz v právu trestním, ještě neznamená, že v podmínkách inkvizičního procesu musí být aplikován shodně, jako v podmínkách trestního procesu, ovládaného zásadou obžalovací. Tím jsem nechtěl samozřejmě utvářet konstrukci, že vždy postačí veškerá práva na spravedlivý proces zajistit až v řízení před soudem, z pohledu čl. 6 Úmluvy je třeba na řízení o přestupku nahlížet jako na celek, od jeho zahájení až po případný soudní přezkum.

Nepomohlo by tedy přesunout část přestupkové agendy přímo na soudy?

Trendem je, že se správní orgány přizpůsobují poměrně komplikované a podrobné úpravě přestupkového řízení. Je tak zřetelná prohlubující se specializace oprávněných úředních osob přímo a pouze na problematiku správního trestání a často tak jejich odtržení od řešení věcné agendy, přičemž tomuto trendu značnou měrou přispívá i povinnost absolvovat zkoušku odborné způsobilosti dle § 111 přestupkového zákona.

Vzhledem k poměrně nedávnému přijetí přestupkového zákona, který v různých fázích legislativního procesu strávil více než deset let, ovšem nelze očekávat v nejbližších letech zásadní změny v oblasti správního trestání, to však nevylučuje úvahy de lege ferenda. Při komparaci s rakouskou právní úpravou lze uvažovat o převedení rozhodování o opravném prostředku do kompetence soudů či nezávislých tribunálů. Takovéto řešení považuji v naších podmínkách ovšem za obtížně proveditelné zejména z organizačních důvodů, neboť jen při představě vyřizování odvolací agendy v oblasti dopravních přestupků soudy by došlo ke kolapsu. Zároveň na úrovni odvolacích orgánů působí zkušení odborníci, kteří nejen vydávají rozhodnutí, ale poskytují odbornou a metodickou pomoc nejen podřízeným správním orgánům, ale i uvnitř jejich úřadů, často s přesahem na tvorbu nové legislativy. Odchod většiny těchto odborníků do justice, neboť jinak si nelze takovouto systémovou změnu ani představit, by znamenal zásadní zásah nejen do kvality rozhodování na úrovni veřejné správy, ale zároveň zásadní ztrátu ve věcných agendách a přípravě nové legislativy, zejména na úrovni ústředních správních úřadů.

Při převodu jenom některých, zejména nejzávažnějších přestupků do kompetence soudů, lze očekávat nesouhlas ze strany justice z důvodu přetíženosti a zároveň potřebnosti věcné odbornosti, lze poukázat např. na řízení o přestupcích vedená vysoce specializovanými správními orgány, např. Energetickým regulačním úřadem. Navíc již v současné době tvoří podstatnou část agendy ve správním soudnictví přezkum sankčních rozhodnutí.

Jste členem Legislativní rady vlády, kde jste nedávno projednávali novelu energetického zákona, co bylo zejména předmětem diskuze?

Novela se zaměřuje na zvýšení soběstačnosti a bezpečnosti ČR s použitím obnovitelných zdrojů. Diskuze se týkala právní úpravy energetických společenství a to, jak pokud jde o navrhovanou úpravu tzv. sdílení elektřiny v rámci těchto společenství, tak i samotnou právní formu těchto společenství. S tím souvisela i diskuze ohledně založení tzv. datového centra, podporující sdílení elektřiny v rámci těchto společenství. Dále bylo diskutováno např. postavení tzv. zranitelných zákazníků či právní úprava tzv. pilotního projektu, která má umožnit testování inovací v energetice.

Legislativní rada vlády projednání návrhu zákona přerušila za účelem jeho dopracování.

Dotýká se novela energetického zákona i problematiky přestupků?

Novela zahrnuje i nové skutkové podstaty přestupků navazující na navrhované nové povinnosti např. energetického společenství. Zároveň návrh konstruoval některé skutkové podstaty přestupků v rozporu s principy správního trestání, když se např. za přestupek navrhovalo nehrazení ceny za provoz nesíťové infrastruktury či činnost tzv. datového centra, což jsou svou povahou soukromoprávní delikty. I z důvodu těchto nedostatků novely došlo k přerušení jejího projednávání za účelem jejího dopracování.