Usnesení č. j. 2 As 187/2017 – 264 z 29. května 2019 je tím významnější, že bylo vydáno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu, jehož závěry bývají měněny Ústavním soudem či samotným NSS jen zřídka.
V daném případě jedna z obcí napadala změnu územního plánu sousední obce. Změna navazovala na územní plán, který plánoval v dané lokalitě podél dálnice etapizovaně měnit stávající zemědělskou půdu na komerční zónu a týkala se druhé etapy této zóny. Sousední obec primárně tvrdila, že na ni komerční zóna bude mít vliv v důsledku vyvolaného hluku a dopravy. Zároveň ale tvrdila, že nejsou splněny podmínky pro vynětí půdy ze zemědělského půdního fondu (ZPF). Krajský soud v Praze změnu územního plánu zrušil právě pouze z důvodu, že nebyl dostatečně odůvodněn převažující veřejný zájem na vybudování dané plochy nad ochranou ZPF.
Rozšířený senát NSS řešil otázku, zda sousední obec může napadat opatření obecné povahy vydané sousední obcí, a pokud ano, jaké jsou limity. Druhý senát NSS, který věc rozšířeného senátu předložil, dospěl k závěru, že sousední obec má aktivní procesní legitimaci k takovému napadení, pokud se jí změna územního plánu může dotknout. Dotčení dodatečnou dopravou, hlukem a emisemi pak druhý senát považoval za myslitelné, a proto aktivní procesní legitimaci přiznal. Podle druhého senátu se ale ochrana ZPF na území sousední obce nijak nemohla dotknout zájmů napadající obce. Má se tedy posuzovat jen případně nezákonné zvýšení hluku, imisí a nárůstu dopravy. Co do ostatních námitek neměla napadající obec aktivní věcnou legitimaci, jelikož se nevztahovaly k jejím právům. Takový závěr byl v souladu s tím, že ve správním soudnictví se již historicky chrání dotčená práva a žalobu není možné podat na ochranu veřejných zájmů, pokud k nim žalobce neměl vztah.
Rozšířený senát rozhodl opačně. Prvním důležitým závěrem bylo, že obec má právo reprezentovat zájmy svých občanů i ve správním soudnictví. Tj. ačkoliv obec samotná kromě radnice nemusí mít podstatný majetek, má faktické zmocnění všechny své občany reprezentovat v řízení podle soudního řádu správního. Podstatnějším závěrem je ale možnost obce namítat nejen skutečnosti, které se obce a jejích občanů mohou dotknout. Obec tedy může namítat dotčení jakýchkoliv veřejných zájmů, a jedním z nich může být i ochrana ZPF na území sousední obce. Rozšířený senát vyšel z premisy, že pokud by bylo vynětí ze ZPF nezákonné (to rozšířený senát nezkoumal), mělo by to za výsledek zrušení napadené změny územního plánu. A jelikož tato změna mohla mít vliv na obec v důsledku nezákonného nárůstu dopravy, imisí nebo hluku (to ovšem rozšířený senát také nezkoumal), měla by vliv i na práva obce. V konečném důsledku tedy podle rozšířeného senátu obec může napadat soulad s jakýmkoliv chráněným veřejným zájmem.
Navrhovatel se tak může dovolat i porušení jiných právních předpisů, jejichž účelem je ochrana veřejných zájmů, ačkoliv případné porušení takových předpisů mu samotnému nemůže být na újmu. Tento závěr NSS korigoval tím, že se musí jednat o pochybení, které reálně obsahovou nezákonnost mohlo způsobit, a nikoliv např. o drobnou procesní vadu. NSS naznačil, že výjimkou z tohoto pravidla by byla např. jen ochrana zájmu jiných osob, které by nebyly zájmy veřejnými, popř. situace, kdy se tvrzený porušený veřejný zájem „na první pohled zcela míjí s právní sférou navrhovatele“ (jako příklad uvádí rozšířený senát námitku nerespektování ochranných pásem teplovodu).
Rozhodnutí tedy staví obce do role ochránce všech veřejných zájmů. Postačí, když obec bude plausibilně tvrdit možné dotčení územním plánem sousední obce (dotčení nemusí být prokázáno), a pak již bude obec moci napadat všechny aspekty chráněných veřejných zájmů.
Toto rozhodnutí je pokračováním dlouhodobého trendu judikatury Nejvyššího správního soudu na maximální možný přezkum územních plánů, a potažmo i rozhodnutí podle stavebního zákona. Navazuje tak na judikaturu ve věci aktivní legitimace spolků, ale také na judikaturu, která umožňovala napadení směrných částí územních plánů jako opatření obecné povahy. Lze tedy dále očekávat, že tento trend bude dále pokračovat, minimálně při současném složení rozšířeného senátu.
Dané rozhodnutí ale může mít pro praxi negativa. Lze polemizovat s tím, zda mají mít zrovna obce, ale i spolky a fyzické osoby možnost stát se tak širokým ochráncem veřejných zájmů. Rozšířenou možnost mohou obce zneužít i v politickém boji se sousední obcí. Z rozhodnutí také není zřejmé, zda právo chránit jakékoliv veřejné zájmy mají žalobci i v jiných řízeních podle soudního řádu správního, např. i v žalobách proti územním rozhodnutím a stavebním povolením.
NSS totiž vyložil ustanovení § 101d odst. 2 soudního řádu správního tak, že může být v daném případě potenciálně změna územního plánu zrušena pro nezákonnost, ale nemusí se již jednat o nezákonnost, která má dopad na navrhovatele.
Rozšířený senát výslovně uvedl, že se zabýval toliko věcnou legitimací v řízení o přezkumu opatření obecné povahy a daný závěr nelze automaticky vztahovat na řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nebo řízení o zásahové žalobě. Nicméně v obou těchto řízeních soudní řád správní stanoví ochranu pro nezákonnost a lze dovodit, že taková nezákonnost nemusí mít dopad do sféry žalobce. V případě žaloby proti rozhodnutí totiž § 78 odst. 1 soudního řádu správního stanoví, že žalobní body musí uvést důvody nezákonnosti. Správní soudy pak mají rušit rozhodnutí pro „nezákonnost“, a nikoliv nezákonnost mající přímý dopad na žalobce. Totéž platí pro řízení o zásahové žalobě, kde správní soud podle § 87 odst. 2 rozhoduje, že zásah byl nezákonný, opět bez nutnosti přímého vztahu nezákonnosti ke sféře žalobce.
Rozšířený senát ale nedává vodítko, proč by tato řízení měla mít jiný režim i vzhledem k textu zákona. Podle logiky použité v řízení o přezkumu změny územního plánu by tedy mohly mít spolky i fyzické osoby do budoucna možnost i např. v řízeních proti územním rozhodnutím hájit jakýkoliv zákonem chráněný veřejný zájem, a nikoliv jen ten, který jimi chráněné zájmy může ovlivnit. Je možné, že postačí tvrdit dotčenost jedním aspektem stavby, a pak již bude žalobce oprávněn namítat porušení i jiných veřejných zájmů. To by byl podstatně odlišný „vývoj“ oproti stávající judikatuře.
Znamená to tedy, že ochráncem veřejných zájmů se v této rovině stanou nejen správní orgány, ale i environmentální spolky a sousedé dané stavby?
Diskuze k článku ()