Tento právní institut nachází využití v případech řešení přestupků proti bezpečnosti a plynulosti v dopravě, které jsou zjištěny pomocí tzv. automatizovaného zařízení bez obsluhy, kdy nedojde ke zjištění totožnosti řidiče, který přestupek spáchal. Právní úprava této výzvy je však poměrně strohá a v předmětném ustanovení není výslovně stanoveno, a tedy i postaveno najisto, jaká je její právní povaha a jakou formou činnosti veřejné správy výzva je, jestli správním rozhodnutím, nebo jiným úkonem. Zodpovězení této otázky je přitom klíčové jak pro adresáta předmětné výzvy, tak i pro možnost určení případné soudní ochrany.
Výzva k uhrazení určené částky z pohledu právního laika
Byť jsem výše dospěl k závěru, že výzva není správním rozhodnutím a jedná se o tzv. jiný úkon prováděný orgánem veřejné správy podle části čtvrté spr. řádu, tak jsem se ve své vlastní právní praxi přesvědčil, že mnoho adresátů výzvy, i navzdory výše uvedeným závěrům, považuje výzvu za autoritativní správní rozhodnutí správního orgánu. Domnívám se, že je tomu tak proto, že výzva se z pohledu právního laika na první pohled velmi podobá správnímu rozhodnutí, potažmo rozhodnutí o přestupku, což jistě může být pro adresáta výzvy – právního laika – velmi matoucí, a z tohoto důvodu se adresát může mylně domnívat, že tzv. „dostal pokutu“, a z toho důvodu ve výzvě určenou částku bez dalšího raději uhradí, a to i navzdory skutečnosti, že samotná výzva mu tuto povinnost závazně neukládá. Aby bylo možné určit, z jakého důvodu ke shora uvedenému dochází, je třeba porovnat obsahové a formální náležitosti výzvy a obsahové a formální náležitosti správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák. Po provedení takového porovnání je skutečně možné dojít k závěru, že mezi těmito úkony správních orgánů existuje mnoho podobností, které jsou způsobilé zapříčinit z pohledu právního laika záměnu výzvy za rozhodnutí.
Z tohoto důvodu je třeba se nejprve zabývat výzvou. Co se týče obsahových a formálních náležitostí výzvy, tak je třeba, aby výzva k uhrazení určené částky obsahovala náležitosti, které vymezuje ust. § 125h odst. 4 ProvPoz. Podle tohoto ustanovení musí každá výzva obsahovat popis skutku spolu s označením konkrétního místa a času jeho spáchání, vymezení právní kvalifikace přestupku, jehož znaky jsou předmětným skutkem naplněny, výši určené částky, datum její splatnosti a další údaje potřebné k provedení platby. Jak vyplývá ze samotného názvu zkoumaného právního institutu, tak z obsahu textu výzvy musí být adresátovi výzvy zřejmé, že ho správní orgán vyzývá k uhrazení určené částky ve stanovené lhůtě, pakliže se neuchýlí k jinému možnému postupu, o němž musí být poučen. Pro tyto případy musí výzva obsahovat také poučení adresáta výzvy o možnosti sdělení totožnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, jenž výzvu vydal, s tím, že toto sdělení bude považováno za podání vysvětlení.[1] Stejně tak je třeba adresáta výzvy poučit nejen o důsledcích včasného uhrazení určené částky ve prospěch správního orgánu, kterým dojde k odložení celé věci, ale též o tom, že uhrazením určené částky po dni splatnosti se tato stává přeplatkem, na který se uplatní pravidla zakotvená v ust. § 125h odst. 9-12 ProvPoz.
Mimo tyto obsahové náležitosti výzvy je třeba uvést i její další formální náležitosti sloužící pro řádnou konkretizaci správního orgánu, samotného skutku i provozovatele vozidla. Mezi takové formální náležitosti patří podrobné označení správního orgánu, který předmětnou výzvu vydal, tedy specifikaci konkrétního obecního úřadu obce s rozšířenou působností, názvu odboru i uvedení úřední oprávněné osoby, sdělení adresy správního orgánu, telefonního čísla a e-mailové adresy, dále uvedení spisové značky správního spisu, čísla jednacího, datum vydání výzvy, údaj o skutečnosti, že se jedná o výzvu k uhrazení určené částky, a dále odkazy na příslušná ustanovení spr. řádu a ProvPoz. V neposlední řadě bývají ve výzvě popsány i údaje o vozidlu (tovární a registrační značka), jímž měl být přestupek spáchán, a údaje o adresátovi předmětné výzvy – o provozovateli vozidla.
Od výzvy naopak nelze očekávat, že by obsahovala precizní odůvodnění, ze kterého budou zřejmé konkrétní úvahy správního orgánu při postupu stanovování konkrétní výše určené částky za použití správního uvážení. K této problematice se vyjádřil i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 139/2020-37,[2] ze kterého vyplývá, že stěžejním účelem institutu výzvy k uhrazení určené částky je právě snížení nákladů při uplatnění zásady hospodárnosti správního řízení, přičemž mnohdy zdlouhavé a detailní zvažování všech okolností přestupku by šlo striktně proti tomuto záměru. Není ovšem vyloučeno, aby správní orgán přiložil k výzvě přílohy vztahující se k předmětnému skutku, jako jsou např. protokol o měření rychlosti, fotografie vozidla nebo formulář sloužící k podání vysvětlení.
Za účelem porovnání obsahových a formálních náležitosti výzvy a správního rozhodnutí dle spr. řádu je dále namístě se zabývat správním rozhodnutím. Co se týče obsahových náležitostí správního rozhodnutí, tak každé správní rozhodnutí musí ve smyslu ust. § 68 spr. řádu obsahovat výrokovou část, odůvodnění výrokové části a poučení účastníků řízení o opravném prostředku.[3] Výrokovou část rozhodnutí a poučení účastníků o opravném prostředku musí obligatorně ze zákona obsahovat každé správní rozhodnutí bez výjimky.[4] Podstatnou náležitostí výroku je taktéž uvedení odkazů na ustanovení právních předpisů nebo mezinárodních smluv, na jejichž základě bylo o věci rozhodováno.[5] Správní rozhodnutí musí taktéž vykazovat řadu formálních náležitostí, mezi které patří zákonný požadavek na písemné vyhotovení správního rozhodnutí, označení správního orgánu, který správní rozhodnutí vydal, uvedení čísla jednacího, data vyhotovení správního rozhodnutí, jména, příjmení, funkce nebo služebního čísla a podpisu oprávněné úřední osoby, otisk úředního razítka, označení správního rozhodnutí označením „rozhodnutí“ nebo jiným označením dle zvláštních zákonů a uvedení jmen a příjmení nebo název a sídlo všech účastníků řízení.[6]
Za účelem porovnání obsahových a formálních náležitostí výzvy a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák. je třeba se zabývat i rozhodnutím o přestupku. Ohledně obsahových a formálních náležitostí rozhodnutí o přestupku, kterým se obviněný uznává vinným, platí, že i rozhodnutí o přestupku musí vyhovovat obsahovým a formálním náležitostem správního rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, který je ve vztahu k přest. zák. v poměru subsidiarity, a přest. zák. ve vztahu k spr. řádu v poměru speciality. Rozhodnutí o přestupku dále musí, kromě shora uvedených obsahových i formálních náležitostí, obsahovat další náležitosti dle ust. § 93 odst. 1 přest. zák. Podle předmětného zákonného ustanovení se tedy ve výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým se obviněný uznává vinným, uvede výrok o vině, který musí obsahovat popis skutku s označením místa, času a způsobu jeho spáchání, právní kvalifikaci skutku, vyslovení viny a rovněž i formy zavinění.[7] Výroková část rozhodnutí o přestupku musí dále obsahovat výrok o trestu, tedy stanovení druhu a výměry správního trestu ve smyslu ust. § 35 přest. zák. Rozhodnutí o přestupku dále může obsahovat např. výrok o náhradě škody nebo výrok o náhradě nákladů řízení ve smyslu ust. § 95 přest. zák. či některé další druhy výroků.
Pokud se vyjde ze shora zmíněných informací a provede porovnání obsahových náležitostí výzvy dle ust. § 125h ProvPoz, správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák., tak je možné dospět k závěru, že předmětné úkony správních orgánů vykazují tyto podobné nebo stejné obsahové náležitosti:
- popis skutku společně s označením konkrétního místa a času jeho spáchání,
- vymezení právní kvalifikace přestupku, jehož znaky jsou předmětným skutkem naplněny (právní kvalifikace skutku), s uvedením odkazů na ustanovení užitých právních předpisů,
- stanovení částky určené k úhradě, což se může adresátovi výzvy jevit jakožto výrok o stanovení druhu a výměry správního trestu (s ohledem na skutečnost, že nejčastější formou sankce dle přest. zák. je právě pokuta),
- poučení adresáta výzvy a účastníků správního/přestupkového řízení. Správní rozhodnutí i rozhodnutí o přestupku musí obsahovat poučení účastníků řízení o opravném prostředku. Výzva taktéž musí obsahovat poučení adresáta, které je ale obsahově zcela odlišné. Jsem však toho názoru, že i tuto podobnost lze z pohledu adresáta výzvy – právního laika, i navzdory odlišnému obsahu poučení, považovat za určitou podobnou obsahovou náležitost.
Jestliže se provede porovnání formálních náležitostí výzvy dle ust. § 125h ProvPoz, správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák., tak je možné dospět k obdobnému závěru, že zkoumané úkony správních orgánů vykazují tyto následující podobné nebo stejné formální náležitosti:
- požadavek na písemné vyhotovení výzvy a rozhodnutí,
- označení správního orgánu, který výzvu nebo rozhodnutí vydal,
- uvedení údajů o oprávněné úřední osobě,
- uvedení spisové značky správního spisu a čísla jednacího daného úkonu,
- uvedení data vydání výzvy nebo data vydání rozhodnutí,
- uvedení údajů o adresátovi předmětné výzvy a údajů o účastnících řízení.
Jak lze uzavřít na základě provedeného porovnání obsahových a formálních náležitostí výzvy dle ust. § 125h ProvPoz, správního rozhodnutí dle spr. řádu a rozhodnutí o přestupku dle přest. zák., tyto úkony správních orgánů mají řadu stejných nebo podobných obsahových a formálních náležitostí. Jsem tak přesvědčen, že předmětné podobnosti jsou bezesporu způsobilé zapříčinit z pohledu právního laika záměnu výzvy za rozhodnutí. Právní laik skutečně může dospět k závěru, že v situaci, kdy mu byla doručena výzva k uhrazení určené částky, ve které je konstatováno porušení právních předpisů při provozu na pozemních komunikacích, a tedy i spáchání přestupku, a ve které je konkrétně určena částka k úhradě za spáchání přestupku, že mu bylo doručeno správní rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, a že skutečně tzv. „dostal pokutu“, kterou už jen z důvodů popsaných výše „raději“ uhradí.
Tento problém předmětné právní úpravy má svůj původ ve skutečnosti, že ust. § 125h ProvPoz přímo neukládá správnímu orgánu povinnost v rámci poučení adresáta výzvy výslovně uvést, že se v případě výzvy nejedná o uložení pokuty za spáchaný přestupek, že se vůbec nejedná o správní rozhodnutí, ale pouze o výzvu provozovateli vozidla. Tato absence povinnosti správního orgánu výslovně poučit adresáta o shora uvedeném je dle mého názoru palčivým nedostatkem právní úpravy zkoumané výzvy, který jde na úkor adresátů výzvy a měl by být ze strany zákonodárce vyřešen. Jako vhodné řešení se nabízí např. zakotvení zákonné povinnosti správních orgánů ve výzvě adresáta výslovně poučit o tom, že se skutečně v případě výzvy nejedná o správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. o rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák., kterým bylo autoritativně rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, ale že se jedná pouze o výzvu k uhrazení určené částky.
Výzva k uhrazení určené částky z pohledu soudního řádu správního
Jak vyplývá ze závěru části tohoto článku nazvané Výzva k uhrazení určené částky z pohledu spr. řádu a zákona o odpovědnosti za přestupky, tak výzvu k uhrazení určené částky nelze, ani přes četné podobnosti, považovat za správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. za rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák. Na základě tohoto závěru však nelze bez dalšího učinit i závěr, že výzva současně není rozhodnutím správního orgánu dle ust. § 65 odst. 1 zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). Ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. definuje pojem „rozhodnutí“ jako úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti konkrétně určené osoby. Přestože se pojmy „rozhodnutí“ z pohledu spr. řádu a s. ř. s. mohou jevit jako totožné nebo velmi podobné, je třeba k oběma z nich přistupovat nezávisle a hodnotit je ryze individuálně, neboť se v žádném případě nejedná o synonyma.[8] Pojem „rozhodnutí“ je tak nutné chápat zcela autonomně, a to jak pohledem spr. řádu, tak i pohledem s. ř. s.[9] Za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 s. ř. s. tedy může být považován i úkon, který není rozhodnutím ve smyslu spr. řádu, nebo třeba i přest. zák., a naopak. Z tohoto důvodu dílčí závěr, že výzva k uhrazení určené částky není správním rozhodnutím ve smyslu spr. řádu nebo přest. zák. neznamená, že nemůže být rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 s. ř. s.[10] Zodpovězení otázky, jestli je možné považovat výzvu k uhrazení určené částky za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo jestli se v případě výzvy jedná o jinou formu činnosti správního orgánu (zásah), je klíčové pro stanovení, zda vůbec a příp. prostřednictvím kterého druhu ze správních žalob, jež připouští s. ř. s., se může adresát výzvy domáhat soudní ochrany.[11]
Co se týče samotného posouzení, zda lze výzvu považovat za rozhodnutí správního orgánu ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je třeba předně určit, z jakého hlediska je třeba hledané odpovědi docílit, tedy zda je pro zodpovězení této otázky rozhodující tzv. materiální, či naopak tzv. formální pojetí rozhodnutí správního orgánu. Z odborné literatury[12],[13] a taktéž konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu[14],[15] vyplývá, že správní rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. je definováno kombinací formálních a materiálních znaků. Toto pojetí tak vyžaduje v rámci posuzování, jestli zkoumaný úkon správního orgánu rozhodnutím je nebo není, v první řadě hodnotit účinky zkoumaného úkonu ve vztahu k právní sféře adresáta tohoto úkonu, tedy ve vztahu k jeho veřejným subjektivním právům, a tímto tak hodnotit jeho obsahové – materiální znaky.[16] Pro materiální pojetí je tak rozhodující samotný obsah zkoumaného úkonu, nikoli jeho označení či jiné náležitosti (jestli je úkon označen jako rozhodnutí nebo výzva nebo jiným způsobem).[17] Následně je třeba také hodnotit, jestli zkoumaný úkon naplňuje i požadavek na dodržení určitého minima formálních prvků – formální znaky.[18]
Pokud se jedná o naplnění materiálních znaků, tak dle konstantní judikatury[19] je třeba, aby zkoumaný úkon, v tomto případě výzva, splňoval následující:
- správní úkon (výzvu) vydal orgán moci výkonné či jiný z orgánů popsaných v definici, tedy správní orgán musí být autorem zkoumaného úkonu,
- jednalo se o úkon v oblasti veřejné správy,
- správní orgán rozhodoval o právech a povinnostech fyzických a právnických osob
- činností správního orgánu byla dotčena veřejná subjektivní práva fyzických či právnických osob.[20]
Co se týče první podmínky, tak lze konstatovat, že výzva k uhrazení určené částky vydaná obecním úřadem obce s rozšířenou působností je správním úkonem učiněným správním orgánem, tak jak jej definuje ust. § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Zároveň je možné výzvu charakterizovat jako správní úkon vydaný v rámci výkonu (vrchnostenské) veřejné správy, kdy v rámci vydávání výzvy se subjekty nenacházejí v rovném postavení, a vydání výzvy je tak projevem výkonu veřejné moci. Výzva naplňuje i znaky individuálního správního aktu, kdy se týká individualizovaného adresáta, konkrétní věci, a je aktem podzákonným a jednostranným.[21] Je tak možné konstatovat, že i druhá požadovaná podmínka je tímto naplněna.[22] Ohledně naplnění třetí podmínky jsem toho názoru, že i tato podmínka je naplněna, neboť vydáním výzvy správní orgán rozhoduje o právech a povinnostech jejího adresáta, zejm. o právu na uhrazení určené částky či o umožnění dalších reakcí adresáta na výzvu. Ohledně poslední podmínky, jestli vydáním výzvy dochází k dotčení veřejných subjektivních práv adresáta výzvy a k dotčení jeho právní sféry, je třeba uvést následující. Podle mého názoru vydáním výzvy nedochází k dotčení veřejných subjektivních práv adresáta výzvy a ani k dotčení jeho právní sféry ve smyslu vyžadovaném ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. i navzdory skutečnosti, že se tak může adresátu výzvy – právnímu laikovi, na první pohled zdát. Je si však třeba uvědomit, že i přesto, jak se výzva „tváří navenek“, správní orgán jejím vydáním definitivně a autoritativně neurčuje a nezakládá práva a povinnosti adresáta výzvy. Vzhledem k výše uvedenému lze uzavřít, že výzva nevykazuje materiální znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.
Pokud se jedná o zodpovězení otázky, jestli lze ve vztahu k výzvě hovořit o naplnění shora zmíněného požadavku na dodržení určitého minima formálních prvků – formálních znaků, tak je namístě zkoumat, jestli:
- byl úkon (výzva) učiněn v rámci zákonem stanovené procedury pro vydání zkoumaného úkonu,[23]
- daný úkon (výzva) obsahuje náležitosti dle právních předpisů, a byla tak dodržena právem vyžadovaná formalizovaná podoba zkoumaného úkonu,[24]
- došlo k řádnému oznámení zkoumaného úkonu (výzvy) jeho adresátům,
- byla o zkoumaném úkonu (výzvě) vedena spisová, či jiná písemná dokumentace nebo alespoň nějaká spisová dokumentace.[25]
Co se týče první a druhé podmínky, tak lze konstatovat, že zkoumaný úkon tyto podmínky naplňuje, neboť ust. § 125h ProvPoz skutečně stanovuje proceduru vydávání výzvy a předmětné právní ustanovení stanovuje zákonné, obsahové a formální náležitosti výzvy, a existuje tak i formalizovaná podoba zkoumaného úkonu. Třetí podmínka je dle mého názoru taktéž splněna. Jestliže má výzva plnit svoji funkci, tak musí být vždy doručena do dispoziční sféry svého adresáta a musí dojít k jejímu řádnému oznámení ve smyslu zkoumané podmínky. Ohledně poslední podmínky jsem toho názoru, že tato podmínka je taktéž splněna. Výzva k uhrazení určené částky je vydávána prakticky vždy v písemné podobě (i navzdory skutečnosti, že ust. § 125h ProvPoz požadavek na její písemné vyhotovení výslovně nestanovuje), avšak s ohledem na její zákonem vyžadované obsahové a formální náležitosti si její vydání v jiné než písemné podobě nelze představit. Z tohoto důvodu je zřejmé, že o vydání výzvy bude typicky vedena alespoň nějaká spisová dokumentace, protože výzva běžně obsahuje číslo jednací nebo spisovou značku. Předmětná spisová dokumentace následně slouží jako podklad pro navazující rozhodování o spáchaném přestupku dle příslušného ustanovení ProvPoz, nebo jako podklad pro rozhodování o přestupku provozovatele vozidla dle ust. § 125f odst. 1 ProvPoz. Výzva tak vykazuje formální znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s.
Vzhledem k uvedeným skutečnostem lze učinit následující závěr. I přesto, že výzva vyhovuje požadavkům na dodržení určitého minima formálních prvků a vykazuje formální znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s., tak není rozhodnutím ve smyslu tohoto ustanovení, neboť zcela nevyhovuje materiálnímu pojetí správního rozhodnutí a nevykazuje potřebné materiální znaky. Nelze totiž hovořit o naplnění poslední podmínky spočívající v dotčení veřejných subjektivních práv adresáta výzvy v důsledku jejího vydání. Výzvu dle ust. § 125h ProvPoz tak nelze považovat ani za rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. a nelze se proti ní bránit žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Je tedy namístě souhlasit se závěry soudní judikatury,[26],[27] ve které bylo deklarováno, že výzva vydaná dle ust. § 125h ProvPoz není rozhodnutím ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. S čím naopak nelze souhlasit, je názor soudů, že výzva údajně nevykazuje ani formální znaky rozhodnutí, protože jsem výše dospěl k závěru, že výzva tyto formální znaky jednoznačně vykazuje.
Lze se tedy proti výzvě dle ust. § 125h ProvPoz ve správním soudnictví vůbec nějakým způsobem bránit? Ze soudní judikatury[28] vyplývá, že pokud adresát výzvy nesouhlasí s obsahem výzvy k uhrazení určené částky, nezbývá mu nic jiného než určenou částku nehradit, vyčkat na zahájení správního řízení o přestupku, a své námitky tak uplatnit až v navazujícím správním řízení.[29]
Vzhledem k těmto závěrům je namístě otázka, jestli lze proti výzvě k uhrazení učené částky brojit alespoň prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu ve smyslu ust. § 82 s. ř. s. Dle judikatury Nejvyššího správního soudu[30] je ochrana podle ust. § 82 s. ř. s. důvodná pouze tehdy, pokud jsou kumulativně naplněny všechny podmínky stanovené v tomto ustanovení, a zejm. podmínka zkrácení na právech žalobce. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře,[31] zabývající se vztahem výzvy k uhrazení určené částky a žaloby proti nezákonnému zásahu, toto zkrácení na právech žalobce shledal a zároveň připustil žalobní legitimaci adresáta výzvy k podání žaloby proti nezákonnému zásahu v situaci, kdy správní orgán po zaplacení uhrazené částky provozovatelem vozidla po stanovené splatnosti ve výzvě nevrátil provozovateli vozidla tuto po splatnosti uhrazenou částku, která představovala přeplatek. Toto nevrácení přeplatku tak Nejvyšší správní soud vyhodnotil jako zásah, kterým byl žalobce zkrácen na svých právech, tak jak předpokládá ust. § 82 s. ř. s. Lze tak s určitostí tvrdit, že v předmětné situaci se může adresát výzvy bránit prostřednictvím žaloby proti nezákonnému zásahu. Dovoluji si taktéž tvrdit, že se jedná prakticky o jedinou situaci bezprostředně související s výzvou, ve které je možné uvažovat o využití soudní ochrany ve správním soudnictví. Přípustnost žaloby proti nezákonnému zásahu v jiných situacích se jeví s přihlédnutím k nutnosti naplnění podmínky zkrácení na právech žalobce jako nepravděpodobná. Je tedy otázkou, jestli tato absence soudně správní ochrany není v rozporu s čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.[32] Uvedené skutečnosti a dovozený závěr o velmi omezené možnosti přezkumu výzvy před správními soudy tak jen zdůrazňuje nutnost zakotvení výslovného poučení adresátů výzvy o tom, že se skutečně v případě výzvy nejedná o správní rozhodnutí ve smyslu spr. řádu, příp. o rozhodnutí o přestupku ve smyslu přest. zák., kterým bylo autoritativně rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, ale že se jedná pouze o výzvu k uhrazení určené částky.
Závěr
Z výše uvedených skutečností lze, i navzdory nedůsledné právní úpravě, učinit následující závěry ve vztahu k právní povaze a formě výzvy dle ust. § 125h ProvPoz. V případě výzvy se jedná o úkon správního orgánu, který má veřejnoprávní povahu a jeho užití ze strany správního orgánu lze označit za projev výkonu vrchnostenské veřejné správy. Smyslem a účelem této výzvy je umožnění neformálního a rychlého vyřízení méně závažných přestupků v dopravě za situace, kdy nedošlo k odhalení totožnosti pachatele přestupku. Jestliže je hlavním účelem a smyslem výzvy zachování určité neformálnosti, rychlosti a flexibility při jejím užívání, tak nelze výzvu považovat za správní rozhodnutí ve smyslu ust. § 67 spr. řádu a její uložení nelze považovat za správní řízení ve smyslu ust. § 9 spr. řádu. Výzvu taktéž nelze považovat ani za rozhodnutí o přestupku ve smyslu ust. § 93 přest. zák. a shodně pak její uložení za přestupkové řízení ve smyslu téhož zákona.
Výzvu je proto s ohledem na její povahu nutné chápat jako tzv. jiný úkon prováděný orgánem veřejné správy podle části čtvrté spr. řádu. Správní orgán vydávající výzvu je tak povinen postupovat dle příslušných zákonných ustanovení ProvPoz, dle právní úpravy tzv. jiných úkonů části čtvrté spr. řádu, a také v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů upravených v ust. § 2 až 8 spr. řádu. Zároveň se jedná o úkon, který se svými obsahovými a formálními náležitostmi na první pohled velmi podobá správnímu rozhodnutí. Předmětné podobnosti jsou pak bezesporu způsobilé zapříčinit z pohledu právního laika záměnu výzvy za rozhodnutí a adresát výzvy se může mylně domnívat, že „dostal pokutu“. Bylo by vhodné, aby ze strany zákonodárce došlo k zakotvení zákonné povinnosti správních orgánů ve výzvě adresáta výslovně poučit, že se skutečně v případě výzvy nejedná o správní rozhodnutí, kterým bylo autoritativně rozhodnuto o přestupku a o uložení pokuty, ale že se jedná pouze o výzvu k uhrazení určené částky.
Dále bylo dovozeno, že výzva nenaplňuje veškeré zákonné znaky správního rozhodnutí ve smyslu ust. § 65 odst. 1 s. ř. s. v jeho materiálně-formálním pojetí, neboť se nejedná o úkon veřejné správy, kterým by bylo zasaženo do veřejných subjektivních práv adresáta výzvy a do jeho právní sféry, a nelze tak hovořit o naplnění materiálních znaků správního rozhodnutí. To vše i navzdory skutečnosti, že dle mého názoru, odlišného od soudní judikatury, v případě výzvy byly naplněny formální znaky správního rozhodnutí a že byl dodržen minimální standard zákonem požadovaných formálních znaků. Výzva sama o sobě tak není přezkoumatelná před správními soudy prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, za určitých podmínek je však přezkoumatelná před správními soudy prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Tato absence možnosti širšího přezkumu výzvy ve správním soudnictví tak jen zdůrazňuje a podtrhuje závěr o nutnosti poučit adresáty výzvy, že se skutečně nejedná o správní rozhodnutí.
Článek byl publikován v Advokátním deníku.
[1] Š. Vencl: Problematika ustanovení § 125h a souvisejících ustanovení zák. č. 361/2000 Sb., zákona o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, diplomová práce, vedoucí Martin Škurek, Univerzita Palackého, Katedra správního a finančního práva, Olomouc 2021, str. 25.
[2] Rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2021, č. j. 5 As 139/2020-37.
[3] L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: § 154 [Použití jiných ustanovení], in L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, 7. vyd., C. H. Beck, Praha 2023, marg. č. 1. str. 510-532.
[4] S. Skulová: Správní právo procesní, 3. upravené vyd., Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, Plzeň 2017.
[5] Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne 26. 6.1998, sp. zn. 30 Ca 169/1997.
[6] L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: § 154 [Použití jiných ustanovení], in L. Jemelka, K. Pondělíčková, D. Bohadlo: Správní řád, 7. vyd., C. H. Beck, Praha 2023, marg. č. 1, str. 495-510.
[7] D. Bohadlo, J. Brož, S. Kadečka a kol.: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich: Komentář, 2. vyd. [online], Wolters Kluwer, Praha 2022 [cit. 20. 1. 2024], dostupné z: https://www.aspi.cz/products/lawText/13/139/1/2.
[8] K. Frumarová: Výtka dle zákona o státní službě – právní povaha, forma a důsledky, Acta Iuridica Olomucensia č. 3/2022, 18.
[9] K. Frumarová, T. Grygar, Z. Koudelka, L. Potěšil, O. Pouperová et al.: Správní soudnictví, Leges, Praha 2022, str. 154 a násl.
[10] K. Frumarová: Výtka dle zákona o státní službě – právní povaha, forma a důsledky, Acta Iuridica Olomucensia č. 3/2022.
[11] K. Frumarová: Výtka dle zákona o státní službě – právní povaha, forma a důsledky, Acta Iuridica Olomucensia č. 3/2022.
[12] Z. Kühn in Z. Kühn, T. Kocourek a kol.: Soudní řád správní. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2019, str. 514.
[13] K. Frumarová: Výtka dle zákona o státní službě – právní povaha, forma a důsledky, Acta Iuridica Olomucensia č. 3/2022.
[14] Rozsudek NSS ze dne 17. 10. 2019, sp. zn. 6 Ans 1/2013.
[15] Rozsudek NSS ze dne 20. 2. 2018, sp. zn. 9 As 336/2017.
[16] Usnesení NSS ze dne 23. 3. 2005, sp. zn. 6 A 25/2002.
[17] O. Pouperová: Kapitola 9. Rozhodnutí. Materiální pojetí správního rozhodnutí, in K. Frumarová, T. Grygar, O. Pouperová, M. Škurek: Správní právo procesní, 1 vyd., C. H. Beck, Praha 2021, str. 268.
[18] Rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2016, sp. zn. 6 As 69/2016.
[19] Usnesení NSS ze dne 10. 7. 2018, sp. zn. 9 As 79/2016.
[20] Z. Kühn: § 65. Žalobní legitimace, in Z. Kühn, T. Kocourek a kol.: Soudní řád správní. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2019, str. 515-516.
[21] Rozsudek KS v Hradci Králové ze dne 28. 6. 2021, sp. zn. 30 A 21/2021.
[22] K. Frumarová: Výtka dle zákona o státní službě – právní povaha, forma a důsledky, Acta Iuridica Olomucensia č. 3/2022.
[23] Usnesení NSS ze dne 10. 7. 2018, č. j. 9 As 79/2016-41.
[24] Usnesení NSS ze dne 17. 9. 2019, sp. zn. 1 As 436/2017.
[25] Z. Kühn in Z. Kühn, T. Kocourek a kol.: Soudní řád správní. Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2019, str. 515.
[26] Rozsudek KS v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 29. 7. 2014, sp. zn. 58 A 4/2014.
[27] Rozsudek NSS ze dne 6. 9. 2019, č. j. 5 As 341/2018-42.
[28] Tamtéž.
[29] Rozsudek NSS ze dne 18. 4. 2019, č. j. 1 As 26/2019-26.
[30] Rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2017, č. j. 4 As 117/2017-46.
[31] Rozsudky NSS ze dne 18. 12. 2019, č. j. 6 As 167/2019-36, a ze dne 11. 7. 2019, č. j. 9 As 138/2019-35.
[32] Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících.
Diskuze k článku ()