Hovoříme také o problémech, kterým správní soudci čelí při práci s různorodými právními předpisy. A o mnohých dalších otázkách. Pan předseda bude jedním z vystupujících na letošním kongresu Právní prostor 2023, na který je tento rozhovor upoutávkou.
Jako pro soudce a předsedu Nejvyššího správního soudu je pro Vás stěžejním předpisem soudní řád správní. Pokud byste mohl cokoli v tomto předpisu změnit, např. do něj něco přidat či něco vypustit, co byste vybral na prvém místě?
Soudní řád správní se za 20 let své účinnosti osvědčil. Ale pár problémů, které by si zasloužily legislativní úpravu, tu je. Ministerstvo spravedlnosti připravuje středně velkou novelu a konzultuje ji s námi. Určité sjednocení pravidel by si zasloužily žalobní typy – u žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a návrhu na zrušení opatření obecné povahy je koncentrace žalobních či návrhových bodů velmi přísná, u nečinnostní a zásahové žaloby naopak žádná. Podobně by stálo za to přiblížit i pravidla žalobních lhůt. U kasační stížnosti bychom možná mohli trochu zpřísnit koncentraci stížnostních důvodů a přemýšlet nad rozšířením nepřijatelnosti kasační stížnosti i na jiné než jen samosoudcovské věci.
Soudci správních soudů se mohou setkat s velkým množstvím právních předpisů ze všech možných oblastí, od stavebního zákona, přes daňovou legislativu, až po vyhlášku o odchylném postupu pro usmrcování špačka obecného. Nakolik musí takový soudce tyto předpisy znát a nakolik si vystačí s hlubokými znalostmi obecné právní metodologie? Který z předpisů správního práva pokládáte za nejzdařilejší? S kterým naopak pracujete mimořádně nerad?
Správní právo stojí na elegantních principech, hodně souvisejících s ústavním právem. Je to právo veřejné moci. Takže v něm například platí, že správní orgán má jen takové pravomoci, které mu zákon zřetelně dává. A nejasnosti v právní úpravě mají jít zásadně k tíži státu, a ne jednotlivce. Správní soudce proto musí být v první řadě generalista. Musí dobře znát obecné principy veřejného práva a umět konkrétní zákony i precedenční rozsudky přesně číst a vykládat.
Dále musí mít přehled o struktuře právního řádu, zejména jeho veřejnoprávní části. Aneb vědět, které zákony jsou klíčové pro tu kterou jeho část, od základních procesních kodexů jako soudní řád správní, správní řád, daňový řád či kontrolní řád (všechno mimochodem docela zdařilé zákony) až po jednotlivé předpisy, v nichž se snoubí hmotné právo s procesním – třeba přestupkový zákon, stavební zákon, daňové zákony, azylový či cizinecký zákon (ten je příkladem velmi nepřehledného předpisu), památkový zákon nebo například zákon o ochraně přírody a krajiny. Detaily jednotlivých dílčích úprav samozřejmě znát nemůžete, ale musíte být schopen si uvědomit, že jsou, a vědět kde je najít.
A ještě něco – správní soudci se více než kdo jiný v justici setkávají s právem EU. To je často ještě méně přehledné než vnitrostátní právo. I zde je třeba znát základní mapu a umět v ní hledat detaily. Umět hledat judikaturu Soudního dvora, znát základní filosofii, s níž evropské právo interpretuje. A samozřejmě mít přehled i o tzv. štrasburském systému ochrany lidských práv a judikatuře ESLP. Nic z toho není třeba znát detailně, ale o všem musíte alespoň rámcově vědět, a hlavně musíte umět rozpoznat, kdy je třeba judikaturu k určité otázce opravdu důkladně rešeršovat.
Správní soudce si rozhodně nevystačí jen s tzv. hodnotovým a principiálním souzením a s používáním zdravého rozumu. Na to jsme už ve vývoji našeho práva příliš pokročili. Jsme stabilizovaný a sofistikovaný právní systém, nelišící se od Rakouska, Švýcarska, Belgie či Nizozemí. Potřebujeme velmi dobré schopnosti přesné „technické“ interpretace zákonů a umět myslet jako právníci komplexně a kreativně.
Zákon o soudech a soudcích vymezuje vedle požadavku na vzdělání a odbornou praxi též atributy vztahující se k osobnímu životu soudců. Do jaké míry je soudce ovlivněn svými osobnostními rysy? Jak si představujete ideálního soudce (jakéhosi svého Herkula)?
Já jsem vždy velmi zdrženlivý, pokud mám líčit nějaký ideál soudce. Justice potřebuje takříkajíc talenty všeho druhu. Od lidí, kteří rádi komunikují s lidmi a řeší nejraději jejich konkrétní životní situace, až po extrémně abstraktně uvažující právní filosofy. V dobách klidných a stabilních, kdy odvaha je levná, což je přesně naše současnost, odmítám planě moralizovat. To, zda konkrétní člověk obstojí ve složitých morálních dilematech, se ukáže až tehdy, bude-li jim vystaven. Přejme si, abychom své profesní životy prožili, aniž by nás osud takto prozkoušel.
U požadavků na soudce ještě zůstaňme. V zájmu záruk nezávislosti a nestrannosti výkonu soudcovské funkce je soudce povinen pečovat o dobrou pověst soudnictví. Myslíte si, že se to u nás obecně daří a že jsou soudy ve společnosti – i přes trend klesající důvěry v instituce demokratického právního státu – přijímány s dostatečnou důvěrou? Pokud nikoli, co je podle Vás příčinou tohoto stavu?
Na justiční systém se dívám politologicky, jako na součást ústavního a politického systému. Takže například vidím, že důvěra v instituce obecně je v Česku tak nějak prostřední. Podstatně nižší než třeba ve Skandinávii, na druhé straně nežijeme ani ve zcela odcizené politické kultuře. Ke státu, a v rámci něho i k soudům, přistupujeme s nedůvěrou, avšak přesto tam hledáme pomoc a ochranu. Upřímně řečeno, moje vysvětlení tohoto stavu je historické – moderní české národní vědomí vzniklo v jisté opozici proti „režimu“ (habsburské velmi civilizované a brzy též konstitualizované monarchii). Ta opozice byla občanská, tedy konstruktivní a velmi loajální. I převrat v roce 1918 nebyl žádná skutečná revoluce, nýbrž v podstatě převzetí předlitavské politické kultury do nového československého státu. A i První republika byla kombinací svárlivé politické kultury a loajality většiny obyvatel ke státu. Nacismus a komunismus naší politické kultuře nepomohly, avšak myslím, že jsme se z nich už docela dobře vzpamatovali. Česká veřejná moc a v rámci ní i justice jsou lidmi přijímány s kombinací skepse i naděje. Zázračný recept na to, jak se stát třeba onou zmíněnou Skandinávií, nemám. Pokud budeme mít dost času (Masaryk v prvorepublikovém kontextu zmiňoval 50 let), budeme úplně normálním evropským státem. Už dnes jím vlastně jsme; naše instituce, včetně justice, fungují v evropském srovnání dobře, s jakousi nenápadnou solidností. Justice musí být profesionální a odborně zdatná, přiměřeně rychlá a nepropadat velkopanským manýrům. Na NSS se přesně o toto už dvě desetiletí snažíme a až na rychlost se nám to, myslím, docela daří. V příštích letech snad pohneme i s tou rychlostí, s níž posledních pět šest roků nemůžeme být spokojeni, jakkoli jsme ten problém sami nezavinili.
Kdy se podle Vás soudce může, resp. musí odchýlit od zákonného textu a judikovat tzv. praeter či contra verba legis? Kde naopak leží hranice přípustnosti dotváření práva? Je vůbec možné obecně stanovit nějaké takové hranice?
Právní řád je hierarchický systém a zákon je v jeho rámci někde uprostřed. Nad ním je ústavní pořádek a v evropském prostředí také právo EU. Takže klasická situace odchýlení se od doslovného znění zákona přichází, pokud k takovému řešení vede ústavně konformní nebo eurokonformní interpretace zákona. Dotváření práva, třeba právě interpretačními posuny od doslovného znění zákona, je denní chleba vysokých soudů. Máme povinnost ve změti právních pravidel, jež se nabízejí jako použitelná, najít funkční řešení. Je to dokonce naše klíčová systémová role. Pokud by někdo v systému dělby moci začal mít pocit, že judikatura posunula interpretaci určitých zákonných pravidel příliš daleko od jejich běžného jazykového významu, má možnost přijmout zákon jasnější a jednoznačnější. Tím vezme údajné soudní svévoli vítr z plachet. Realita je nicméně taková, že žijeme v jakési symbióze zákonného práva a judikatury vysokých soudů, národních i mezinárodních.
Soudci vysokých soudů se při své práci takřka denně dostávají do situací, kdy váží proti sobě stojící principy či zájmy a musí se rozhodnout, kterému dají v daném případě přednost. Co Vám v takových situacích pomáhá?
V první řadě právnické vzdělání, které nám dává argumentační technologii. Rozsudek říká ve výroku „že“ to je nějak, ale – a za mě především – v odůvodnění vysvětluje, „proč“ to tak je. Soudní rozhodování je pro mě založeno především na argumentaci a méně na vůli. Řada kauz má řešení, na němž se shodnou i právníci různých hodnotových založení, prostě proto, že používají stejnou argumentační technologii. Ale samozřejmě v šedých zónách, které jsou interpretovatelné různými způsoby, nakonec zafunguje i ta vůle, a tedy hodnotový kompas konkrétního soudce. Soudci by si podle mě měli být své hodnotové orientace vědomi a měli by v ní být pokud možno konzistentní. Zejména na vysokých soudech je to důležité i pro předvídatelnost rozhodování. Proto považuji za dobrý americký přístup k nominaci soudců k jejich Nejvyššímu soudu, který hodnotovou orientaci soudců důkladně zkoumá a činí veřejnou.
V soudním řízení není možné vyhovět všem a téměř vždy bude mít minimálně jedna strana na konci řízení pocit nespravedlnosti či křivdy. Dokáže být právo spravedlivé? Mohou soudci dělat něco proto, aby tyto pocity v účastnících minimalizovali? Mohlo by k tomu přispět např. povinné zveřejňování odlišných stanovisek u všech vysokých soudů?
Existuje jedna trochu cynická soudcovská průpovídka: Rozhoduji podle zákona, a někdy jsem příjemně překvapen, že i spravedlivě. Se spravedlností je to těžké – různí lidé o ní mají různé představy. Právě proto se onu obecnou a obtížně uchopitelnou spravedlnost snažíme přetavit do konkrétních právních pravidel v zákonech. A pak ji nalézt při jejich interpretaci soudcem. Recept na spravedlnost nemám. To, co ale můžeme a máme dělat, je přesvědčivé, otevřené a důkladné odůvodnění našich rozsudků. Já se o ně v těch svých vždycky snažím. I když je rozsudek pro jednu ze stran tvrdý, snažím se nic neokecávat a říci přesně a konkrétně, proč si myslím, že právo není na její straně.
Právě proto, že právo považuji za argumentační disciplínu provozovanou konkrétními lidmi, jsem i zastáncem všeobecného zveřejňování disentů, přinejmenším na vysokých soudech. Pokud v rámci senátu určitá minorita má odlišný názor než většina, je dobré, aby jej zformulovala a dala k dispozici stranám i veřejnosti. Justiční pravda má vznikat v co nejširší a nejotevřenější konkurenci myšlenek. Pojetí, v němž se spravedlnost ukrývá v anonymitě taláru a tajného hlasování a tváří se jako neosobní, abstraktní autorita, mi není blízké. Dobře totiž vím, že za každým soudním rozhodnutím stojí konkrétní lidé.
Český systém obsazování soudů stojí převážně na kariérním přístupu. Nejvyšší správní soud je zdárným příkladem toho, že to jde i jinak a že i u nás mohou být do pozice soudců nominovány osoby z jiných právnických povolání. Který z těchto modelů je Vám bližší? Myslíte si, že se v některé zemi povedlo nalézt rozumný kompromis mezi oběma zmíněnými alternativami?
Bližší je mi rozhodně model, který vysoký soud, jakým je i ten náš, skládá z různých profesních zdrojů. Nejen z kariérních soudců, ale i z advokátů, akademiků či vysokých úředníků. Pokud vím, podobně jako NSS k tomu přistupuje třeba holandská justice a myslím, že patří k těm lepším v Evropě. Ale nemyslím, že existuje nějaký nejlepší model, jímž by se měli všichni inspirovat. Třeba německá justice je kariérní a její kvalitu to rozhodně nesnižuje.
Problém čistě kariérního modelu soudnictví podle mě je, že v něm mohou převážit lidé podobných povahových rysů – zdatní administrátoři preferující jistotu, kteří nikdy nezažijí riziko, jež denně podstupuje podnikatel či manažer soukromé firmy. Takoví lidé pak mohou právě situace, v nichž riziko a nejistota hrály důležitou roli, posuzovat příliš přísně, neboť si je nedokážou dobře představit. A dalším, ale již lépe řešitelným problémem čistě kariérního modelu je rutina, stereotyp a s nimi spojené nebezpečí vyhoření. Ale tomu se dá v určité míře čelit a nejde o specifikum jen soudcovské profese.
Mají právníci číst i krásnou literaturu? Co si může právník odnést ze Švejka či z jiných děl krásné literatury?
Každý má číst krásnou literaturu! Právník si z ní může odnést bohatost jazyka, představivost, s níž autoři vymýšlejí příběhy, emocionalitu a hloubku prožitku, který je s četbou spojen. To vše mu může pomoci nejen v pochopení složitostí života, ale i v tom, jak je rozumně řešit.
Každého, kdo vykonává své povolání po dlouhou dobu, může postihnout jakási profesní slepota. Žádal jste někdy o radu u svých blízkých? Ptal jste se například své ženy či svých rodičů, jak vidí danou věc a co je z jejich pohledu spravedlivé?
Samozřejmě, že se dnes a denně přistihuji, jak myslím ve stereotypech daných mou profesí. Snažím se tomu čelit, ale nevím, zda úspěšně. A samozřejmě je jednou z cest proti profesní slepotě mluvit o zapeklitých případech se svými blízkými a testovat jejich reakce. Dělávám to. Nakonec se ale musím stejně rozhodnout sám.
Co pokládáte za největší výzvu pro justici v 21. století?
Nemyslím si, že justici čeká něco zvláštního. Technologický pokrok bude pokračovat a jistě bude časem psát jednodušší rozsudky na základě soudcova zadání umělá inteligence. Technicky už to je možné. Ale bez soudcovského mozku a citu se ještě dlouho neobejdeme.
Co bude určitě zajímavé, je otázka dalšího vývoje lidských práv a toho, jaké nároky a vůči komu s nimi budeme spojovat. Přinejmenším u nás na Západě se poslední dvě staletí (pomineme-li hrůzné excesy nacismu a komunismu) vyvíjíme ke stále většímu komfortu a stále širší ochraně nejrůznějších aspektů života jednotlivce. Přemýšlím, zda tento vývoj může narazit na nějaké meze. A zda nám ta všudypřítomná ochrana skrytě nebere svobodu.
Někdo by možná zmínil otázku klimatických změn a toho, jak se promítnou ve vnímání práva. Zde já osobně žádné velké právní revoluce neočekávám. Regulatorní stát máme už řadu desetiletí, nyní prostě bude v jedné významné sféře regulovat ještě daleko více. Některé technologie se zakážou, jiné zdaní, jiné se budou dotovat. Otázkou je, zda tím opravdu dosáhneme výsledků, které si slibujeme, jak moc si tím pokřivíme tržní ekonomiku, na níž stojí naše bohatství, a zda nás to na životním komfortu nakonec nebude stát více, než kolik budeme považovat za únosné. Ale nevím, uvidíme.
Nebojím se ani rozvoje technologií. Právo za nimi obvykle pokulhává, ale nakonec si vždy najde cestu, jak je uchopit i po právní stránce. Dokázali jsme to s knihtiskem, parním strojem, automobily, televizí či moderním lékařstvím a farmacií, takže to dokážeme i s internetem, umělou inteligencí, biotechnologiemi, nanotechnologiemi či třeba robotikou a autonomními zbraňovými systémy. Nihil novi sub sole.
Jaké rozhodnutí kteréhokoli z českých soudů považujete za nejvíce průlomové?
Nemyslím, že existuje jedno jediné opravdu průlomové. Ale zcela zásadní pro vývoj českého právního řádu byly určité judikaturní trendy, které přinesli konkrétní lidé, konkrétní soudci, v určité době.
První Ústavní soud provedl v postkomunistickém právu revoluci shora. Zavedl materiální právní stát, hodnotově jej oddělil od komunismu, kladl důraz na zmírnění křivd, které napáchal předchozí režim. Lidská práva chápal jako centrální hodnotu při výkladu práva.
My na NSS jsme v oblasti veřejného práva na první Ústavní soud hodně navázali. Vnímáme stát jako servis pro jednotlivce, nikoli jako posvátnou nadosobní hodnotu, které se má jednotlivec podrobit. Lidská práva bereme vážně a vyžadujeme po státu, aby se k lidem choval slušně.
Napadá Vás příklad nějakého rozhodnutí, na němž jste se podílel a které doktrína, veřejnost či např. Ústavní soud nepřijali tak, jak jste si představovali?
Jistě, a je pro mě velkým ponaučením v tom, že soud nemá při interpretaci práva společnosti „utíkat“ někam, kde to společnost není schopna unést, i když třeba ta interpretace je z čistě odborných hledisek velmi dobře zdůvodněna. Byl jsem v rozšířeném senátu soudcem zpravodajem rozhodnutí o poskytování informací o platech ve veřejné sféře. Náš postoj, dodnes si neskromně myslím, že odborně velmi kvalitně zdůvodněný (mimochodem, bez jediného disentu), prostě společnost, přesněji řečeno některé její na výsledku obzvláště zainteresované sféry, zejména státní zaměstnanci, neunesla a Ústavní soud náš názor zmírnil. Nepopřel jej, ale přece jen zmírnil. Od té doby si zvláště v hodnotových, kulturních a obecně lidských otázkách dávám velký pozor, abych vnímal, jak je společnost naladěna a zda unese, co chci v rozsudku říci.
Kdo je Vaším právnickým vzorem? Dokážete říci, kdo (případně co) Vás ve Vaší kariéře nejvíce ovlivnil(o)?
Nemám právnický vzor, ale za to čtvrtstoletí, co se ve vysokých sférách justice a justiční politiky pohybuji, jsem potkal řadu lidí, kteří mě ovlivnili. A pokud se ptáte nejen na lidi, ale i na události, tak formativní období pro mě byl konec komunismu a první léta budování liberální demokracie po roce 1989. Svoboda, otevřenost a odpor k autoritářství budou pro mě už asi navždy základními hodnotami.
Pokud jde o lidi, určitě zcela zásadní byl pro mě Josef Baxa, který si mě na NSS vzal, ale jehož si vážím již od dob, kdy nás v devadesátkách učil na fakultě trestní právo. Vůbec to není tak, že bych byl jeho ideovým nohsledem, naopak, v řadě ohledů se v právu, a zejména pak v otázkách týkajících se justiční politiky a role soudů neshodneme. Ale je to mimořádná justiční osobnost schopná obrovského nasazení. Za to, jak skvěle vybudoval NSS, by měl dostat Řád Bílého lva.
Velkým vzorem, i když s ní také v konkrétních věcech často nesouhlasím, pro mě byla a je Eliška Wagnerová. Její pojetí vztahu státu a jednotlivce a důraz na svobodu sdílím. Ideově jsem taková pravicovější verze Elišky Wagnerové. In dubio pro libertate!
Diskuze k článku ()