Předchozí část článku si můžete přečíst zde.
6. „OČKOVACÍ KAMPAŇ“
Obecně pro toto vystupování veřejné správy v rámci určité informační kampaně platí, že je činěno v rámci výkonu tzv. nevrchnostenské správy. Podstatou této roviny je zjednodušeně realizace úkolů veřejné správy prostřednictvím metod a forem, které nejsou spojeny s výkonem veřejné moci (tzv. vrchnostenskou správou). Pro tuto rovinu je typické, že je vykonávána soukromoprávními prostředky a že orgány veřejné správy (přesněji odpovídající subjekty veřejné správy jako zpravidla tzv. veřejné subjekty) vystupují k ostatním právním subjektům v rovném postavení.
Současně ovšem platí, že ač veřejné subjekty vystupují v tomto kontextu v principu soukromoprávně, nejedná se kvalitativně o běžné soukromoprávní jednání, jelikož veřejné subjekty obecně nejsou nadány srovnatelnou autonomií vůle a smluvní volností, což nejobecněji plyne již z jejich poslání. Lze tak hovořit o určitých zvláštních (dalších či přísnějších) veřejnoprávních omezeních soukromoprávních jednání těchto subjektů, respektive o jejich „samoomezení“ veřejným právem.[1] Praktický problém ovšem představuje to, že tato omezení nejsou upravena obecně, nýbrž jen dílčím způsobem, zejména v oblasti tzv. veřejného majetku, kdy je jejich primárním účelem jeho ochrana.[2]
Zjednodušeně lze říci, že víme, že veřejné subjekty, respektive v tomto případě stát při realizaci očkovací kampaně vystupuje soukromoprávně (zejména nakupuje reklamní služby apod.), přičemž lze na toto vystupování principiálně klást zvýšené požadavky. Méně je ovšem zřejmé, jaké požadavky to jsou (mají být). Tato problematika by si zasluhovala širší prostor, v základu však lze říci, že tyto požadavky můžeme dovozovat z právních principů (nejobecněji již z principu právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) či analogicky z dosavadních požadavků na výkon veřejné moci. V této souvislosti lze zmínit zejména základní zásady činnosti správních orgánů.[3] Pomineme-li naznačená zvláštní omezení právního jednání veřejných subjektů, na tato jednání mohou být aplikovatelná obecná omezení plynoucí ze soukromého či veřejného práva aplikovatelná i na soukromé subjekty. V kontextu očkovací kampaně se nabízí zejména regulace reklamy podle zákona o regulaci reklamy,[4] její aplikovatelnost ale není jednoznačná. Pro reklamu podle tohoto zákona totiž platí, že má za cíl podporu podnikatelské činnosti.[5] Reklama v rámci očkovací kampaně je ale tím, co lze označit jako „reklama ve veřejném zájmu“ či „nekomerční reklama“.[6] Takováto reklama (ve svém pravém významu) stojí mimo obecnou veřejnoprávní regulaci reklamy, přičemž jak dodává P. Hajn, nekomerční reklama zpravidla nepodléhá ani ochraně proti nekalé soutěži, jelikož se nejedná o soutěžně orientované jednání.[7] Současně ovšem platí, jak taktéž poukazuje posledně citovaný autor, že hranice mezi komerční a nekomerční reklamou je neostrá.[8]
Ve prospěch komerční povahy očkovací kampaně bychom mohli argumentovat, že tato kampaň v důsledku propaguje službu (očkování) a komerční výrobky (vakcíny), čímž naplňuje určité ekonomické zájmy.[9] Na druhou stranu ovšem o tyto zájmy primárně nejde, jelikož ostatně zadavatelem reklamy bude stát, který z očkování bezprostřední ekonomický prospěch nemá (spíše naopak, jelikož nese jeho náklady); nadto ani veřejnost zřejmě očkovací kampaň jako komerční nevnímá. Kdy by však již o komerční reklamu patrně šlo, by byla situace, pokud by byla propagována konkrétní vakcína,[10] zde by se uplatnila některá zvláštní omezení.[11] Dále ze zákona o regulaci reklamy plynou některá obecnější omezení – zakázána je zejména reklama, která je nekalou obchodní praktikou podle zvláštního právního předpisu (zákona o ochraně spotřebitele).[12] Zákon o regulaci reklamy by byl aplikován také tehdy, pokud by stát dával najevo, že hradí nekomerční reklamu – v takovém případě by se jednalo o sponzoring (§ 1 odst. 4 ve spojení s odst. 10 RegRekl).[13]
Na poskytování očkování bude aplikovatelná ochrana spotřebitele, což platí pro zdravotní služby obecně.[14] Tato ochrana sice předpokládá existenci právního vztahu mezi spotřebitelem a podnikatelem (srov. § 2 odst. 1 OchrSpotř), nicméně občanský zákoník definici podnikatele rozšiřuje také na kontraktaci „související s vlastní obchodní, výrobní nebo obdobnou činností či při samostatném výkonu svého povolání“ (§ 420 odst. 2 o. z.). Za „obdobnou činnost“ pak lze považovat také poskytování veřejných služeb veřejnými subjekty, které jsou založeny na neziskovém principu[15] – typicky půjde o veřejné subjekty podřaditelné pod teoretickou kategorii veřejného ústavu. Veřejnými ústavy jsou potom také mnozí poskytovatelé dobrovolného očkování proti onemocnění covid-19 (jde také o již zmíněné státní příspěvkové organizace[16]) . Současně ovšem platí, že právní vztah, na základě kterého dochází k očkování (pacient–poskytovatel), je odlišný od organizování očkovací kampaně, které je z povahy věci úkolem ústřední státní správy a k přímému poskytování služeb spotřebiteli zde nedochází.
V rovině ryze soukromoprávní je v kontextu očkování proti onemocnění covid-19 poukazováno na korektiv poctivosti soukromoprávního jednání (§ 6 o. z.), případně na odpovědnost za neúplnou nebo nesprávnou informaci nebo škodlivou radu (§ 2950 o. z.).[17] Obecným následkem porušení naznačených právních povinností ve vztahu k očkovaným osobám je odpovědnost za újmu (srov. § 2910 o. z. a navazující ustanovení). S ohledem na nevrchnostenské vystupování veřejné správy ve zkoumaném kontextu by principiálně mělo jít o obecnou odpovědnost za újmu, nikoli o odpovědnost podle zákona č. 82/1998 Sb.[18] Současně může porušení povinností veřejnoprávního charakteru vést k odpovědnosti za správní delikty (konkrétněji přestupky), kdy může dojít k poněkud paradoxní ale právně zcela možné situaci, kdy bude stát (vystupující soukromoprávně jako právnická osoba) trestán za porušení právních povinností svými vlastními orgány vykonávajícími státní správu).
Jistou právní odpovědnost tedy v kontextu očkovací kampaně vysledovat lze. Pro úplnost však lze dodat, že jádro odpovědnosti související s očkovací kampaní a organizací očkování proti onemocnění covid-19 obecně bude spočívat na odpovědnosti politické. Je to totiž vláda, která schvaluje základní kroky a pověřuje jejich naplňováním jí podřízené orgány státní správy v rámci politicko-koncepčního řízení státní správy. Pro politickou odpovědnost pak nepříliš překvapivě platí, že se jedná o mnohem méně „spolehlivý“ mechanismus vyvozování odpovědnosti nežli odpovědnost právní.
7. „VÝHODY“ SPOJENÉ S OČKOVÁNÍM (A OTÁZKA DISKRIMINACE)
V souvislosti s očkováním proti onemocnění covid-19 se hovoří o „výhodách“ pro očkované. Očkovaní jsou zejména z pohledu opatření veřejné správy za určitých podmínek právně považování za bezinfekční, kdy očkovaní zejména nepodléhají povinnému testování na přítomnost onemocnění, čímž mají usnadněn přístup k využívání služeb či cestování.[19] Lze spekulovat, že do budoucna na očkované nemusí být uplatňována ani srovnatelná hygienická pravidla (zejména požadavek nosit respirátory či roušky) či jiné obdobné požadavky.
Domnívám se však, že pohled na neaplikaci některých opatření na očkované jako na výhody pro tyto osoby je zavádějící. Přesnější je na tyto výjimky pohlížet jako na neuložení povinnosti očkovaným osobám ve srovnání s běžným stavem.[20] Očkovaní tak ve srovnání s neočkovanými nejsou nositeli výhod, nýbrž pouze nejsou omezováni na svých právech a svobodách natolik intenzivně. Pro opatření veřejné správy přijímaná v kontextu pandemie sice platí, že je třeba respektovat princip rovnosti a zákaz diskriminace, současně ale také platí, že ve vztahu k očkovaným z pohledu předmětných opatření zřejmě nelze postupovat zcela shodně jako k neočkovaným. Zjednodušeně řečeno, s podstoupením očkování, respektive jeho běžnými účinky, více či méně ztrácejí opodstatněnost omezující opatření směrem k těmto osobám, přičemž lze pochybovat, že by tyto osoby mohly být ústavně konformně omezeny na svých právech a svobodách z pouhé státem vynucované „solidarity“ s neočkovanými. Přijatelný se ale nezdá ani opačný přístup spočívající na úplném sjednocení regulativních opatření bez ohledu na očkování, aniž by byla dosažena dostatečná míra kolektivní imunity, ačkoli pro toto rozlišení mohou existovat objektivní důvody. Tento přístup by mohl vést k praktické rezignaci státu na jeho pozitivní ústavní závazky, což by se následně projevilo v rovině ochrany základních práv a svobod jednotlivců zasažených absencí potřebných opatření.
V této souvislosti lze poznamenat, že očkování zřejmě není právem zakázaným důvodem pro rozdílné zacházení. K tomu sice směřoval návrh skupiny senátorek a senátorů, kteří v rámci přijímání již dříve zmiňovaného zákona o distribuci očkování proti covidu-19 navrhovali, aby neočkovaní proti onemocnění covid-19 nesměli být diskriminováni,[21] tento návrh ovšem přijat nebyl. Nadto se ze souvisejících vyjádření jeví, že podstata tohoto návrhu byla spíše politická nežli právní.[22] Očkování není (nijak překvapivě) ani jedním ze zakázaných důvodů diskriminace podle čl. 3 odst. 1 Listiny, byť by jej bylo potenciálně možné podřazovat pod „jiné postavení“ ve smyslu tohoto ustanovení.[23] To ovšem jednak není jednoznačné,[24] především však ani rozdílné zacházení na základě zakázaného důvodu není vyloučeno absolutně. Spíše je v případě vymezených důvodů (charakteristik) pro rozlišení přesnější označení „podezřelé“.[25]
Ústavní soud v případě posuzování tzv. akcesorické rovnosti (tedy rovnosti ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny v návaznosti na určité základní právo či svobodu, jak lze chápat také rozlišování na základě očkování proti covidu-19, jelikož má dopady na rovnost při omezování na právech) uplatňuje test přímé diskriminace, v jehož rámci diskriminace na základě zakázaného důvodu, společně s naplněním kriteria srovnatelnosti a znevýhodnění v důsledku rozdílného zacházení, vede k nutnosti posouzení ospravedlnitelnosti rozdílného zacházení.[26] Teprve až tehdy, pokud není naplněn poslední (čtvrtý) krok testu, který představuje určitou obdobu testu proporcionality,[27] jedná se o zakázanou diskriminaci. Požadavek proporcionality ostatně plyne již obecněji z požadavků, které jsou v současnosti kladeny na přijímání mimořádných opatření v rámci tzv. pandemického zákona,[28] byť v tomto případě se nejedná o shodný pohled. V případě tohoto požadavku jde o proporcionalitu omezení práv a svobod přijatým opatřením („proporcionalita opatření“). V případě odlišného zacházení na základě očkování jde o otázku, vůči komu mají být tato omezení uplatněna („proporcionalita rozlišení“).
Jedná-li se pak o rovnost tzv. neakcesorickou, jak je Ústavním soudem chápána rovnost ve smyslu čl. 1 Listiny, ta je jeho judikaturou spojována (pouze) s vyloučením libovůle při odlišném zacházení,[29] přičemž takto rozlišení mezi očkovanými a neočkovanými dle všeho chápat nelze. Z naznačených východisek se proto rozdílné zacházení s očkovanými a neočkovanými v rámci konstrukce opatření veřejné správy nejeví jako a priori ústavně vyloučené. To však samozřejmě za podmínky, že pro něj budou svědčit dostatečné objektivní důvody z pohledu ochrany veřejného zájmu (veřejného zdraví), které nutně vstupují do obecnějšího hodnocení opodstatňování omezování základních práv a svobod, respektive přiměřenosti tohoto omezování.
To s sebou ale na druhou stranu přináší problém nepřímého právního tlaku na podstoupení očkování, kdy očkování bude „cestou ven“ z různých právních omezení běžného života. Rozsáhlá diferenciace mezi očkovanými a neočkovanými pak může vést ke stavu, kdy očkování sice nebude povinné de iure, bude ale povinné de facto. V krajním případě může být tímto přístupem zpochybněn princip dobrovolnosti očkování proti covidu-19, čímž by byla zavedena očkovací povinnost, to však bez odpovídajícího právního základu (srov. čl. 4 odst. 1 Listiny), což by potenciálně mohlo představovat důvod pro přezkum celého komplexu opatření veřejné správy vedoucího tímto směrem. Jak již však bylo naznačeno, zcela se zřejmě tomuto působení dobrovolného očkování a související diferenciace vyhnout nelze.
Pouhou absenci určitých omezení proto jako výhody vnímat nelze. O určitých výhodách spojených s očkováním proti onemocnění covid-19 ale přesto hovořit lze. Půjde o různé „benefity“ poskytované společně s podstoupením očkování – finanční i nefinanční. Zatímco úvahy o těchto odměnách bylo možné zaznamenat i v domácí veřejné diskusi, v zahraničí již mnohdy byly realizovány.[30] I tyto odměny ovšem mohou být právně problematické, jelikož k očkování je vyžadován souhlas, jehož podstatou (účelem) je, jak již bylo zmíněno, umožnit informované rozhodnutí o podstoupení očkování.
Poskytováním různých benefitů s očkováním hrozí, že základem pro rozhodnutí o podstoupení očkování budou právě tyto benefity a nikoli informace o očkování poskytované v návaznosti na informovaný souhlas či jinak, a to v té míře, o jak atraktivní benefity by se jednalo. Otázkou pak je, zda nejsou naznačenými benefity poněkud vyprazdňovány informační a jiné právní povinnosti veřejné správy směrem k zájemcům o očkování (zejména zmíněný informovaný souhlas). Tento problém přitom důsledně neřeší ani zákonný základ poskytovaných benefitů (jako lex specialis), jelikož požadavek na informovaný souhlas plyne již z mezinárodního práva.[31] Na druhou stranu ale zřejmě nelze očekávat poskytování takových benefitů, které by informovaný souhlas vyprazdňovaly zcela.
Obecný problém nicméně přetrvává. Za ten lze považovat to, že očkování koncipované na dobrovolné bázi – ačkoli se na první pohled může jevit jako právně ideální varianta – je náchylné k riziku nepřiměřeně „motivovat“ k očkování (právně i neprávně), přičemž toto motivační působení státu z povahy věci poroste s tím, jak se budou blížit limity dobrovolného očkování či nepřibližovat dosažení kolektivní imunity touto cestou.
8. POVINNÉ OČKOVÁNÍ PROTI COVIDU-19?
Řešením výše naznačených limitů dobrovolného očkování by pochopitelně mohlo být dosaženo konstrukcí očkování proti onemocnění covid-19 jako očkování povinného. Problematika právní regulace povinného očkování je do značné míry svébytnou problematikou, v základu však lze konstatovat, že pro uložení povinnosti k tomuto očkování nyní existují překážky spíše politické než právní. V právní rovině totiž dosavadní domácí právní úprava povinného očkování (sestávající z ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví a prováděcí vyhlášky Ministerstva zdravotnictví[32]) obstála jak v rámci přezkumu jeho ústavní konformity Ústavním soudem,[33] tak poměrně aktuálně také v rámci přezkumu jeho souladnosti s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod Evropským soudem pro lidská práva.[34]
V prvním uvedeném případě posuzoval Ústavní soud předmětnou právní úpravu z pohledu zásahu do práva na ochranu soukromí v podobě garance nedotknutelnosti osoby (čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 Listiny), přičemž dosavadní českou právní úpravu shledal ústavně vyhovující. Předmětnému rozhodnutí je ovšem (a domnívám se, že nikoli nedůvodně) vytýkáno zejména to, že akceptuje zásah do práva na (tělesnou) integritu prostřednictvím pouhé prováděcí vyhlášky. V druhé rovině je poukazováno na nedůsledně provedený test omezení základního práva, konkrétněji domácí podobu testu proporcionality. V této souvislosti je sporný rozsah očkování, které je v České republice ukládáno jako povinné, přičemž v některých případech není základem pro toto očkování ochrana veřejného zdraví (nýbrž zdraví soukromého).[35] Ústavní soud tak sice na jednu stranu zřetelně aproboval obecný mechanismus povinného očkování, na druhou stranu ponechal některé pochybnosti nad jeho „provedením“. Co se týče nedávného rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, na českou právní úpravu bylo pohlíženo zejména z pohledu zásahu do práva na soukromý a rodinný život (čl. 8 Úmluvy), soud nicméně shledal legitimní cíl omezení tohoto práva v podobě ochrany zdraví a práv jiných osob. Ani toto rozhodnutí není přijímáno nekriticky, poukazováno je (přinejmenším) na jeho nikoli zcela přesvědčivé odůvodnění.[36]
Z uvedeného nicméně plyne, že zde existuje právní základ pro zakotvení očkování proti onemocnění covid-19 jako právní povinnosti, a to základ pro stát velmi „pohodlný“, jelikož tato povinnost může být za současného stavu zřejmě zavedena pouhou novelizací zmíněné prováděcí vyhlášky Ministerstva zdravotnictví (přičemž „náhradním“ a obecně vhodnějším řešením by byla úprava ve zvláštním zákoně). Pokud by tato povinnost byla zavedena, s ohledem na dosavadní zkušenosti a znalosti o důsledcích onemocnění, bezpečnosti vakcín apod. lze odhadovat, že by jí vyvolané omezení základního práva na (tělesnou) integritu v poměřování s ochranou veřejného zdraví mohlo ústavně obstát.
Zda tato povinnost zavedena bude a zda případně také obstojí v rámci soudního přezkumu, je samozřejmě věcí dalšího vývoje. Ale i kdyby bylo očkování zachováno jako dobrovolné, nutně vyvstávají otázky ohledně dosavadní koncepce domácího povinného očkování. Přesněji, pokud v případě onemocnění covid-19 postačuje očkování dobrovolné, proč nepostačuje také v jiných případech infekčních nemocí, které vyžadují očkování povinné? Poukázat lze zejména na virovou hepatitidu typu B, která je – ve srovnání s covidem-19 – jen omezeně přenosná,[37] přesto je očkování proti tomuto onemocnění jedním z povinných očkování.[38] Přístup k očkování proti onemocnění covid- 19 tedy může nastavit zrcadlo dosavadnímu přístupu k povinnému očkování v českém právu. Byť připomenout lze samozřejmě to, že otázka potřebnosti toho kterého očkování je primárně otázkou zdravotnickou, od které by se měl odvíjet pohled právní.
9. PROBLEMATIKA VÝHRADY SVĚDOMÍ
Jak již bylo v textu naznačeno, ne každý může být očkován. Na to reaguje také právní úprava povinného očkování, která předpokládá existenci určitých výjimek z povinného očkování. Tyto výjimky ovšem nejsou jedinou právní možností, jak povinné očkování nepodstoupit – tou je také tzv. výhrada svědomí, jejíž uplatnění domácí Ústavní soud shledal možným v kontextu povinného očkování.[39]
Co se týče výhrady svědomí obecně, M. Kindlová a J. Preuss poukazují, že zatímco svoboda svědomí je uznávána jako základní právo (srov. čl. 15 Listiny), o právu na výhradu svědomí to již jednoznačně neplatí. Dle těchto autorů se v současném pojetí výhrady svědomí dle judikatury Ústavního soudu má jednat o obecný institut s potenciálně širokou aplikovatelností napříč právním řádem, to však současně za předpokladu jeho výjimečnosti. Taktéž platí, že výhrada svědomí má směrovat spíše k zachování si vlastní integrity jednotlivce (oproti občanské neposlušnosti namířené spíše navenek).[40]
Ústavní soud v kontextu povinného očkování, s odkazem na svou dřívější judikaturu a judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, vymezil test oprávněnosti sekulární výhrady svědomí, který spočívá na kumulativním naplnění znaků: „Jsou jimi (1) ústavní relevance tvrzení obsažených ve výhradě svědomí, (2) naléhavost důvodů, jež k podpoře své výhrady nositel základní svobody uvádí,(3) konzistentnost a přesvědčivost tvrzení dané osoby a (4) společenské dopady, jež může v konkrétním případě akceptovaná sekulární výhrada svědomí mít,“ přičemž „Ústavní soud požaduje, aby v případě splnění všech nastolených požadavků nebylo trváno na povinném očkování dané osoby, tedy aby očkovací povinnost nebyla vůči ní sankcionována, případně jinak vynucována“.[41]
V kontextu hypotetické právní povinnosti k očkování proti onemocnění covid-19 se pochopitelně nabízejí také úvahy o uplatnění výhrady svědomí. Jejich základem mohou být zejména obavy o bezpečnost vakcín. Tyto obavy se sice dosud nenaplňují (byť některé případy nežádoucích účinků se předmětem zájmu médií staly, zejména případy tvorby krevních sraženin po podání vakcíny), na druhou stranu ovšem platí, že vývoj vakcín je dlouhý a náročný[42] a v současné situaci byl značně urychlen,[43] což potenciální uplatnění výhrady svědomí v tomto kontextu spíše opodstatňuje. Ostatně dosud na domácím území využívané vakcíny proti covidu-19 se v evropském kontextu (stále) nacházejí v režimu podmíněné registrace udělované z důvodu převažujících přínosů léčivého přípravku nad nedostatkem komplexních klinických dat.[44]
10. ODPOVĚDNOST ZA ÚJMU ZPŮSOBENOU (POVINNÝM) OČKOVÁNÍM
Dříve v textu bylo konstatováno, že řešením problému odmítání očkování se jeví zejména prohlubování důvěry v očkování. Otázkou je, do jaké míry to lze činit právem. Co však v rovině práva pro principiální zvýšení důvěryhodnosti v očkování učinit lze, je upravení právní odpovědnosti za újmu způsobenou v příčinné souvislosti s očkováním (jelikož, jak již bylo zmíněno, očkování není bezpečné absolutně), či možná ještě přesněji převzetí této odpovědnosti státem. K tomu v případě očkování proti onemocnění covid-19 došlo prostřednictvím zákona o distribuci očkování proti covidu- 19, což lze obecně vnímat jako pozitivní. Ostatně jiné cesty zřejmě není, jelikož odlišovat v případě očkování ve veřejném zájmu odpovědné subjekty na základě toho, zda je očkování realizováno povinně nebo dobrovolně, není příliš (právně) přesvědčivé.[45]
Provedení tohoto záměru „převzetí“ odpovědnosti státu ovšem budí značné pochybnosti. Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o distribuci očkování proti covidu-19 konstatuje, že v tomto zákoně upravené odškodnění má být posuzováno „obdobně jako újma způsobená povinným očkováním podle zákona č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním“.[46] Na obdobnou aplikaci posledně zmíněného zákona je v zákoně o distribuci očkování proti covidu-19 (§ 2 in fine) odkazováno co do posouzení této újmy a rozsahu náhrady.
Problém spočívá v tom, že skutková podstata odpovědnosti podle zákona o distribuci očkování proti covidu-19 a zákona o náhradě újmy způsobené povinným očkováním je přinejmenším jazykově vymezena odlišně. Zatímco v zákoně o náhradě újmy způsobené povinným očkováním je stanoven předpoklad vzniku odpovědnosti státu v podobě zvlášť závažného ublížení na zdraví a následně jsou stanoveny jednotlivé[47] nároky poškozeného (náhrada vytrpěné bolesti, ztráty na výdělku a ztížení společenského uplatnění),[48] zákon o distribuci očkování proti covidu-19 nicméně uvedené nejasně jazykově spojuje do jednoho výčtu,[49] a vyvolává dojem, že bolestné atd. není nárokem poškozeného plynoucím z předmětné odpovědnosti, nýbrž již předpokladem jejího vzniku. Jako by se tak zakládala zvláštní „odpovědnost za bolest“[50] apod.
První možné vysvětlení tohoto nesouladu je vědomí zákonodárce, že odpovědnost podle zákona o náhradě újmy způsobené povinným očkováním je nastavena velmi přísně (viz zmíněný předpoklad zvlášť závažného ublížení na zdraví, ke kterému se přidává zejména obtížné prokazování příčinné souvislosti, které tento zákon také příliš neusnadňuje[51]) a že pro účely odškodňování újmy způsobené očkováním proti onemocnění covid-19 mají být stanoveny mírnější podmínky. Pokud má ovšem platit toto vysvětlení, proč zákonodárce jednoduše nevypustil z původní dikce zákona o náhradě újmy způsobené povinným očkováním předpoklad „kvalifikované újmy“? Mnohem pravděpodobnější je proto vysvětlení, že jde o chybu zákonodárce, který chtěl převzít úpravu zákona o náhradě újmy způsobené povinným očkováním (a patrně se také mylně domnívá, že tato úprava je pro poškozené příznivá).[52]
Celkově se jeví, že domácí právní úprava odpovědnosti za újmu způsobenou povinným očkováním, obdobně aplikovatelná také v kontextu onemocnění covid-19, je projevem nepochopení smyslu této odpovědnosti. Její hlavní podstatou totiž není odčiňování újmy na zdraví způsobené poškozeným (jakkoli i to je samozřejmě významné), nýbrž spíše to, že si stát jejím prostřednictvím „kupuje“ důvěru veřejnosti v očkování za účelem ochrany veřejného zájmu. Jakékoli neuvážené „šetření“ v podobě omezování této odpovědnosti je proto, jak se domnívám, kontraproduktivní.
ZÁVĚR
V samém základu problematika očkování proti onemocnění covid-19 specifická není, jelikož podléhá běžné právní regulaci medicínským právem. Lze ovšem vysledovat řadu zvláštních aspektů. Co do obecné povahy tohoto očkování se jedná o průnik služby poskytované veřejnou správou (konkrétně služby zdravotní) a opatření veřejné správy ke zvládání pandemie, respektive na domácím území epidemie. Tím je toto očkování velmi silně pojeno s veřejným zájmem na ochraně veřejného (ale přeneseně také individuálního) zdraví.
Z tohoto pohledu by očkování proti onemocnění covid-19 mohlo být pojato také jako povinné, jelikož významné právní překážky tu – samozřejmě za předpokladu objektivních důvodů k tomuto řešení – zřejmě neexistují. Naopak pokud toto očkování takto pojato není, vytváří to jisté pochybnosti o dosavadním rozsahu povinného očkování v České republice. Přesněji, představuje-li toto očkování dostatečně funkční systém již na dobrovolné bázi, lze se přirozeně ptát, zda má přetrvávat „státně- paternalistický model“ v případě dosavadního povinného očkování, respektive zda by nemělo dojít k příklonu k dobrovolné koncepci očkování i v případě jiných druhů očkování směřujících k ochraně veřejného zdraví (jak je tomu např. v německém právu[53]).
Odvrácenou stranou dobrovolného očkování je ovšem otázka praktické dosažitelnosti kolektivní imunity a tím efektivnosti ochrany veřejného zdraví jeho prostřednictvím. Limitem se zdá být důvěra, respektive důvěryhodnost státu a zejména veřejné správy. Dobrovolné očkování by tedy principiálně mělo stavět na základu dobré veřejné správy a dobrého práva, nikoli naopak. Situaci dále komplikuje sílící fenomén odmítání očkování. Dobrovolné očkování s sebou ale nese také další obtíže, zejména v podobě možnosti právního rozlišování mezi očkovanými a neočkovanými při nařizování různých omezení v návaznosti na prodělání očkování či způsobu jeho veřejné propagace.
Celkově pak lze říci, že na domácím právním uchopení očkování proti onemocnění covid-19 se projevuje to, co se projevuje v reakci státu na pandemii obecně. A to je nižší míra aktivity zákonodárce, a naopak rozsáhlé přenášení kompetencí na exekutivu, což se dosud jako příliš funkční model neukazuje – byť může být diskutabilní, do jaké míry je tento stav důsledkem selháváním veřejné správy nebo nevhodným právním rámcem. V kontextu právní úpravy očkování proti onemocnění covid-19 by si však bylo možné představit přinejmenším zdařilejší úpravu některých aspektů tohoto očkování (problémem prioritizace určitých osob k očkování proti covidu-19 počínaje či odpovědnosti za újmu tímto očkováním způsobenou konče).
Převzato z Časopisu zdravotnického práva a bioetiky No 2 (2021) dostupného zde.
[1] HAVLAN, P. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 53–54.
[2] Srov. zejména § 8 an. zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů.
[3] Srov. § 2 až 8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Tyto zásady by přitom bylo možné uplatňovat nikoli pouze analogicky, nýbrž potenciálně i přímo, jelikož jsou jazykovým výkladem aplikovatelné na oblast veřejné správy (srov. § 177 odst. 2, kde se hovoří o použití těchto zásad při výkonu veřejné správy, což je zřetelně širší vymezení než použití na postupy správních orgánů, na které jinak správní řád směřuje - srov. § 1 odst. 1 správního řádu). Pro úplnost je ale třeba dodat, že tento pohled je v domácí dogmatice v zásadě ojedinělý.
[4] Zákon č. 40/1995 Sb., o regulaci reklamy a o změně a doplnění zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, ve znění pozdějších předpisů (dále také „RegRekl“).
[5] Podle § 1 odst. 2 RegRekl: „Reklamou se rozumí oznámení, předvedení či jiná prezentace šířené zejména komunikačními médii, mající za cíl podporu podnikatelské činnosti, zejména podporu spotřeby nebo prodeje zboží, výstavby, pronájmu nebo prodeje nemovitostí, prodeje nebo využití práv nebo závazků, podporu poskytování služeb, propagaci ochranné známky, pokud není dále stanoveno jinak.“
[6] HAJN, P. Nekomerční reklama a právo. Právní rozhledy. 2002, č. 6, s. 258, přičemž jak tento autor tamtéž uvádí: „Za nekomerční reklamu hodnou skutečně svého jména můžeme pokládat přesvědčovací proces, jímž má být ovlivněno lidské chování, které se netýká obstarání užitných (zejména hmotných) hodnot, při němž se však používají stejné metody (stejné techniky) působení, které se uplatňují při reklamním doporučování zboží a služeb.“
[7] Viz ibidem.
[8] HAJN, P. K novele zákona o regulaci reklamy (obecná ustanovení). Právní zpravodaj. 2002, č. 4, s. 6.
[9] P. Hajn v této souvislosti hovoří o reklamě, která „vyzývá ke společensky odpovědnému chování (a takto sleduje nekomerční cíl) a zároveň poukazuje na určitý nezastupitelný druh výrobků nebo služeb, které se uplatní při dosahování tohoto cíle“; HAJN, P. Nekomerční reklama a právo, s. 262.
[10] V tom případě by šlo o regulaci reklamy na humánní léčivý přípravek zaměřený na širokou veřejnost. Tato reklama je sice zakázána pro přípravky, jejichž výdej je vázán pouze na lékařský předpis, nicméně je upravena výjimka pro tyto přípravky použité v rámci vakcinační akce schválené Ministerstvem zdravotnictví (§ 5a odst. 3 RegRekl; k právní povaze této výjimky viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2011, sp. zn. 3 Ao 7/2011).
[11] Zakázáno je zejména „naznačovat, že účinky podávání humánního léčivého přípravku jsou zaručené, nejsou spojeny s nežádoucími účinky nebo jsou lepší či rovnocenné účinkům jiné léčby nebo jiného humánního léčivého přípravku“ [§ 5a odst. 7 písm. b) RegRekl].
[12] Zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů (dále také „OchrSpotř“); přičemž v kontextu očkování může jít zejména o klamavé konání či klamavé opomenutí (§ 5 a 5a OchrSpotř).
[13] Srov. HAJN, P. Nekomerční reklama a právo, s. 263.
[14] Viz DOLEŽAL, T. Vybrané právní aspekty spojené se smluvním charakterem poskytování zdravotních služeb, s. 71 a literatura zde citovaná.
[15] Obdobně viz LASÁK, J. § 420 [Pojem podnikatele]. In: LAVICKÝ, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1−654). Komentář. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1605–1610.
[16] Viz např. HAVLAN, P. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti, s. 38.
[17] Viz VALIŠOVÁ, V. Racionální, etické a právní zamyšlení nad očkovací kampaní v České republice.
[18] Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů.
[19] Srov. opatření Ministerstva zdravotnictví ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN.
[20] Ve slovenském kontextu na tuto nepřesnost upozorňuje P. Zmeko v konferenčním vystoupení ze dne 25. 6. 2021; ZMEKO, P. Je možné považovať rozdielne opatrenia pre očkovaných a neočkovaných obyvateľov počas pandémie za diskrimináciu? In: Míľniky práva v stredoeurópskom priestore 2021. 2021; v podrobnostech lze odkázat na dosud nepublikovaný příspěvek cit. autora v konferenčním sborníku.
[21] Konkrétně mělo být v tomto zákoně vloženo ustanovení: Nikdo nesmí být znevýhodněn ve svých právech ani diskriminován z důvodu, že není očkován proti onemocnění COVID-19; viz usnesení č. 6 Výboru pro zdravotnictví SPČR ze dne 15. 12. 2020.
[22] Viz KALINA, M. Čeká neočkované diskriminace? Právní rádce. 2021, č. 1, s. 13.
[23] Podle kterého: „Základní práva a svobody se zaručují všem bez rozdílu pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry a náboženství, politického či jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení.“ Obdobně taktéž čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
[24] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2016, sp. zn. Pl. ÚS 18/15.
[25] Viz BARTOŇ, M. Čl. 3 [Zákaz diskriminace; svobodná volba národnosti a zákaz odnárodňování; zákaz působení újmy pro uplatňování základních práv]. In: HUSSEINI, F. a kol. Listina základních práv a svobod. (1. aktualizace, 2021). Praha: C. H. Beck, 2021, s. 151.
[26] Viz nález Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2014, sp. zn. Pl. ÚS 49/10, a navazující judikatura.
[27] Srov. nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17.
[28] Viz HEJČ, D. – SVOBODA, T. Zákon č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID- 19 a o změně některých souvisejících zákonů: Komentář; v širších souvislostech hodnocení proporcionality opatření veřejné správy v souvislosti s covid-19 viz ONDŘEJEK, P. Proporcionalita opatření přijímaných ve výjimečných stavech. Časopis pro právní vědu a praxi. 2020, č. 4, s. 613 an.
[29] Srov. např. již cit. nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2019, sp. zn. Pl. ÚS 32/17.
[30] Za zmínku stojí např. dvojice nástrojů ve slovenském právu – zprostředkovatelský bonus jako odměna za „přesvědčení“ někoho k očkování proti covidu-19 a dále očkovací prémie, jejíž podstata je v mediích prezentována jako „očkovací loterie“; viz NRSR: V rámci novely o pomoci cestovkám sa má upraviť aj motivácia na očkovanie. In: Národná rada Slovenskej republiky [online]. [cit. 2021-07-01]. Dostupné z: <https://www.nrsr.sk/web/Default.aspx?sid=udalosti/udalost&MasterID=55720>.
[31] Srov. čl. 5 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny („Úmluva o lidských právech a biomedicíně“).
[32] Vyhláška č. 537/2006 Sb., o očkování proti infekčním nemocem, ve znění pozdějších předpisů. Tato úprava (zákona a vyhlášky) člení očkování proti infekčním nemocem na několik kategorií, přičemž povinnost podrobit se očkování je zákonem stanovena pro případ očkování pravidelného a zvláštního, přičemž za povinné očkování v pravém slova smyslu (jemuž se nelze vyhnout) lze v systematice právní úpravy považovat očkování pravidelné. Pravidelné očkování přitom zákon o ochraně veřejného zdraví vymezuje spíše minimalisticky (srov. § 46 VeřZdr). Co do konstrukce povinnosti se tomuto očkování podrobit identifikuje pouze osoby, které jsou adresáty této povinnosti, úpravu případů, termínů a druhů pravidelného očkování zákon svěřuje prováděcímu předpisu. Této povinnosti odpovídá také povinnost poskytovatelů zdravotních služeb očkování zajistit a provést. Konkrétní úpravu pravidelného očkování obsahuje až zmíněná vyhláška, která v současnosti nařizuje očkování proti devíti infekčním nemocem (záškrtu, tetanu, dávivému kašli, invazivnímu onemocnění vyvolanému původcem Haemophilus influenzae b, přenosné dětské obrně, virové hepatitidě B, spalničkám, zarděnkám a příušnicím; proti některým dalším nemocem je očkování předepsáno při splnění dalších podmínek) a upravuje taktéž způsob a termíny očkování (tzv. očkovací kalendář). Až na výjimky jde o očkování dětí, kdy za splnění povinnosti odpovídají zákonní zástupci. Očkovací povinnost bezprostředně doplňuje skutková podstata přestupku, za kterou lze uložit pokutu do výše 10 000 korun [§ 92k odst. 6 písm. a) a odst. 7 písm. d) VeřZdr].
[33] Nález Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14.
[34] Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 4. 2021 ve věci Vavřička a další proti České republice, stížnosti 47621/13, 3867/14, 73094/14, 19306/15, 19298/15 a 43883/15.
[35] Viz odlišné stanovisko soudkyně K. Šimáčkové k nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 1. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 19/14; v literatuře kriticky viz DOUBEK, P. Soulad povinného očkování hexavakcínou s ústavním pořádkem ČR. Právní rozhledy. 2015, č. 15–16, s. 541–550.
[36] Viz odlišné stanovisko soudce K. Wojtyczeka k rozsudku cit. v pozn. 88; v literatuře kriticky VIKARSKÁ, Z. Is Compulsory Vaccination Compulsory? In: Verfassungsblog [online]. 12. 4. 2021 [cit. 2021-07-01]. Dostupné z:<https://verfassungsblog.de/is-compulsory-vaccination-compulsory/>.
[37] Zatímco covid-19 je spojován s relativně snadným přenosem kapénkovou infekcí, virová hepatitida typu B je přenosná tělními tekutinami; viz např. GÖPFERTOVÁ, D. – PAZDIORA, P. – DÁŇOVÁ, J. Epidemiologie infekčních nemocí: Učebnice pro lékařské fakulty (bakalářské a magisterské studium), s. 195. Pro úplnost je ovšem třeba dodat, že pravidelné očkování se podle § 46 odst. 1 VeřZdr uplatňuje nejen v případech závažných infekčních onemocnění s vysokým rizikem dalšího epidemického šíření v kolektivech, ale také v případech život ohrožujících infekčních onemocnění.
[38] Viz výčet uvedený v pozn. 86.
[39] Viz nález Ústavního soudu ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14.
[40] KINDLOVÁ, M. – PREUSS, O. Výhrada svědomí v kontextu povinného očkování a mimo něj. Jurisprudence. 2017, č. 3, s. 17 an.; v podrobnostech též literatura zde citovaná.
[41] Již cit. nález Ústavního soudu ze dne 22. 12. 2015, sp. zn. I. ÚS 1253/14.
[42] Viz např. JUVIN, P. Complexity of Vaccine Manufacture and Supply. In: MICHEL, J.-P. – MAGGI, S. (eds). Adult vaccination: changing the immunization paradigm. Cham: Springer, 2019, s. 1 an.
[43] Srov. KŘEPELKA, F. Právo pandemie covidu-19: náčrt celkového obrazu, s. 29.
[44] Viz internetové stránky EMA (pozn. 12) a zde uvedené podrobnosti.
[45] V tomu viz ŠUSTEK, P. Povinné očkování z pohledu soukromého práva: je někdo povinen nahradit případnou újmu na zdraví? Jurisprudence. 2017, č. 3, s. 5.
[46] Tisk č. 1102/0 Poslanecké sněmovny PČR, 8. volební období.
[47] K tomu, zda má jít o jednotlivé nároky, viz usnesení Nejvyššího soudu ze dne 1. 11. 2017, sp. zn. 25 Cdo 2245/2017.
[48] V textu zákona o náhradě újmy způsobené povinným očkováním (č. 116/2020 Sb.): „Stát nahradí osobě, která se podrobila povinnému očkování, jež provedl poskytovatel zdravotních služeb (dále jen „očkovaný“), dojde-li následkem povinného očkování k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného, vytrpěné bolesti, ztrátu na výdělku a ztížení společenského uplatnění způsobené povinným očkováním.“
[49] V textu zákona o distribuci očkování proti covidu-19 (č. 569/2020 Sb.): „Stát nahradí osobě, která se nechala očkovat léčivým přípravkem podle § 1 odst. 1, újmu způsobenou očkováním léčivým přípravkem podle § 1 odst. 1, došlo-li následkem tohoto očkování k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného, vytrpění bolesti, ztrátě na výdělku nebo ztížení společenského uplatnění.“
[50] Z níž logicky plyne nárok na náhradu vytrpěné bolesti – bolestné (prostřednictvím odkazu na zákon o náhradě újmy způsobené povinným očkováním, dle kterého se má posoudit rozsah náhrady).
[51] Zákon o náhradě újmy způsobené povinným očkováním sice stanoví (§ 3) vyvratitelnou domněnku příčinné souvislosti mezi újmou na zdraví a povinným očkováním, to však s odkazem na vymezení pravděpodobných následků a dob pro jejich projevení v prováděcím předpisu, takový předpis však stále nebyl vydán. V druhé řadě se pak nejedná o příliš účinné řešení problému tzv. nejisté kauzality, typického pro případy újmy na zdraví a jejích příčin.
[52] V důvodové zprávě (viz pozn. 100) se v této souvislosti optimisticky tvrdí, že „[v]zhledem k tomu, že smlouvy uzavírané s výrobci očkovacích látek obsahují ustanovení, podle nějž bude výrobce náklady na úhradu případné újmy regresně vymáhat po státu, jedná se fakticky pouze o zjednodušení postupu, jak by se mohl pojištěnec k odškodnění dostat.“ K odpovědnosti za újmu způsobenou očkováním ve vztahu k jiným subjektům než státu viz ŠUSTEK, P. Povinné očkování z pohledu soukromého práva: je někdo povinen nahradit případnou újmu na zdraví?, s. 3 an. a literatura či judikatura zde citovaná.
[53] Srov. německý zákon o ochraně proti infekcím – Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG).
Diskuze k článku ()