Oprávněné osoby jsou zvláštní kategorií osob podle pobytové směrnice, které sice nespadají pod definici rodinného příslušníka občana Evropské unie podle čl. 2 odst. 2 pobytové směrnice ve spojení s § 15a odst. 1, odst. 2 zákona o pobytu cizinců, avšak přesto je k občanovi Evropské unie pojí určité osobní či rodinné vazby. Ačkoliv oprávněným osobám (na rozdíl od rodinných příslušníků občanů Evropské unie podle čl. 2 odst. 2 pobytové směrnice ve spojení s § 15a odst. 1, odst. 2 zákona o pobytu cizinců) nevyplývá z pobytové směrnice právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie, členské státy Evropské unie by měly usnadňovat jejich vstup a pobyt na svém území[1], a to v zájmu zachování jednoty rodiny v širším smyslu[2].  

Záměrem tohoto článku je zabývat se interpretací některých neurčitých právních pojmů v zákoně o pobytu cizinců (příbuzný či trvalý partnerský vztah) v kontextu aktuální judikatury Soudního dvora Evropské unie a Nejvyššího správního soudu, poukázat na vybrané problematické právní otázky související s postavením oprávněných osob v českém právním řádu a zamyslet se nad souladem vnitrostátní právní úpravy s ústavním pořádkem a právem Evropské unie.  

Smysl a účel pobytové směrnice  

Článek 21 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie přiznává každému občanovi Evropské unie základní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie. Aby mohl občan Evropské unie toto právo fakticky vykonávat v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti[3], zaručuje pobytová směrnice totéž právo [tzn. právo svobodného pohybu a pobytu na území členských států Evropské unie] také rodinným příslušníkům občana Evropské unie bez ohledu na jejich státní příslušnost. Cílem pobytové směrnice je přitom posílení práva občana Evropské unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie[4].  

Pojem rodinný příslušník občana Evropské unie definuje pobytová směrnice ve svém čl. 2 odst. 2 a řadí sem předem poměrně úzce vymezené kategorie osob, které pojí k občanu Evropské unie pokrevní příbuzenství (předek, potomek, předek nebo potomek manžela nebo registrovaného partnera) či určitý právem formalizovaný vztah (manželství, registrované partnerství či vztah vzniklý osvojením). Vymezení rodinných příslušníků občanů Evropské unie nalézá ve vnitrostátních podmínkách odraz v § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Tyto osoby se rovněž ve správní praxi označují jako tzv. blízcí rodinní příslušníci.  

Oprávněné osoby  

Kromě rodinných příslušníků občana Evropské unie zavádí pobytová směrnice zvláštní kategorii tzv. oprávněných osob podle čl. 3 odst. 2 pobytové směrnice. Ačkoliv těmto osobám neplyne z pobytové směrnice přímo právo na svobodný pohyb a pobyt na území členských států Evropské unie, pobytová směrnice ukládá členským státům Evropské unie, aby vstup a pobyt těchto osob na své území usnadňovaly[5] [myšleno oproti vstupu a pobytu ostatních státních příslušníků třetích zemí]. Obdobně jsou členské státy Evropské unie povinny pečlivě posoudit jejich osobní poměry a zdůvodnit každé odepření vstupu či pobytu těchto osob[6]. Smyslem a účelem zakotvení této kategorie osob v pobytové směrnici a požadavku na usnadňování jejich vstupu a pobytu na území členských států Evropské unie je dle bodu 6 preambule pobytové směrnice zachování jednoty rodiny v širším smyslu, tedy usnadnění vstupu a pobytu osob, které jsou k občanovi Evropské unie vázány úzkými a stabilními rodinnými vztahy z důvodu specifických faktických okolností, jako je ekonomická závislost, skutečnost, že jsou členy domácnosti, nebo vážné zdravotní důvody[7].  

Přestože tak pobytová směrnice do značné míry ponechává členským státům Evropské unie prostor pro volnou úvahu v tom, jakým způsobem inkorporují úpravu oprávněných osob do své vlastní právní úpravy, obsahuje v sobě jasný imperativ, aby členské státy Evropské unie zvýhodnily oprávněné osoby co do vstupu a pobytu na území členských států Evropské unie oproti ostatním státním příslušníkům třetích zemí, které žádné rodinné či osobní vazby k občanům Evropské unie nepojí8. Výkladem samotného pojmu oprávněná osoba se pak budeme blíže zabývat dále v tomto článku.   

Zrovnoprávnění oprávněných osob a rodinných příslušníků statických státních občanů České republiky s oprávněnými osobami a rodinnými příslušníky migrujících občanů Evropské unie – vnitrostátní dorovnání provedené českým zákonodárcem  

 Pro úplnost si dovolujeme již v úvodu otevřít otázku rodinných příslušníků tzv. statických občanů Evropské unie, tedy rodinných příslušníků státních občanů České republiky přihlášených k trvalému pobytu na území České republiky. Pobytová směrnice se vztahuje především na tzv. migrující občany členských států Evropské unie, jejich rodinné příslušníky a oprávněné osoby ve smyslu čl. 3 odst. 2 pobytové směrnice, a to s ohledem na její účel vymezený v preambuli, jímž je zajištění výkonu práva volného pohybu občanů Evropské unie na území členských států Evropské unie, jedné ze základních svobod vnitřního trhu, zahrnujícího prostor bez vnitřních hranic[8]. Český zákonodárce však přistoupil k rozšíření tohoto unijního režimu (tzv. vnitrostátnímu dorovnání[9]) i na čistě vnitrostátní situace, tedy na rodinné příslušníky[10], příbuzné12 a partnery[11] statických[12] státních občanů České republiky (státních občanů České republiky přihlášených k trvalému pobytu na území České republiky[13]), kteří nikdy svého práva volného pohybu na území členských států Evropské unie nevyužili. I v případech, kdy se jedná o situace na první pohled nespadající do působnosti pobytové směrnice, se pobytová směrnice uplatní, a to právě v důsledku zrovnoprávnění oprávněných osob a rodinných příslušníků státních občanů České republiky přihlášených k trvalému pobytu na území České republiky s oprávněnými osobami a rodinnými příslušníky migrujících občanů členských států Evropské unie[14].  

Vymezení pojmu oprávněná osoba v pobytové směrnici a zákoně o pobytu cizinců  

Pokud jde o samotný pojem oprávněných osob podle čl. 3 odst. 2 pobytové směrnice, pobytová směrnice mezi ně řadí:  

a) všechny ostatní rodinné příslušníky bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří nejsou zahrnuti v definici rodinného příslušníka občana Evropské unie podle čl. 2 odst. 2 pobytové směrnice a kteří jsou v zemi, z níž pocházejí,

1. osobami vyživovanými občanem Unie s primárním právem pobytu
2. nebo členy jeho domácnosti  
3. nebo u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči občana Unie o ně,  

b) partnera, který má s občanem Evropské unie řádně doložený trvalý vztah.  

Takto pojatou definici oprávněných osob přebírá zákon o pobytu cizinců, ve znění účinném od 2. 8. 2021, téměř doslovně, a to jak pro rodinné příslušníky občanů Evropské unie, tak pro rodinné příslušníky státních občanů České republiky přihlášených k trvalému pobytu na území České republiky. Oproti čl. 3 odst. 2 písm. a) pobytové směrnice však zákon o pobytu cizinců zaměňuje pojem ostatní rodinný příslušník pojmem příbuzný. Oba tyto pojmy jsou neurčitými právními pojmy[15], tedy pojmy, které nelze (pro dané účely) úspěšně zcela přesně právně definovat[16].  

Výklad pojmu příbuzný  

Pojem příbuzný nelze dle judikatury Nejvyššího správního soudu vykládat restriktivně a zužovat definici okruhu oprávněných osob s odkazem na definici příbuzenství obsaženou v občanském zákoníku[17]. Naplnění tohoto pojmu [příbuzný] musí být vždy posuzováno s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu[18], smyslu a účelu pobytové směrnice, jak je vyjádřen v její preambuli, a dotčeným zájmům, zejména nejlepšímu zájmu nezletilého dítěte[19]. Pravidelně soudy ve správním soudnictví považují za příbuzné ve smyslu § 15a odst. 3 písm. a) zákona o pobytu cizinců nejen osoby, jejichž vazby jsou založeny na pokrevním či právem formalizovaném poutu k občanu Evropské unie či státnímu občanu České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky, ale rovněž například osoby, mezi nimiž se vytvořily úzké a stálé osobní vazby navázané v téže domácnosti v rámci společného domácího života, jenž přesahuje rámec pouhého dočasného soužití, určovaného čistě účelovými důvody[20]. Jedině takový (individuální) přístup k interpretaci pojmu příbuzný je souladný se smyslem a účelem zavedení této kategorie v pobytové směrnici [zachování jednoty rodiny v širším smyslu], cílem pobytové směrnice [posílení práva občana Evropské unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie] a související judikaturou Soudního dvora Evropské unie[21].  

Kromě splnění podmínky příbuzenství ve smyslu rodinné či úzké a stabilní osobní vazby k občanovi Evropské unie nebo statickému státnímu občanovi České republiky vyžaduje zákon o pobytu cizinců pro přiznání statusu rodinného příslušníka občana Evropské unie podle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců kumulativní splnění úzce související další podmínky, jíž je (1) ekonomická závislost na občanu Evropské unie či státním občanovi České republiky přihlášeném k trvalému pobytu na území České republiky (tzv. vyživovaná osoba)[22], nebo (2) skutečnost, že občan Evropské unie či státní občan České republiky přihlášený k trvalému pobytu na území České republiky a jeho příbuzný sdílí společnou domácnost[23], nebo (3) vážné zdravotní důvody, pro které je příbuzný závislý na osobní péči občana Evropské unie či státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky[24].  

Musí specifické faktické okolnosti podle § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1, bodu 2 zákona o pobytu cizinců nastat v zemi, z níž příbuzný statického státního občana České republiky pochází?  

Zákon o pobytu cizinců ve shodě s pobytovou směrnicí výslovně stanovuje, že specifické faktické okolnosti, pro které se rodinná či osobní vazba mezi občanem Evropské unie či státním občanem České republiky přihlášeným k trvalému pobytu na území České republiky a jeho příbuzným vytvořila, musely nastat v zemi, z níž pochází[25]. Při interpretaci této formulace podle § 15a odst. 3 písm. a) bodu 1, bodu 2 zákona o pobytu cizinců je však třeba přihlížet k relevantním ustanovením, smyslu a účelu pobytové směrnice, judikatuře Soudního dvora Evropské unie a smyslu a účelu, který vnitrostátní právní úprava a její relevantní ustanovení sledují[26]. Je totiž třeba mít na paměti, že záměrem českého zákonodárce bylo rozšíření unijního režimu na rodinné příslušníky statických státních občanů České republiky (§ 15a odst. 2, odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Požadavek na prokázání existence určitých faktických okolností v jiné zemi, než je Česká republika, by však vedl k popření českým zákonodárcem provedeného vnitrostátního dorovnání a faktické neaplikovatelnosti tohoto zákonného ustanovení [§ 15a odst. 3 písm. a) bodu 1, bodu 2 zákona o pobytu cizinců] na statické státní občany České republiky.  

Jak dovodil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 24. 3. 2023, č. j. 3 Azs 271/2022-26, bodu 38: „Pokud český zákonodárce zrovnoprávnil kategorie osob podle § 15a odst. 1 a 2 ZPC, v rozhodném znění, a zároveň rozhodl, že se tato právní úprava použije rovněž na statické občany ČR a jejich rodinné příslušníky, musí § 15a odst. 2 písm. a) bod 1 ZPC , v rozhodném znění [pozn. § 15a odst. 3 písm. a) bod 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 2. 8. 2021], stejnou logikou dopadat i na rodinné příslušníky občanů ČR, kteří s ním žijí ve společné domácnosti na území ČR.“ Opačný postup by vedl k bezdůvodnému odepření ochrany rodinného života, který státní občan České republiky založí na území České republiky, tedy k tzv. obrácené diskriminaci, kdy Česká republika zachází s vlastními státními příslušníky a oprávněnými osobami, u nichž s ohledem na jejich statiku a délku předchozího pobytu na území České republiky lze předpokládat vyšší míru integrace, hůře než s občany jiných členských států Evropské unie a jejich příbuznými. Ačkoliv unijní předpisy tzv. obrácenou diskriminaci nevylučují, Nejvyšší správní soud zdůraznil, že je rozporná s vnitrostátním imperativem rovné důstojnosti v právech a zákazem diskriminace ve smyslu čl. 1 a čl. 3 odst. 2 Listiny základních práv a svobod[27].   

Výklad pojmu trvalý partnerský vztah  

Další skupinou oprávněných osob je partner, s nímž má občan Evropské unie či statický státní občan České republiky trvalý partnerský vztah. V rámci této skupiny oprávněných osob došlo s účinností od 2. 8. 2021 ke změně rozhodujících kritérií pro posouzení, zda cizinec je rodinným příslušníkem občana Evropské unie nebo státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky, kdy bylo vypuštěno kritérium sdílení společné domácnosti. Sdílení společné domácnosti, jakkoliv jistě může mít vliv na hloubku citových vazeb mezi partnery, tak s účinností od 2. 8. 2021 není rozhodujícím kritériem pro přiznání statusu rodinného příslušníka občana Evropské unie podle § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Při výkladu a aplikaci pojmu trvalý partnerský vztah se v souladu s ustálenou judikaturou soudů ve správním soudnictví zkoumá kvantitativní a kvalitativní stránka partnerského vztahu[28]. V rámci posuzování kvantitativní stránky vztahu se přihlíží k délce vztahu, jeho předpokládanému budoucímu vývoji a vůli partnerů v tomto vztahu setrvat31.  U kvalitativní stránky vztahu se hodnotí zejména jeho hloubka a pevnost vztahu, uspořádání vzájemných poměrů a znalost osoby partnera (jeho individuálních poměrů a plánů)32.  

Prokazování rodinné či osobní vazby oprávněné osoby k občanovi Evropské unie či státnímu občanovi České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky  

V případě rodinných příslušníků občana Evropské unie či státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky podle § 15a odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve spojení s čl. 2 odst. 2 pobytové směrnice pravidelně (s výjimkou § 15a odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců) pravidelně nevznikají pochybnosti o tom, zda určitá osoba naplňuje definici rodinného příslušníka občana Evropské unie či státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky, či nikoliv, jelikož rodinnou vazbu lze doložit určitou veřejnou listinou, s níž je spojena presumpce správnosti a pravdivosti jejího obsahu (rodným listem, oddacím listem či dokladem o registrovaném partnerství). To ovšem neplatí pro oprávněné osoby podle čl. 3 odst. 2 pobytové směrnice ve spojení s § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Jak již bylo výše uvedeno, často se jedná o osoby, jejichž vazby k občanovi Evropské unie či státnímu občanovi České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky nejsou založeny na pokrevním či právním poutu (vzniklém uzavřením manželství, registrovaného partnerství či osvojením), ale na poutu citovém vytvořeném plynutím času či v důsledku nějaké jiné faktické okolnosti.  

Úzké a stabilní rodinné vztahy vzniklé v důsledku faktických okolností, jakými jsou ekonomická, emocionální závislost, sdílení společné domácnosti či vážné zdravotní důvody[29] jsou z povahy věci obtížně prokazatelnými skutečnostmi, jejichž doložení bývá pro účastníky správního řízení, obzvláště nejsou-li zastoupeni osobou znalou práva, problematické. Nelze přitom akceptovat Ministerstvem vnitra České republiky, Odborem azylové a migrační politiky (dále jen „správní orgán“) často formulovaný argument, že v tomto typu řízení (správní řízení o žádosti) je to výlučně žadatel, kdo je povinen z vlastní iniciativy a nejlépe listinnými důkazy jinými než čestným prohlášením prokázat jím tvrzené skutečnosti. Přestože se jedná o řízení o žádosti ovládané zásadou dispoziční, i v tomto typu řízení je to právě správní orgán, kdo je povinen zjistit skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti[30],  opatřit si podklady pro vydání rozhodnutí[31], zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu[32] a provést důkazy potřebné ke zjištění stavu věci37. S ohledem na specifickou povahu prokazovaných skutečností se judikatura soudů ve správním soudnictvím již ustálila na právním názoru, že provedení výslechů hlavního účastníka správního řízení (rodinného příslušníka občana Evropské unie či státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky) a osoby, od níž hlavní účastník správního řízení odvozuje své právo pobytu na území České republiky, je naprosto klíčové, nezbytné[33] a často nenahraditelné jakýmkoliv jiným listinným důkazem, obzvláště je-li provedení tohoto typu důkazu [účastnického výslechu] výslovně navrhováno účastníkem řízení.   

Oprávněné osoby nacházející se na území České republiky na základě nejistého pobytového statusu

S účinností od 2. 8. 2021 došlo k výraznému oslabení právního postavení rodinných příslušníků občanů Evropské unie či státních občanů České republiky přihlášených k trvalému pobytu na území České republiky podle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tedy postavení oprávněných osob podle pobytové směrnice, a možnosti úpravy jejich pobytového statusu, setrvávají-li na území členských států Evropské unie neoprávněně, jsou-li strpěny v průběhu s nimi vedeného řízení o správním vyhoštění[34] či povinnosti opustit území členských států Evropské unie, Islandské republiky, Lichtenštejnského knížectví, Norského království a Švýcarské konfederace[35], pobývají-li zde podle zákona o azylu[36], na základě výjezdního příkazu[37] nebo krátkodobého víza[38], nejde-li o krátkodobé vízum podle § 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců.  

Oprávněné osoby nacházející se v pobytové situaci nejisté způsobem popsaným v předchozím odstavci byly národním zákonodárcem předem vyloučeny z možnosti získání pobytového oprávnění v podobě povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, a to z důvodu předpokládané účelovosti jejich žádosti a hypotetické hrozby obcházení zákona o pobytu cizinců[39]. Současná právní úprava v § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců, podle níž správní orgán zamítne žádost cizince podle § 15a odst. 3 zákona o pobytu cizinců o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, je-li jeho pobytová situace na území České republiky v době podání žádosti nejistá způsobem popsaným v předchozím odstavci, je reakcí na nález Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17.  

V nálezu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17 Ústavní soud mimo jiné zrušil ustanovení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 20. 1. 2019, podle něhož bylo za obdobné pobytové situace cizince řízení o jeho žádosti zastaveno. Ústavní soud v tomto nálezu dovodil, že má-li každý cizinec na území České republiky Listinou základních práv a svobod garantované právo na ochranu soukromého a rodinného života[40], musí být ochrana tohoto práva zajištěna taktéž v řízení o jeho žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, a to i v případě, kdy svou žádost podává v době, kdy pobývá na území České republiky neoprávněně. Ačkoliv zrušená právní úprava sledovala legitimní cíl (kontrola migrace a dodržování právních předpisů České republiky)[41] a byla způsobilá tohoto cíle dosáhnout, zvolený procesní prostředek (zastavení řízení) zcela pomíjel protichůdný zájem na ochraně základního práva cizince na respektování soukromého a rodinného života. Je-li totiž správní řízení o žádosti cizince o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie zastaveno, následný přezkum rozhodnutí správního orgánu a jeho vydání předcházejícího řízení v odvolacím i navazujícím soudním řízení správním se omezuje pouze na to, zda byly splněny podmínky pro zastavení řízení, či nikoliv. Tím však dochází k porušení práva na respektování soukromého a rodinného života cizince, jelikož mu [cizinci] v tomto typu správního řízení (řízení o žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie) ani v rámci navazujícího soudnímu přezkumu není poskytnuta dostatečná ochrana jeho základního práva [práva na respektování soukromého a rodinného života]. Z těchto důvodů přistoupil Ústavní soud ke zrušení § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 20. 1. 2019, pro jeho nesoulad s ústavním pořádkem.

Otázkou však zůstává, zda zavedením meritorního negativního rozhodnutí o žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie došlo ke zhojení popsaného nedostatku právní úpravy, tedy zda lze současnou právní úpravu považovat za ústavně konformní, případně jakým způsobem by měla být předmětná právní úprava interpretována, aby bylo tohoto cíle [souladu s ústavním pořádkem] dosaženo.  

Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2021 Sb. dovozuje soulad nové právní úpravy s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17 ze skutečnosti, že žádost cizince o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie bude nově meritorně projednána, respektive řízení o ní nebude zastaveno, nýbrž žádost bude zamítnuta. Správní praxe pak uplatňuje toto ustanovení poměrně důsledně, kdy jsou-li splněny podmínky vymezené v § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 – 3 zákona o pobytu cizinců, přistupuje správní orgán k zamítnutí žádosti, aniž by byla samotná existence rodinné či osobní vazby cizince k občanu Evropské unie či státnímu občanu České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky blíže zkoumána či posuzována.  

Důvodová zpráva k zákonu č. 274/2021 Sb. předpokládá, že by správní orgán měl před vydáním negativního rozhodnutí o žádosti cizince podle § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců minimálně určit, zda nejde o osobu spadající pod ustanovení § 15a odst. 1 nebo 2 zákona o pobytu cizinců [rodinného příslušníka občana Evropské unie podle čl. 2 odst. 2 pobytové směrnice či rodinného příslušníka v obdobném postavení ke státnímu občanovi České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky]. Správní orgán v návaznosti na uvedené pravidelně omezuje zjišťování skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, před vydáním rozhodnutí podle § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců pouze na 2 rozhodné skutečnosti. První z nich je, zda se jedná o žadatele – rodinného příslušníka občana Evropské unie či státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky podle § 15a odst. 1, odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Pokud ne, zkoumá správní orgán, zda cizinec pobývá na území České republiky na základě pobytového titulu podle § 87e odst. 1 písm. i) bodu 1 – 3 zákona o pobytu cizinců, či nikoliv. Takový přístup k podané žádosti oprávněné osoby podle pobytové směrnice však neposkytuje dostatečnou úroveň ochrany jejího základního práva na respektování soukromého a rodinného života a téhož práva jí blízké osoby, tedy občana Evropské unie či statického státního občana České republiky.  

Uvedené potvrdil také Nejvyšší správní soud ve své recentní judikatuře[42], v níž dospěl k závěru, že ani nutnost aplikace zákonného důvodu pro zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie či státního občana České republiky přihlášeného k trvalému pobytu na území České republiky podle § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců nemůže popřít povinnost správního orgánu posoudit přiměřenost zásahu do práva cizince na respektování soukromého a rodinného života chráněného jak na úrovni vnitrostátní (čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), tak na úrovni mezinárodní (čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod). Provedení testu proporcionality zásahu do základního práva cizince na respektování soukromého a rodinného života musí předcházet řádné zjištění všech významných skutkových okolností, včetně existence či neexistence rodinné nebo osobní vazby k občanu Evropské unie či státnímu občanu České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky. Ani případný závěr, že cizinec není rodinným příslušníkem občana Evropské unie, však automaticky neznamená, že zásah do jeho základního práva na respektování soukromého a rodinného života lze považovat za přiměřený[43]. Svědčí-li přitom individuální okolnosti daného případu o nepřiměřenosti zásahu do základního práva na respektování soukromého a rodinného života, vyvolává tato skutečnost nemožnost zamítnutí žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie[44]. Jedině takový výklad lze považovat za souladný s ústavním pořádkem, zejména požadavkem na ochranu práva jednotlivce na respektování soukromého a rodinného života.  

Dosud nezodpovězenou otázkou však zůstává, zda lze tuto právní úpravu [§ 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců] považovat rovněž za eurokonformní, tedy souladnou s cílem, smyslem a účelem pobytové směrnice a smyslem zavedení kategorie oprávněných osob. Oprávněné osoby ve smyslu pobytové směrnice, pobývají-li na území České republiky neoprávněně, nejen nemají možnost úpravy svého pobytového statusu prostřednictvím institutu povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, ale současně je na ně v průběhu řízení o správním vyhoštění či povinnosti opustit území členských států Evropské unie, Islandské republiky, Lichtenštejnského knížectví, Norského království a Švýcarské konfederace nahlíženo jako na ostatní státní příslušníky třetích zemí, aniž by jim vnitrostátní právní úprava přiznávala v jakémkoliv směru výhodnější postavení[45]. Pobytová směrnice však ve svém článku 3 odst. 2 výslovně stanovuje, že by členské státy Evropské unie měly pečlivě posoudit osobní poměry oprávněných osob a zdůvodnit každé rozhodnutí o odepření vstupu či pobytu těchto osob. Pobytová směrnice tak do jisté míry předpokládá, že by status oprávněné osoby měl být pro řízení o jejím navrácení [tedy řízení o odepření vstupu a pobytu] relevantní. Toto ustanovení pobytové směrnice je pak třeba vnímat v kontextu smyslu a účelu zavedení kategorie oprávněných osob a požadavku na usnadnění jejich vstupu a pobytu na území členských států Evropské unie, jímž je zachování jednoty rodiny v širším smyslu a zajištění co nejvyššího stupně ochrany svobody pohybu a pobytu občana Evropské unie, aby tento nebyl odepřením vstupu a pobytu jemu blízkým osobám [oprávněným osobám] odrazován od výkonu svého základního práva svobodného pohybu a pobytu na území členských států Evropské unie a pobytová směrnice nebyla zbavena svého užitečného účinku. Ustanovení § 118 odst. 8 zákona o pobytu cizinců však dle našeho názoru tohoto cíle zjevně není způsobilé dosáhnout, obzvláště vztahuje-li se nejen na příbuzné a partnery statických státních občanů České republiky, ale i na osoby blízké migrujícím občanům členských států Evropské unie.  

Národní právní úprava tak oprávněné osoby pobývající na území České republiky neoprávněně staví naroveň všem ostatním státním příslušníkům třetích zemí, fakticky jim znemožňuje legalizaci jejich pobytového statusu z území České republiky a svými důsledky je nutí i přes existenci vytvořené osobní či rodinné vazby k občanu Evropské unie nebo státnímu občanu České republiky přihlášenému k trvalému pobytu na území České republiky k vycestování do země původu a podání žádosti o udělení krátkodobého víza podle § 20 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, na jehož udělení však výslovně neposkytuje cizinci právní nárok51. Pro úplnost dodáváme, že žádost o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie lze podat pouze na příslušném pracovišti správního orgánu[46], nikoliv na zastupitelském úřadu České republiky v zemi původu.

Nelze přitom odhlédnout ani od skutečnosti, že vycestováním oprávněné osoby do země původu a opuštěním občana Evropské unie na území členského státu Evropské unie dochází s ohledem na povahu rodinných či osobních vazeb k občanu Evropské unie pravidelně k jejich oslabení či dokonce zpřetrhání a souvisejícímu ztížení či dokonce znemožnění prokázání jejich existence ze země původu.  

Uvážíme-li všechny konsekvence popsané právní úpravy, lze ji skutečně považovat za souladnou s ústavním pořádkem, cílem, smyslem a účelem pobytové směrnice a mezinárodními závazky České republiky?   

I kdyby tomu tak bylo, máme za to, že je naprosto nezbytné, aby byla následována recentní judikatura Nejvyššího správního soudu[47]. Jak již bylo uvedeno výše, Nejvyšší správní soud v ní vyslovil, že je-li dán důvod pro zamítnutí žádosti cizince o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie podle § 87e odst. 1 písm. i) písm. i) zákona o pobytu cizinců, nelze přistoupit k aplikaci tohoto zákonného ustanovení dříve, než bude zjištěn skutkový stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, v rozsahu nezbytném pro posouzení intenzity zásahu do základního práva cizince a jeho rodinných příslušníků na respektování soukromého a rodinného života, včetně povahy a hloubky rodinných či osobních vazeb k občanu Evropské unie nebo statickému státnímu občanu České republiky. Správní praxe totiž dosud zastávala velice formalistický přístup k výkladu a aplikaci § 87e odst. 1 písm. i) zákona o pobytu cizinců, v důsledku čehož docházelo i po zrušení § § 169r odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 20. 1. 2019, k nepřípustnému porušování práva jednotlivce na respektování soukromého a rodinného života.  

Závěr  

Ačkoliv oprávněným osobám nevyplývá z pobytové směrnice právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie, obsahuje v sobě pobytová směrnice jasný imperativ, aby členské státy Evropské unie tyto osoby zvýhodňovaly oproti ostatním státním příslušníkům třetích zemí, a to v zájmu zachování jednoty rodiny v širším smyslu[48] a zajištění cíle pobytové směrnice, jímž je třeba rozumět posílení práva občanů Evropské unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států Evropské unie[49].  

Právě ve světle smyslu a účelu pobytové směrnice, cíle požadavku na usnadnění vstupu a pobytu oprávněných osob na území členských států Evropské unie a s přihlédnutím k zájmu na ochraně rodinného a soukromého života jednotlivce by měla být jednotlivá ustanovení zákona o pobytu cizinců upravující oprávněné osoby vykládána a následně aplikována. Zmíněné požadavky lze přitom vztáhnout i na výklad a aplikaci zákonných ustanovení týkajících se příbuzných a partnerů statických státních občanů České republiky, na něž se unijní režim uplatní v důsledku vnitrostátního dorovnání provedeného českým zákonodárcem[50]. 

---

[1] čl. 3 odst. 2 pobytové směrnice  

[2] bod 6 preambule pobytové směrnice