Institut dočasné ochrany v kontextu aktuální situace válečného konfliktu na Ukrajině

V roce 2001 byla na poli Evropské unie přijata Směrnice Rady č. 2001/55/ES, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími (dále jen „Směrnice“).  [1]

Směrnice reagovala na konflikt v bývalé Jugoslávii v období devadesátých let, neboť toho času do států EU proudilo velké množství prchajících lidí, kteří se nemohli vrátit do své domoviny. Evropská unie tehdy naznala, že je zapotřebí připravit se i do budoucna na obdobné případy tak, aby se těmto osobám poskytla určitá míra ochrany a zároveň aby byly státy schopny pružně a ve vzájemné shodě reagovat na vysoký příliv prchajících osob, s nímž se nebude schopen vypořádat zavedený azylový systém členských států. 

Dočasnou ochranou se podle čl. 2 písm. a) Směrnice rozumí „řízení výjimečné povahy, které v případě hromadného přílivu nebo bezprostředně hrozícího hromadného přílivu vysídlených osob ze třetích zemí, které se nemohou vrátit do země původu, poskytuje okamžitou a dočasnou ochranu těmto osobám, zejména pokud zároveň existuje riziko, že azylový systém nebude schopen vypořádat se s tímto přílivem bez nepříznivých účinků na jeho vlastní účinné fungování a na zájmy těchto osob a dalších osob žádajících o ochranu.“ 

V prvé řadě je zapotřebí uvést, že je nutné rozlišovat mezi instituty dočasné ochrany a mezinárodní ochrany. Mezinárodní ochrana je přímo navázána na azylový systém členských států, kdy se každá žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany posuzuje individuálně. Oproti tomu dočasná ochrana je unikátním institutem, který se aktivuje až ve chvíli, kdy v důsledku vysokého přílivu lidí nebude azylový systém postačovat, neboť z důvodu vysokého počtu žádostí hrozí jeho kolaps. Dočasná ochrana a mezinárodní ochrana tak existují vedle sebe. Poskytnutí dočasné ochrany osobě nikterak neznemožňuje kdykoliv si požádat o mezinárodní ochranu. Naopak, podání této žádosti jí musí být podle čl. 17 odst. 1 Směrnice kdykoli umožněno.[2]

Směrnice nastavuje minimální normy pro poskytování dočasné ochrany, přičemž členským státům ponechává možnost přijmout pro osoby požívající dočasné ochrany právní úpravu příznivější. [3]

V České republice byla Směrnice do vnitrostátního právního řádu transponována zákonem o dočasné ochraně cizinců (dále jen „Zákon“). Směrnice i Zákon byly donedávna pouze tzv. "spícími" právními předpisy, neboť k jejich uplatňování nedochází automaticky od stanoveného data, ale pro jejich aktivaci je zapotřebí vyhlášení dočasné ochrany rozhodnutím Rady EU. Do této doby jsou ustanovení v nich neaplikovatelná. Byť byla Směrnice přijata již v roce 2001 a Zákon v roce 2004, do letošního roku nikdy nedošlo k jejich aktivaci. Až nyní probíhající ozbrojený konflikt na Ukrajině vyvolal potřebu uvést v život tato natolik potřebná ustanovení. [4]

Dne 4. března 2022 vydala Rada EU Prováděcí rozhodnutí 2022/382, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu čl. 5 Směrnice, a kterým se zavádí dočasná ochrana (dále jen „Rozhodnutí“). [5]

V návaznosti na vydání Rozhodnutí předložilo vládě

• Ministerstvo vnitra návrh zákona o některých opatřeních v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace (dále jen „Návrh zákona MV“), [6]
• Ministerstvo práce a sociálních věcí návrh zákona o opatřeních v oblasti zaměstnanosti a oblasti sociálního zabezpečení v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaným invazí vojsk Ruské federace (dále jen „Návrh zákona MPS“),[7]
• Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy návrh zákona o zvláštních pravidlech v oblasti školství v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny vyvolaných invazí vojsk Ruské federace (dále jen „Návrh zákona MŠ“).[8]

Jde o návrhy zákonů přímo upravující dočasnou ochranu v souvislosti s ozbrojeným konfliktem na území Ukrajiny. V případě jejich přijetí se s ohledem na jejich specifičnost použijí přednostně před ostatními právními předpisy upravujícími stejné oblasti, tj. jako lex specialis.

Koho se dočasná ochrana týká?

Skupiny osob, na které dočasná ochrana dopadá, stanovuje Směrnice pouze v obecné rovině jako "vysídlené osoby", jež v čl. 2 písm. c) definuje jako občany třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti, které musely opustit zemi či oblast původu nebo byly evakuovány a nemohou se s ohledem na stávající situaci v zemi vrátit za bezpečných a trvalých podmínek, a na které by se případně mohla vztahovat mezinárodní ochrana. Následně je uveden demonstrativní výčet těchto osob – jde o osoby uprchlé z oblasti ozbrojených konfliktů nebo endemického násilí a osoby, jimž vážně hrozí systematické nebo obecné porušování lidských práv. 

Zákon obsah Směrnice přejímá a s poskytnutím dočasné ochrany počítá pro případ hromadného přílivu cizinců, kteří opustili stát, jehož jsou občany nebo který jim přiznal azyl nebo v něm mají trvalé bydliště, do kterého se nemohou vrátit. [9]

Uvedení přesných skupin chráněných osob nechávají Směrnice a Zákon na rozhodnutí Rady EU aktivující dočasnou ochranu. Tak je tomu i nyní u předmětného Rozhodnutí. V důsledku vojenské agrese Ruska proti Ukrajině Rozhodnutí předpokládá migrační tlak na východních hranicích Ukrajiny, v důsledku čehož se počítá s hromadným přílivem vysídlených osob. Rozhodnutí je cíleno na osoby vysídlené dne 24. února 2022 a později z Ukrajiny z důvodu uvedeného konfliktu, přičemž se vztahuje na (i) ukrajinské občany, (ii) osoby bez státní příslušnosti nebo občany třetích zemí, kterým byla na Ukrajině udělena ochrana, (iii) rodinné příslušníky těchto osob, (iv) osoby bez státní příslušnosti nebo občany třetích zemí, kteří měli na Ukrajině trvalý pobyt a nemohou se bezpečně a trvale vrátit do své země původu.[11][10]

Návrh zákona MV co do osobní působnosti odkazuje na Rozhodnutí. Dále rozšiřuje udělení dočasné ochrany pro cizince, kteří doloží, že byli ke dni 24. února 2022 držiteli platného povolení k trvalému pobytu na území Ukrajiny a jejich vycestování do státu (nebo jeho části), jehož jsou státními občany, nebo v případě osob bez státní příslušnosti do státu (nebo jeho části) jejich posledního trvalého bydliště před vstupem na území Ukrajiny, není možné z důvodu hrozby skutečného nebezpečí.[12]

Na jakou dobu se dočasná ochrana uděluje?

Dočasná ochrana je podle Směrnice primárně nastavena na délku trvání jednoho roku. O jejím ukončení rozhoduje Rada EU kvalifikovanou většinou, a to po zvážení, zda se osoby s poskytnutou dočasnou ochranou již mohou bezpečně a trvale vrátit do své země původu. 

V případě, že tímto způsobem k ukončení doby trvání dočasné ochrany nedojde, může nastat její automatické prodloužení, a to o šest měsíců, maximální však dvakrát, tj. nejdéle o jeden rok. 

V případě, že ani po této době nejsou naplněny podmínky pro ukončení dočasné ochrany, může Rada EU kvalifikovanou většinou rozhodnout o jejím prodloužení až o jeden rok. Maximální doba trvání dočasné ochrany tak činí tři roky. V případě, že dojde k uplynutí tří let trvání dočasné ochrany, dochází k jejímu automatickému ukončení.[13]

Čeho se institut dočasné ochrany týká?

Směrnice jako svůj cíl stanovuje nastavení jednotlivých a spravedlivých podmínek pro přijímání osob a poskytnutí přiměřené ochrany těmto osobám.

Přicházejícím osobám, na něž se vztahuje dočasná ochrana, má být podle čl. 8 Směrnice ze strany členských států zajištěno povolení k pobytu a s tím spojené vydání potřebných dokladů při současné minimalizaci úředních formalismů během těchto postupů. Česká republika podmínky nastavené Směrnicí transponovala do Zákona tak, že cizinci bude za účelem podání žádosti o poskytnutí dočasné ochrany povolen vstup na území ČR a během doby do rozhodnutí o jeho žádosti je oprávněn na tomto území setrvat. Jakmile je žadateli poskytnuta dočasná ochrana, je mu vydán průkaz o povolení k pobytu jakožto veřejná listina prokazující totožnost jejího držitele a oprávněnost jeho setrvání na území republiky.[14]

Návrh zákona MV v § 4 odst. 4 osobám s přiznanou dočasnou ochranou přiznává status držitele víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území ČR podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců na území České republiky, tj. status cizince, kterému ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá.[15]

Směrnice dále po členských státech v čl. 12 požaduje, aby umožnily osobám požívajícím dočasné ochrany výkon zaměstnání nebo samostatné výdělečné činnosti a zapojení do systému vzdělávání. Zákon na tyto požadavky reaguje v § 32 a § 33 tak, že cizince požívající dočasné ochrany považuje pro účely zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti za osoby s trvalým pobytem. Toto osobám umožňuje volný vstup na český trh práce, neboť mohou být zaměstnávány, aniž by jim byla vydána zaměstnanecká karta, karta vnitropodnikově převedeného zaměstnance, modrá karta nebo povolení k zaměstnání. Zároveň je těmto osobám umožněn přístup ke vzdělávání za podmínek stanovených školským zákonem. [16]

Návrh zákona MPS upravující oblast zaměstnání pro účely zákona o zaměstnanosti osobám s dočasnou ochranou rovněž poskytuje status cizince s povoleným trvalým pobytem. Návrh zákona MŠ upravuje zvláštní pravidla v oblasti školství týkající se přijímání ke vzdělávání, obsahu vzdělávání a vzdělávání na vysokých školách. Cílem navrhovaných ustanovení je Směrnicí požadované umožnění zapojení se osob s dočasnou ochranou do systému vzdělávání zavedeného v ČR.

Další oblastí, kterou Směrnice upravuje, je oblast sociálního zabezpečení. Osobám s dočasnou ochranou by podle čl. 13 odst. 1 mělo být zajištěno přiměřené ubytování, případně prostředky k jeho zajištění. Zákon v tomto ohledu zavádí institut tzv. humanitárního střediska, které je organizační součástí organizační složky státu zřízené ministerstvem. Jde o místo sloužící k bezplatnému ubytování, zajištění stravy a dalších služeb poskytovaných cizincům s udělenou dočasnou ochranou, resp. i žadatelům o tuto ochranu. [17]

Osobám s dočasnou ochranou ocitnuvším se ve finanční nouzi mají členské státy umožnit přístup k sociálním dávkám a finančním příspěvkům. Rovněž by měly mít nárok na bezplatnou zdravotní péči. Zákon reaguje tak, že cizincům požívajícím dočasné ochrany lze s ohledem na jejich osobní a majetkové poměry poskytnout finanční příspěvky, jejichž výše se odvíjí od částky životního minima. Návrh zákona MV přiznává cizincům s dočasnou ochranou zdržujícím se na území ČR jednorázovou humanitární dávku v částce 5.000 Kč, která se uděluje za kalendářní měsíc, ve kterém byla dočasná ochrana udělena. V případě špatných majetkových poměrů je možné na žádost osoby poskytnout tuto částku opakovaně, max. však po dobu pěti kalendářních měsíců počínaje měsícem následujícím po měsíci, kdy byla cizinci udělena dočasná ochrana. [20][19][18]

Co se týče oblasti zdravotnictví, Zákon osoby s dočasnou ochranou považuje za pojištěnce podle zákona o veřejném zdravotním pojištění. Jako pojištěnci jsou účastni na veřejném zdravotním pojištění a na území ČR jsou jim poskytovány bezplatné zdravotní služby. Toto reflektuje i Návrh zákona MV, který cizince s udělenou dočasnou ochranou také považuje za pojištěnce účastné na veřejném zdravotním pojištění, a dokonce jde ještě dále, resp. zpětně. Za pojištěnce totiž považuje i ty osoby, kterým byly poskytnuty zdravotní služby před udělením dočasné ochrany, a to v období 30 dnů přede dnem udělení dočasné ochrany. Za pojištěnce také považuje i osoby, kterým byly poskytnuty v ČR zdravotní služby před účinností zákona (myšleno Návrhu zákona MV), nejdříve však 24. února 2022, a kterým bylo následně uděleno speciální vízum k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu na území České republiky.[23][22][21]

Směrnice v neposlední řadě myslí na situace, kdy v důsledku hromadného přílivu osob došlo k rozdělení rodin a jednotliví členové rodiny jsou rozmístění v různých členských státech nebo jeden z rodinných příslušníků požívá dočasné ochrany a další rodinní příslušníci doposud nejsou na území členského státu. V takovém případě je rodinám umožněno za podmínek stanovených Směrnicí v případě, že si to přejí, jejich sloučení. Zákon tyto požadavky stanovené Směrnicí plně reflektuje.[24]

Závěrem

Směrnice zavádí institut dočasné ochrany a stanovuje minimální požadavky, které mají být splněny při poskytování této ochrany členskými státy. Byť Směrnice nebyla až do letošního roku nikdy použita, nyní je velmi vhodné, že existuje. Počet lidí prchajících z Ukrajiny do států Unie stále narůstá a je zřejmé, že kdyby státy nebyly na takovou situaci připraveny, jejich azylový systém, ve kterém se každá žádost o ochranu posuzuje individuálně, by se zhroutil. 

Nyní jsou členské státy díky existujícím, doposud spícím, právním předpisům na vzniklou situaci připraveny a mohou tak rychle a efektivně činit další potřebné kroky.

---

Směrnice Rady (EU) ze dne 20. 7. 20021 č. 2001/55/ES, o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 8. 3. 2022].  Dostupné z: https://eurlex.europa.eu/ [1]

Důvodová zpráva k zákonu č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. [2]

Viz čl. 3 odst. 5 Směrnice.[3]

Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. [4]

Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2022/382 ze dne 4. března 2022, kterým se stanoví, že nastal případ hromadného přílivu vysídlených osob z Ukrajiny ve smyslu článku 5 směrnice 2001/55/ES, a kterým se zavádí jejich dočasná ochrana. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 8. 3. 2022].  Dostupné z: https://eurlex.europa.eu/ [5]