Nicméně, pokud tuto teorii aplikujeme na praxi využívání možnosti podat návrh na pře­zkum zákonů skupinami poslanců a senátorů Parlamentu České republiky, zjistíme, že pouze s její pomocí nejsme schopni vysvětlit téměř polovinu z návrhů podaných v posledních deseti letech. Cílem článku je poukázat na úskalí spojená s apriori konfliktním nahlížením na vztah parlamentů a ústavních soudů, aniž by to bylo spojeno s konkrétním překročením ústavních pravomocí z jedné nebo druhé strany. Současně článek upozorňuje na další proměnné, které je nutno vzít v potaz při analýze praxe obracení se skupin poslanců a senátorů na Ústavní soud.

Úvod

Vztah ústavních soudů a parlamentu v liberálních demokraciích popisují ústavní práv­níci obvykle výrazně antagonisticky. Nabízejí se jak vysvětlení historická, spojená se vznikem a rozšiřováním pravomocí ústavního soudnictví vnímaného v rámci dělby moci jako protivětšinové instituce,tak vysvětlení opřená o studium soudcovského aktivismu a maximalismu zužujícího prostor pro ústavně legitimní politické rozhodovánínebo, v posledním desetiletí, uchylující se k naději, že silné (ale současně strategické) ústavní soudy mohou být obranou proti populismu a autoritářským tendencím.Tyto narativy spojené se silným ústavním soudnictvím byly přítomny již při debatách o ustavení prvo­republikového ústavního soudu a výrazně se projevily v tehdejší právní úpravě i následné politické praxi.[3][2][1]

Poněkud paradoxně proto mohou vyznívat politologické studie poukazující na výhody, které ústavní soudnictví politikům přináší nad rámec přesouvání odpovědnosti za poli­ticky nepopulární rozhodnutí anebo za rozhodnutí, která mohou štěpit veřejnost. K nej­ častěji zmiňovaným patří jedno z východisek tzv. pojišťovací teorie (insurance theory),podle něhož ústavní přezkum představuje jeden z klíčových nástrojů ochrany opozice před aktuální politickou většinou. Nicméně, v duchu předchozího konfliktního vnímání rolí parlamentu a ústavního soudu se právě v souvislosti s návrhy opozice na přezkum ústavnosti aktuální vládní většinou prosazených zákonů o ústavních soudech mluví jako o třetích komorách parlamentu.Stranou pozornosti bohužel zůstává, nakolik plausibil­ní závěry můžeme z uvedeného východiska dovodit na základě analýzy praxe podávání návrhů na ústavní přezkum zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení skupinami po­ slanců a senátorů Parlamentu České republiky.[5][4]

Na základě zkoumání 62 návrhů skupin poslanců a senátorů na zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení (tj. návrhy podle § 64 odst. 1 písm. b zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění), které byly podány ode dne 1. 1. 2014a o kterých Ústavní soud rozhodl do dne 31. 8. 2024, se v tomto textu pokusím navázat na ojedinělé studie,které byly k přezkumu ústavnosti zákonů iniciovanému skupinami poslanců a se­nátorů v České republice publikovány. Výsledky této analýzy dám do souvislosti s přísluš­nými právně­politologickými studiemi a poukážu na určité mezery v dosavadním zkou­mání vztahu Ústavního soudu a Parlamentu.[7][6]

Po zohlednění časových aspektů souvisejících s podáním návrhů skupin poslanců a se­nátorů na ústavní přezkum zákonů docházím k závěru, že zaměřením se výlučně na je­jich počet lze vysvětlit pouze přibližně 56 % návrhů podaných opozičními poslanci a se­nátory, které v posledních deseti letech tvořily pouze mírnou většinu (maximálně 51,6 %) všech členy parlamentu podaných návrhů na přezkum ústavnosti zákonů. Zbylé návrhy nelze odůvodnit paušálním odkazem na nezávislost či nezařaditelnost senátorů z hle­ diska vztahu k vládě a opozici. Už jen po pouhém zohlednění časových aspektů vztahují­ cích se k nabytí platnosti napadené úpravy a „rychlosti“ podání návrhu na její přezkum, jakož i následné případné reakci Parlamentu, se ukazuje, že vztahy mezi Parlamentem a Ústavním soudem zkoumané prostřednictvím návrhů poslanců a senátorů na ústavní přezkum zákonů v průběhu posledních třiceti let byly mnohem pestřejší, než by se z po­ hledu pojišťovací teorie mohlo zdát. K jejich zkoumání je proto potřeba využít vícero teo­rií i proměnných, které vycházejí z ústavního zakotvení pravomocí a nezávislosti Ústav­ního soudu.

1. Narativ silného ústavního soudnictví v minulosti a dnes jako tradiční východisko pro posuzování vztahu parlamentu a ústavního soudu

U úvodu zmíněný přístup stavící nejen na apolitičnosti, ale přímo antipolitičnosti ústav­ního soudnictví chránícího ústavní kautelymá v českém právním a politickém myšlení hluboké kořeny. S existencí ústavy jakožto základního pramene pozitivního práva je inhe­rentně spjata otázka kontroly jejího dodržování. Přestože komparativní konstitucionalis­mus poukazuje na existenci různých fungujících variant ústavního přezkumu,historicky můžeme v české, respektive československé ústavněprávní tradici, která se vztahuje ke vzniku ústavy z roku 1920, najít jak výrazný vliv Merklovy a Kelsenovy teorie o stupňovité výstavbě právního řádu,tak explicitní odmítnutímodelu ústavního přezkumu v USA. To bylo umocněno mj. negativními dojmy z rozhodování Nejvyššího soudu v době tzv. Lochner Era.[12][11][10][9][8]

Debaty spojené s ustavením československého Ústavního soudu, který měl být v kon­textu ústavní listiny z roku 1920 pojistkou proti tzv. „absolutismu zákona“,dobře ilust­rují obavy tehdejších politiků ze zřízení protivětšinové instituce a současně poukazují na nástroje, kterými se politici v roli ústavodárců snažili omezit potenciální dosah nově vzni­kajících ústavních soudů. Již v této době bylo zřejmé, že výchozí rámec pro pochopení vztahu mezi parlamentem a ústavním soudem v rámci abstraktní kontroly ústavnosti tak bude představovat nejen a) legislativní vymezení pravomocí ústavního soudu, ale též[13]

b) právní a judikatorní praxe, jakož i politický kontext, v němž konkrétní ústavní soud působí.Mnohé z těchto otázek se nadto ukázaly být aktuálními i v současnosti.[14]

a) Vliv legislativního rámce

Z hlediska právního rámce byly přezkumné pravomoci prvorepublikového ústavního soudu, měřeno dnešními měřítky, vymezeny značně úzce, a to jak ve vztahu k předmětu přezkumu,tak k okruhu oprávněných navrhovatelů, ke lhůtám pro podání návrhu i ke kvóru pěti hlasů (ústavnísoud se tehdy skládal ze sedmi členů), kterého muselo být do­ saženo „k nálezu, kterým se zákon prohlašuje neplatným.“[17]Pohledem komor parlamentu bylo podle všeho klíčové zajištění, aby ústavní zákony a příslušnost úřadů neměnil dvace­tičtyřčlenný výbor Národního shromáždění, který mohl podle § 54 odst. 1 ústavní listiny činit neodkladná opatření v době „od rozpuštění některé sněmovny neb od uplynutí jejího volebního období až do opětného sejití sněmoven, dále po dobu, po kterou zasedání jejich jest odročeno neb ukončeno“. Tato opatření přezkoumával ústavní soud z úřední povinnosti (§ 21 zákona č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě, dále jen „zákon o ústavním soudě“). Naopak lhůta tří letod vyhlášení zákona, v níž mohly nejvyšší soud, nejvyšší správní soud, volební soud, poslanecká sněmovna nebo sněm Podkarpatské Rusi podat návrh na přezkum souladu zákonů s ústavou, představovala v tehdejší praxi výraznou překážku pro iniciaci řízení soudy, které navíc musely takovou žádost schválit na plenární schůzi (§ 10 zákona o ústavním soudě). Nejenom že k těmto soudům nemusel sporný zákon v rámci u nich zahájených soudních řízení „doputovat“,ale v rozhodnutí o (ne)zahájení řízení před ústavním soudem patrně hrály roli i další úvahy, např. nakolik předjímaly mož­né rozhodnutí ústavního soudu ve věcech, v nichž soudy zastávaly opačné stanovisko, anebo zda na takových návrzích byli soudci těchto soudů „zainteresováni“.Obrátíme-­li pozornost k dalším oprávněným navrhovatelům, jaké mohly být motivace členů prvorepublikového parlamentu, proč nepodat žádný návrh na přezkum ústavnosti zákona ústavnímu soudu, nad rámec obvykle uváděné obavy z konkurence od „negativ­ního zákonodárce“? Dnešním pohledem měla přitom pravomoc ústavního soudu rozho­dovat o souladu zákonů s ústavou značný potenciál pro řešení kompetenčních sporů ze­ jména ve vztahu k Podkarpatské Rusi, který se ale z různých důvodů nenaplnil.[22][21][20][19][18][16][15]

 Článek byl publikován v časopise Právník č. 3/2025. Pokračování je dostupné zde.

---

Srov. dva ze čtyř přístupů ke studiu vztahu parlamentů a soudů popisovaných v následující publikaci: YOSEF, B. E. Practice Makes Dialogue: Reconceptualizing Constitutional Interaction between Courts and Legislatures. ICL Journal. 2021, No. 2, s. 122–127.[1] 

Obavy z vlády soudců jsou staré více než sto let, viz např. LAMBERT, E. Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unis. L’expérience américaine du contrôle judiciaire de la constitutionnalité des lois. Paris: Giard, 1921. Českým Ústavním soudem jakožto politickým aktérem se zabývají např. SMEKAL, H. – BENÁK, J. a kol. Mimoprávní vlivy na rozhodování českého Ústavního soudu. Brno: Masarykova univerzita 2021; CHMEL, J. Co ovlivňuje Ústavní soud a jeho soudce? Praha: Leges, 2021; ONDŘEJKOVÁ, J. – MALÍŘ, J. a kol. Ústavní soud ČR: strážce ústavy nad politikou nebo v politice? Praha: Leges, 2020.[2] 

SMEKAL, H. – BENÁK, J. – VYHNÁNEK, L. Through selective activism towards greater resilience: the Czech Constitu- tional Court’s interventions into high politics in the age of populism. The International Journal of Human Rights. 2021, s. 1–22.[3] 

V rámci přístupu Law & Politics je tato teze klíčová pro vysvětlení, proč politici napříč politickým spektrem mají (mít) zájem na nezávislém soudnictví, viz např. VANBERG, G. Establishing and maintaining judicial independence. In: WHIT- TINGTON, K. E. – KELEMEN, R. D. – CALDEIRA, G. A. (eds). The Oxford Handbook of Law and Politics. Oxford: Oxford University Press, 2008, s. 99–118.[4] 

Obecně viz kapitolu The Third Chamber Model: A Review and Defense v knize STONE SWEET, A. The Birth of Judicial Politics in France: The Constitutional Council in Comparative Perspective. New York: Oxford University Press, 1992, s. 209–221, pro český kontext např. POSPÍŠIL, I. Ústavní soudnictví a politika: neklidný modus vivendi. In: SMEKAL, H. – POSPÍŠIL, I. a kol. Soudcokracie, nebo judicializace politiky? Vztah práva a politiky (nejen) v časech krize. Brno: Masarykova univerzita nakladatelství, 2013, s. 56.[5] 

Tato doba pokrývá 7., 8. a částečně 9. volební období do Poslanecké sněmovny, čímž navazuje na předchozí studii L. Kopečka a J. Petrova, viz KOPEČEK, L. – PETROV, J. From Parliament to Courtroom: Judicial Review of Legislation as a Political Tool in the Czech Republic. East European Politics and Societies. 2016, No. 1, s. 120–146.[6] 

KOPEČEK, L. – PETROV, J. From Parliament to Courtroom: Judicial Review of Legislation as a Political Tool in the Czech Republic; PETROV, J. Senátoři a iniciace ústavního přezkumu zákonů. In: KYSELA, J. (ed.). Dvacet let Senátu Parla- mentu České republiky v souvislostech. Praha: Leges, 2016, s. 173–187; GRINC, J. – BLAŽKOVÁ, K. Ústavní soud a zá- konodárce v hospodářských a sociálních otázkách: ochrana ústavnosti, nebo přetahovaná o politice? Jurisprudence. 2019, č. 3, s. 6–15; ŠIPULOVÁ, K. – KRÁLOVÁ, A. The Czech Constitutional Court: The inconspicuous constrainer. In: POCZA, K. (ed.). Constitutional Review in Central and Eastern Europe. London: Routledge, 2024, s. 57–85.[7] 

Výstižně k limitům takového přístupu v judikatuře Ústavního soudu viz DERKA, V. – HORÁK, F. – DIENSTBIER, J. Ústav- ní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti. Ale co to znamená? Právník. 2021, č. 11, s. 940–947.[8] 

V Evropě viz např. de VISSER, M. Constitutional review in Europe: a comparative analysis. Oxford: Hart, 2015.[9] 

PAULSON, S. L. How Merkl’s Stufenbaulehre Informs Kelsen’s Concept of Law. Revus: Journal for Constitutional Theo- ry & Philosophy of Law. 2013, s. 29–45. „Opičení se“ po Rakousku bylo údajně dalším ze zdrojů výhrad prvorepubliko- vých politiků proti nově vznikajícímu ústavnímu soudu, viz. PÍTROVÁ, L. – POMAHAČ, R. Evropské správní soudnictví. Praha: C. H. Beck, 1998, s. 108.[10] 

„Nemohli jsme se přikloniti k systému americkému. Rozhodli jsme se proto zříditi zvláštní ústavní soud, který, když k tomu podnět byl dán nejvyšším soudem, nejvyšším správním soudem, volebním soudem, některou komorou, Národním shromážděním nebo sněmem Podkarpatské Rusi nejdéle ve lhůtě 3leté, musí rozhodnouti o ústavnosti toho či onoho zákona.“ Stenoprotokol ze 125. schůze Národního shromáždění (27. 2. 1920)[11] 

Pojem Lochner Era nese s sebou podle S. Choudhryho přinejmenším tři různé konotace: soudcovský aktivismus, eko- nomický liberalismus a ústavní krize, viz CHOUDHRY, S. The Lochner era and comparative constitutionalism. International Journal of Constitutional Law. 2004, No. 1, s. 3. Označuje období přibližně čtyřiceti let od roku 1897, v jejichž prů- běhu Nejvyšší soud USA zrušil přibližně 200 federálních a státních předpisů omezujících nebo regulujících obchodní vztahy, včetně např. federálních zákonů usilujících o omezení dětské práce z let 1916 a 1919 (v podrobnostech viz např. SCHUMAN, M. History of Child Labor in the United States–Part 2: The Reform Movement”. Monthly Labor Review. 2017, s. 13–16). K starším pochybnostem nad slučitelností soudního přezkumu zákonů s principem suverenity lidu viz popis návrhu de facto politické kontroly ústavnosti v díle J. Sieyèse J. Kyselou viz KYSELA, J. Ústava mezi právem a politikou – Úvod do ústavní teorie. Praha: Leges, 2014, s. 305–306.[12]

FILIP, J. Předmluva k 1. vydání. In: FILIP, J. – HOLLÄNDER, P. – ŠIMÍČEK, V. Zákon o Ústavním soudu. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 6.[13] 

GARDBAUM, S. What Makes for More or Less Powerful Constitutional Courts? Duke J. Comp. & Int’l L. 2018, s. 1 an.[14] 

Individuální stížnosti na ochranu politických ústavních práv patřily od vzniku Československa do kompetence nejvyššího správního soudu a ještě před ústavním soudem zahájil svou činnost volební soud zřízený zákonem č. 125/1920 Sb. z. a n.[15] 

Velká a malá počáteční písmena u institucí jsou shodná s textem tehdejší právní úpravy.[16] 

§ 8 al. 3 zákona č. 162/1920 Sb. z. a n., o ústavním soudě.[17] 

Ke zkrácení původně navržené pětileté lhůty viz LANGÁŠEK, T. Ústavní soud Československé republiky a jeho osudy v letech 1920–1948. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011, s. 34–35.[18] 

Srov. KYSELA, J. – STÁDNÍK, J. Kam Ústavní soud nechodí (a nejen o tom). Právník. 2021, roč. 160, č. 11, s. 902.[19] 

FILIP, J. Předmluva k 1. vydání, s. VII.[20]

MALENOVSKÝ, J. Trpký úděl Ústavního soudu ČSR: divák za plotem u cesty k rozpadu společného státu. Právník. 2021, roč. 160, č. 11, s. 949.[21] 

Kromě historických a politických souvislostí jsou velmi zajímavé i okolnosti hledání vhodného člena ústavního soudu[22]