Ten stanoví, že "Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti", konkrétně a) popis role Ústavního soudu v systému ústavních orgánů, b) nástroj zúžení kompetenčního okruhu Ústavního soudu, c) vymezení nedotknutelného kompetenčního jádra Ústavního soudu a konečně d) subsidiární kompetenční norma. U každé ze zmíněných interpretací se článek zabývá především vztahem k dalším relevantním ustanovením Ústavy, jakož i konkrétními případy, v jakých byly dané interpretace Ústavním soudem využity, a případnými problémy, které mohou způsobovat.
Úvod
Když charakterizujeme pojem Ústavní soud, nejčastěji jednoduše odkážeme na Ústavu a konstatujeme, že "Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti".[1] Toto krátké ustanovení však pro svou neurčitost skrývá řadu možných interpretací, jež Ústavní soud během své bezmála třicetileté existence využíval a dosud využívá a které doktrína v průběhu téhož období postupně objevovala a pojmenovávala. Tento článek vymezuje a ve svých čtyřech kapitolách postupně představuje a analyzuje čtyři možné a reálně užívané interpretace pojmu "ochrana ústavnosti", konkrétně a) popis role Ústavního soudu v systému ústavních orgánů, b) nástroj zúžení kompetenčního okruhu Ústavního soudu, c) vymezení nedotknutelného kompetenčního jádra Ústavního soudu a konečně d) subsidiární kompetenční norma. U každé ze zmíněných interpretací se článek zabývá především vztahem k dalším relevantním ustanovením Ústavy,[2] jakož i konkrétními případy, v jakých byly dané interpretace Ústavním soudem využity, a případnými problémy, které mohou způsobovat.
Ochrana ústavnosti jako popis role Ústavního soudu
První a nejzřetelnější interpretací čl. 83 Ústavy je prosté vymezení rámce působnosti Ústavního soudu, tj. konstatování, že posláním Ústavního soudu je ochrana ústavnosti. Ochranu ústavnosti v takovém případě je nutno vnímat jako prostor otázek, ve kterých rozhoduje, a souhrn prostředků, kterými Ústavní soud přispívá k dodržování ústavních (v rozsahu některých kompetencí dle čl. 87 Ústavy též zákonných)[3] norem v návaznosti na působnost Ústavního soudu dle čl. 87 Ústavy.[4] Ústavodárce se tedy přiklonil ke koncepci koncentrovaného, specializovaného[5] a soudního[6] přezkumu ústavnosti, a nerealizoval tudíž některou z jiných forem ochrany ústavnosti (kupř. model difúzní, všeobecné či politické[7] ochrany).
Praktickým významem této první interpretace čl. 83 Ústavy je, že pojem ochrana ústavnosti nemá další normativní důsledek mimo popisu role a povahy Ústavního soudu v českém systému dělby moci. Výše uvedené konstatování vyplývá také z důvodové zprávy k Ústavě[8] a rovněž z hlavních komentářů k Ústavě,[9] popřípadě z další judikatury Ústavního soudu.[10] Obdobně lze pak přistupovat k interpretaci pojmu "hlava státu" u prezidenta republiky v čl. 54 odst. 1 Ústavy[11] či pojmu "vrcholný orgán výkonné moci" u vlády v čl. 67 odst. 1 Ústavy.[12]
Ochrana ústavnosti jako kompetenční zúžení
Druhá interpretace čl. 83 Ústavy se již dotýká rozsahu kompetencí Ústavního soudu a způsobu jejich výkonu. Stanovením zaměření Ústavního soudu na "ochranu ústavnosti" ústavodárce zúžil referenční rámec přezkumu Ústavního soudu pouze na tu část právního řádu, která je nadána ústavní silou. Ústavní soud tedy jednání jiných orgánů veřejné moci nemůže posuzovat co do souladu se zákony a podzákonnými právními předpisy, nestanoví-li Ústava pro konkrétní případy výslovně jinak.[13] Navíc příkaz omezit se na otázky ústavnosti lze ve spojení s čl. 6 Ústavy chápat i jako právní základ pro deferenční přístup Ústavního soudu v záležitostech politicky citlivých, sporných nebo problematických, tedy pro uplatnění doktríny politické otázky.[14]
Také tento přístup k chápání čl. 83 jako kompetenčního zúžení a pokynu ke zdrženlivosti v politických sporech se již objevil v judikatuře Ústavního soudu, a to od samotného počátku jeho fungování. V prvé řadě jde o konstantní opakování mantry o tom, že Ústavní soud není vrcholem soustavy obecných soudů, není další běžnou opravnou instancí, a proto mu s výhradou zachování hlavy páté Listiny základních práv a svobod nepřísluší zasahovat do jurisdikční činnosti obecných soudů atrahováním pravomoci přezkumného dohledu.[15] Pokud jde o uplatnění doktríny politické otázky, pak čl. 83 Ústavní soud explicitně argumentuje v nálezu týkajícím se rozpočtového určení daní pro malé obce.[16]
Ochrana ústavnosti jako nebo jako nedotknutelné kompetenční jádro
Dalším možným přístupem k čl. 83 je chápat jej jako vymezení podstaty funkce Ústavního soudu v systému rozdělení moci. Ochrana ústavnosti se v tomto pojetí stává jednak kompetenčním jádrem Ústavního soudu (Kernbereich, core power), jednak při ochraně ústavnosti podřizuje ostatní orgány veřejné moci (zejména obecné soudy s ohledem na čl. 4 Ústavy) právě Ústavnímu soudu. Při zohlednění principu dělby moci v podobě nezávislosti dotčené složky moci[17] a principu věrnosti ústavních orgánů (Verfassungsorgantreue)[18] je tak čl. 83 implicitně stanoven zákaz ostatním orgánům veřejné moci zasahovat do činnosti Ústavního soudu při ochraně ústavnosti, jakož i povinnost orgánů veřejné moci při této činnosti Ústavnímu soudu napomoci. Jde tak především o povinnost přijmout vhodnou a účelnou procesněprávní úpravu řízení před Ústavním soudem ve smyslu čl. 88 odst. 1 Ústavy, umožnit fungování Ústavního soudu přidělením náležitého objemu rozpočtových prostředků při přípravě, projednání, přijetí a provádění zákona o státním rozpočtu dle čl. 42 Ústavy, jakož i respektování právního názoru Ústavního soudu při výkonu vlastních kompetencí s ohledem na čl. 89 odst. 2 Ústavy.
Právě posledně zmíněný projev čl. 83 Ústavy ve smyslu klíčové (jádrové a ostatním při ochraně ústavnosti nadřízené) kompetence použil Ústavní soud v nálezu týkajícím se nabytí vlastnického práva k nemovitostem od nevlastníka,[19] kde formuloval nepřípustnost nerespektování jiného právního názoru Ústavního soudu ze strany obecných soudů při ochraně ústavnosti. Náznaky tohoto přístupu k chápání čl. 83 jsou však již staršího data, ať už jde o jednotlivá rozhodnutí Ústavního soudu[20] nebo o vypracování zvláštního memoranda o roli a postavení Ústavního soudu v ústavním systému z 25. srpna 1997 pro ostatní ústavní instituce a média. Právě v tomto memorandu Ústavní soud, inspirován podobným memorandem německého Spolkového ústavního soudu z 27. června 1952, zdůraznil svou autonomní, ústavní povahu, nezávislost na ostatních složkách veřejné moci včetně moci soudní, přičemž vyslovil závěr o nemožnosti změny svých kompetencí cestou zákonodárnou.[21] Na druhou stranu nelze, s ohledem na doktrínu prozařování ústavního pořádku celým právním řádem,[22] činit z čl. 83 výhradu exkluzivní kompetence Ústavního soudu,[23] neboť v demokratickém právním státě jsou přinejmenším v oblasti základních práv a svobod všechny orgány veřejné moci pověřeny ochranou ústavnosti.
Obdobu chápání čl. 83 jako nedotknutelného kompetenčního jádra lze poté v judikatuře Ústavního soudu zaznamenat ve vztahu k Parlamentu (čl. 15 odst. 1 Ústavy),[24] vládě (čl. 67 odst. 1 Ústavy),[25] státnímu zastupitelství (čl. 80 odst. 1 Ústavy),[26] soudům (čl. 81 Ústavy)[27] a České národní bance (čl. 98 odst. 1 Ústavy).[28]
Tento článek byl publikován v časopise Právník č. 11/2021. Pokračování je dostupné zde.
[1] Ústavní zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, čl. 83.
[2] Zejména. čl. 9 odst. 2 a 3, čl. 87 a dále řada článků, jež obdobným způsobem obecně vymezují jiné ústavní orgány (tj. čl. 15 odst. 1, čl. 54 odst. 1, čl. 67 odst. 1, čl. 80 odst. 1, čl. 81, čl. 90, čl. 98 odst. 1).
[3] O ochranu ústavnosti rovněž pravděpodobně nepůjde v případě řízení o kárné odpovědnosti soudce Ústavního soudu dle § 132 an. zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
[4] Viz KLÍMA, K. Čl. 83. In: KLÍMA, K. a kol. Komentář k Ústavě a Listině. 2. vydání. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2009, s. 640.
[5] KLÍMA K. a kol. Státověda. 2. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011, s. 293.
[6] LANGÁŠEK, T. Čl. 83. In: RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015, s. 811, 813-814.
[7] KYSELA, J. Ústava mezi právem a politikou. Úvod do ústavní teorie. Praha: Leges, 2014, s. 304-307.
[8] Viz důvodová zpráva k vládnímu návrhu Ústavy (Tisk ČNR. 7. vol. období, č. 152).
[9] Mimo výše uvedených srov. SLÁDEČEK, V. Čl. 83. In: SLÁDEČEK, V. a kol. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 905.
[10] Viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 42/15; II. ÚS 275/96; I. ÚS 146/94; II. ÚS 156/95.
[11] Např. SLÁDEČEK, V. a kol. Čl. 54. In: SLÁDEČEK, V. a kol. Ústava České republiky. Komentář, s. 554.
[12] Např. SUCHÁNEK, R. - MIKULE, V. Čl. 67. In: SLÁDEČEK, V. a kol. Ústava České republiky. Komentář, s. 665.
[13] Srov. čl. 87 odst. 1 písm. b), c) a j) Ústavy.
[14] K takovému chápání čl. 83 srov. LANGÁŠEK, T. Čl. 83. In: RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář, s. 814-815. K doktríně politické otázky v českém ústavním právu srov. TOMOSZEK, M. Aplikace doktríny politických otázek Ústavním soudem ČR. In: HAMUĹÁK, O. (ed.). Fenomén judikatury v právu. Praha: Leges, 2010; PÍČOVÁ, L. Politická otázka v judikatuře Ústavního soudu ČR. Byla, je a bude? Časopis pro právní vědu a praxi. 2014, roč. 22, č. 2; DIENSTBIER, J. Omezení soudního přezkumu v ústavním právu. In: WINTR, J. - ANTOŠ, M. (eds). Poměřování základních práv. Praha: Univerzita Karlova, Právnická fakulta, 2018; ONDŘEJKOVÁ, J. - MALÍŘ, J. a kol. Ústavní soud ČR: strážce ústavy nad politikou nebo v politice?. Praha: Leges, 2020.
[15] Srov. např. nález ÚS, sp. zn. III. ÚS 23/93, nález ÚS, sp. zn. I. ÚS 2/93, usnesení ÚS, sp. zn. IV. ÚS 2300/09, a stanovisko ÚS, sp. zn. Pl. ÚS-st. 38/14, bod 19.
[16] Srov. nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 50/06, bod 29.
[17] Srov. HAPLA, M. Dělba moci v právní argumentaci. Právník. 2019, roč. 158, č. 5, s. 475 an.
[18] Srov. WINTR, J. Principy českého ústavního práva. 5. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2020, s. 34.
[19] Nález ÚS, sp. zn. III. ÚS 1594/16, bod 17.
[20] Srov. např. nález ÚS, sp. zn. II. ÚS 156/95, kde se v závěru odůvodnění objevuje charakteristika postavení Ústavního soudu jako nejvyššího orgánu ochrany ústavnosti, což odůvodňuje analogické použití § 226 občanského soudního řádu o kasační závaznosti právního názoru Ústavního soudu.
[21] Viz výňatky z memoranda LANGÁŠEK, T. Čl. 83. In: RYCHETSKÝ, P. a kol. Ústava České republiky. Ústavní zákon o bezpečnosti České republiky. Komentář, s. 819-820.
[22] Srov. např. nález ÚS, sp. zn. III. ÚS 139/98.
[23] K potřebě odlišovat kompetenční jádro (klíčovou, ústřední či zásadní kompetenci oproti kompetenční periferii) na straně jedné a kompetenci exkluzivní (oproti kompetenci sdílené či souběžné) na straně druhé srov. např. LOBEL, J. Conflicts between the Commander-in-Chief and Congress: Concurrent Power Over the Conduct of War. Ohio State Law Journal. 2008, Vol. 69, No. 3, s. 452-453.
[24] Srov. nález ÚS, sp. zn. I. ÚS 1927/09, kde Ústavní soud z čl. 15 odst. 1 Ústavy dokonce dovodil, že jeho podstatou je výlučná (tj. exkluzivní!) kompetence Parlamentu přijímat zákony jako základní právní předpisy s celostátní působností, a nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 19/08, bod 172, ve kterém Ústavní soud konstatoval, že s ratifikací Lisabonské smlouvy nedochází k vyprázdnění takové kompetence.
[25] Srov. nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 21/14, bod 239, ve kterém Ústavní soud hovoří o odpovědnosti vlády za chod státní správy a státní služby, přičemž ji této ústavní odpovědnosti nemůže zbavit ani zákon Parlamentu.
[26] Srov. za všechny usnesení ÚS, sp. zn. I. ÚS 1436/08, ve kterém Ústavní soud mluví o výhradním svěřením veřejné žaloby v trestních věcech do kompetence státního zastupitelství.
[27] Srov. např. nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 31/10, bod 21 an., ve kterém Ústavní soud nedovolil zákonodárci přenos určitých částí soudní moci na vyšší soudní úředníky.
[28] Srov. nález ÚS, sp. zn. Pl. ÚS 58/2000, ve kterém Ústavní soud dovodil kompetenční jádro České národní banky, které je nedotknutelné přinejmenším ze strany vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci.
Diskuze k článku ()