Právní úprava povinnosti zastupitelů
Právních předpisů týkajících se rozličných povinností zastupitelů je mnoho. Jako základní mohu jmenovat samozřejmě Ústavu České republiky a Listinu základních práv a svobod, dále pak zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecních zřízení), (dále jen “zákon o obcích“), zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“ a zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů (dále jen „zákon o střetu zájmů“).
Povinnosti zastupitelů jsou stanoveny rovněž vyhláškami a nařízeními platnými v obci, statuty obcí (§130 zákona o obcích) a konečně v usneseních zastupitelstev a rad obcí. Toto je nutné si uvědomit. Povinnost obce se přímo rovná povinnosti obecních orgánů, a tudíž povinnosti členů těchto orgánů. V poslední době se stalo módním trendem, že každé nové zastupitelstvo, každá nová rada obce chce být lepší než ty minulé a přijímá další a další nová usnesení (zastupitelstev, rad apod.). Podmínky pro řádný výkon funkce si tak jen zesložiťují a zpřísňují a zvětšují tak sami sobě i riziko porušení nově daných povinností. Není výjimkou, že si jednotlivá usnesení zastupitelstev a zejména rad vzájemně odporují a zastupitelé se tak dostávají do neřešitelných situací, kdy ať udělají cokoliv, nějakou stanovenou povinnost vždy poruší. A trestní represe tak již ťuká za dveřmi.
Nutno podotknout, že jednotlivá ustanovení zákonů týkajících se pravidel pro zastupitele jsou formulována velmi obecně. To přináší další riziko, neboť se jednotlivé povinnosti dají vztáhnout téměř na cokoliv a záleží poté jen na orgánu činném v trestním řízení, zda si zachová "zdravý selský rozum" či nikoliv, a zda v konkrétním případě protiprávní jednání bude spatřovat nebo ne.
Základem trestní represe je porušení buď zákonné, nebo smluvně převzaté povinnosti. Proto je tak důležité, aby zastupitelé a členové rad všechny své povinnosti znali a snažili se je dodržovat.
Zákon o obcích
§ 69 odst. 2 říká: „Člen zastupitelstva obce skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění: Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.“ Na základě uvedeného slibu bylo již v několika případech vyhodnoceno jednání zastupitele jako protiprávní a ten byl následně obžalován. Z jeho jednání bylo dovozeno porušení povinnosti spočívající ve skutečnosti, že nevykonával svou funkci svědomitě a v zájmu obce, k čemuž se právě uvedeným slibem zavázal. Zastupitel tudíž porušil svou povinnost, z které pak byla dovozena odpovědnost trestněprávní.
Velmi frekventované je dále zákonné ustanovení zakotvené v § 38 odst. 1 zákona o obcích: „Majetek obce musí být využíván účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti. Obec je povinna pečovat o zachování a rozvoj svého majetku.“
Nejčastěji citovaným zákonným ustanovením je ovšem § 39 odst. 2 znějící následovně: „Při úplatném převodu majetku se cena sjednává zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Odchylka od ceny obvyklé musí být zdůvodněna.“ Policie v tomto případě zpětně přehodnocuje, zda obec, resp. zastupitelé nebo členové rady, postupovala při prodeji majetku obce v souladu se zákonem či nikoliv. Předně policie posuzuje, jak měla obec správně postupovat, a zda mohla eventuelně dosáhnout lepšího výsledku, konkrétně, zda měla obec možnost dosáhnout vyšší kupní ceny při prodeji obecního majetku.
Bohužel žádný z českých zákonů nerozlišuje mezi podnikatelským subjektem, jehož cílem je dosažení zisku a tedy spravování majetku s péčí řádného hospodaře, a obcí, která kromě těchto všech povinností má pochopitelně ještě jiný zájem, a tím je péče o obec a její občany jako takové. Velmi často se tak stává, že zájem obce spočívající např. v rozvoji obce, podpory vlastních občanů, prosazení obecního zájmu apod., se dostává do rozporu s povinností postupovat s péčí řádného hospodáře. Právě v těchto případech, kdy obec upřednostňuje své občany a jedná v jejich zájmu, tedy vykonává svou samosprávu, se dostává mnohdy do konfliktu s výše uvedenou povinností spravovat obec s péčí řádného hospodáře.
Citovaný § 39 odst. 2 sice primárně stanovuje výši získaného protiplnění, a to prodej ekonomicky nejvýhodnější nabídce, na druhou stranu ale připouští, kdy může být obecní majetek prodán za jinou než obvyklou cenu. Tak se může stát, pokud bude odchylka zdůvodněna. Je tedy nutný legitimní důvod mající základ v plnění úkolů obce v samostatné působnosti dle § 38 odst. 1 zákona o obcích. Bohužel právě na uvedení onoho legitimního důvodu bývá často zapomínáno. Za vhodné považuji zdůraznit, že policie může hodnotit pouze existenci důvodů, které byly uvedeny, nikoliv rozumnost a účelnost rozhodnutí, neboť tím by již zasahovala do samosprávy obce. Na tuto zásadu zase zapomínají orgány činné v trestním řízení. Mohu proto doporučit na toto zákonné ustanovení nezapomínat.
Zákon o střetu zájmů
Další z mnoha četných povinností zastupitelů jsou zakotveny v zákoně o střetu zájmů. Základem je § 83 odst. 2 zákona o obcích: „Člen zastupitelstva obce, u něhož skutečnosti nasvědčují, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat.“. Uvedené zákonné ustanovení nevylučuje tzv. „hlasování pro sebe“. Je jen stanovena informační povinnost takové hlasování oznámit.
Dle § 3 odst. 1 zákona o střetu zájmů nesmí zastupitel upřednostňovat osobní zájem před zájmem/zájmy obce. Zákonné ustanovení je konkrétně tohoto znění: „Dojde-li ke střetu veřejného zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit. Osobním zájmem se pro účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři osobní výhodu nebo zamezuje vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu.“
Rád bych také upozornil na § 8 odst. 1 zákona o střetu zájmů, který se týká jen veřejných funkcionářů, tedy starosty, místostarosty, členů rady a případně uvolněných zastupitelů.[1]
I zde platí, že ve všech jmenovaných případech jde o zákonem stanovené povinnosti. Zmíněná ustanovení jsou také často brána jako základ trestní odpovědnosti zastupitele.
Péče řádného hospodáře dle občanského zákoníku
Pravidlo péče řádného hospodáře, které existuje již řadu let, je upraveno v § 159 odst. 1 současného občanského zákoníku a říká: „Kdo přijme funkci člena voleného orgánu, zavazuje se, že ji bude vykonávat s nezbytnou loajalitou i s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Má se za to, že jedná nedbale, kdo není této péče řádného hospodáře schopen, ač to musel zjistit při přijetí funkce nebo při jejím výkonu, a nevyvodí z toho pro sebe důsledky.“
Ačkoliv se může zdát, že se občanský zákoník na činnost zastupitelů nevztahuje, opak je pravdou, a proto i toto zákonné ustanovení může být základem trestněprávní odpovědnosti.
V souvislosti s tím bych rád upozornil na skutečnost, že zákon nevyžaduje, aby byl každý odborníkem na úplně všechno, ale uplatňuje rozumnou zásadu, že pokud někdo něčemu nerozumí, musí si to uvědomit a obstarat si odborný posudek, aby mohl v dané věci rozhodnout. V poslední době právě s ohledem na porušení zásady péče řádného hospodáře stoupá trestní odpovědnost zastupitelů.
Trestní odpovědnost zastupitelů
Trestným činem je protiprávní čin, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně. Protiprávní jednání je pak základním znakem toho, aby mohlo být jakékoliv jednání později posouzeno jako trestné. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby zastupitelé, a nejen oni, dobře znali své povinnosti. Právě porušení povinnosti způsobuje protiprávní jednání. Jaké konkrétní povinnosti mohou zastupitelé porušit, jsem se pokusil demonstrovat výše.[2]
Velmi zajímavé je rozhodnutí Nejvyššího soudu ve věci obce Přítluky, které víceméně potvrzuje skutečnost, že starostové i zastupitelé díky tomu, v jakém jsou postavení, musí znát (resp. presumuje se, že znají) základní zákony (zákon o obcích, různé související statuty, zákon o územním plánování, stavebním řádu, atd.). V posuzované věci tudíž neobstálo tvrzení starosty, že příslušnou právní úpravu neznal.[3]
Stejně tak uvedené potvrzuje i další rozhodnutí Nejvyššího soudu, které uvádí: „Samozřejmým a presumovaným předpokladem výkonu funkce starostky (tj. funkce, které se obviněná ujala dobrovolně, a která je honorovaná) je znalost zákona o obcích a v případě starostky městské části i znalost statutu územně členěného statutárního města.“[4]
Pokud si položíme otázku, jaké trestné činy jsou nejčastěji spatřovány v činnosti zastupitelů, tak jsou dva, a to trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby (§ 329 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník (dále jen „trestní zákoník“) a trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku (§ 220 trestního zákoníku).
Jednání zastupitelů bývá posuzováno i podle jiných trestních ustanovení nebo ustanovení trestního zákoníku. Těmi se ale nebudu ve svém příspěvku zabývat, neboť se stává jen velmi ojediněle, že by bylo jednání zastupitele posuzováno podle jiného ustanovení trestního zákoníku a ne současně podle jednoho ze dvou výše uvedených.
Na druhou stranu je nutné si uvědomit, že krást se nemá a přijímat peníze a dary v souvislosti s výkonem své činnosti, tedy dopouštět se korupce, také ne. Pochopitelně korupční činy (podplácení) se vyskytují také, ale opravdu, a to mě při tvorbě analýzy překvapilo, velmi zřídka.
Zneužití pravomoci úřední osoby
Za prvé je třeba si uvědomit, že všichni zastupitelé (nejen starostové, místostarostové a ti, co vykonávají nějakou statutární funkci), ale i zastupitelé jako takoví, jsou v § 127, odst. 1, písm. d) trestního zákoníku uvedeni přímo mezi úředními osobami. Tím pádem je trestný čin zneužití pravomoci úřední osoby velmi frekventovaným.[5]
V poslední době se četnost použití tohoto paragrafu poněkud omezila, a to v důsledku několika rozhodnutí Nejvyššího soudu. Ten stanovil naštěstí mantinely, resp. připomněl soudům nižších stupňů, že i starosta obce, který je nepochybně úřední osobou, ne vždy v pozici úřední osoby vystupuje. To znamená, že úřední osobou je taková osoba, o níž to jednak zákon říká, ale která současně vykonává pravomoc (když vystupuje ve vrchnostenském postavení a rozhoduje autoritativně o právech a povinnostech jiných).
Jestliže starosta v rámci územního řízení vydává rozhodnutí obce nebo se na něm podílí, může být v postavení úřední osoby, ale na druhé straně pokud v územním řízení zastupuje starosta obec jako účastníka územního řízení, o němž je jednáno, tak v pozici úřední osoby nevystupuje. Tím pádem se také nemůže dopustit trestného činu zneužití pravomoci úřední osoby.
Konkrétní znění § 329 trestního zákoníku zní následovně: „Úřední osoba, která v úmyslu způsobit jinému škodu nebo jinou závažnou újmu anebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch a) vykonává svou pravomoc způsobem odporujícím jinému právnímu předpisu, b) překročí svou pravomoc, nebo c) nesplní povinnost vyplývající z její pravomoci, bude potrestána odnětím svobody na jeden rok až pět let nebo zákazem činnosti.“ Zde ještě podotýkám, že se jedná o úmyslný trestný čin a vždy musí být prokázáno, že dotyčný při výkonu svých pravomocí měl úmysl způsobit jinému škodu nebo jinou vážnou újmu nebo opatřit sobě nebo jinému neoprávněný prospěch.
Jestliže tyto dvě podmínky prokázány nejsou, tak i v případě, že dojde k porušení pravomoci či nesplnění povinnosti vyplývající z pravomoci, bude na uvedené pohlíženo jako na krok způsobený z neznalosti a nebude se tudíž jednat o trestný čin. Bohužel tohoto závěru dosáhnou orgány činné v trestním řízení mnohdy až po pěti, osmi letech a po celou tuto dobu je dotyčný díky nesprávnému právnímu výkladu vláčen po soudech a jeho kariéra politická i jeho osobní život je definitivně zničen.
Trestný čin porušení při správě cizího majetku
Druhým trestným činem, který jsem zmínil, a který považuji za nejnebezpečnější, je trestný čin porušení povinnosti při správě cizího majetku. § 220 trestního zákoníku zakotvuje, že: „Kdo poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou povinnost opatrovat nebo spravovat cizí majetek, a tím jinému způsobí škodu nikoli malou (25.000 Kč), bude potrestán odnětím svobody až na dvě léta nebo zákazem činnosti.“
U tohoto trestného činu jde nejen o porušení zákona, ale i o porušení smluvně převzaté povinnosti, to znamená povinnosti převzaté víceméně z titulu výkonu své funkce, z titulu přijetí funkce v zastupitelstvu, funkce starosty, atd. I zde je podmínkou způsobení škody, a to škody nikoliv malé. Bohužel škodou nikoliv malou je pouhých 25 000 Kč.
Záležitosti, o kterých zastupitelstva rozhodují, se ovšem málokdy týkají věcí, z nichž by nemohla vzniknout škoda vyšší než 25 000 Kč. Jedinou drobnou „výhodou“ je, že zde je vyžadován úmysl, musí tedy být prokázáno, že zastupitel, starosta atd. chtěl způsobit škodu nebo minimálně byl s možným způsobením škody srozuměn.
Bohužel se v trestním zákoníku vyskytuje i nedbalostní forma tohoto trestného činu zakotvená v § 220 a je následujícího znění: „Kdo z hrubé nedbalosti poruší podle zákona mu uloženou nebo smluvně převzatou důležitou povinnost při opatrování nebo správě cizího majetku, a tím jinému způsobí značnou škodu.“ Jinými slovy to znamená, že zastupitel si ani nemusel být vědom skutečnosti, že svou povinnost může porušit. Postačí, že uvedené teoreticky vědět měl a mohl. Ačkoliv je zde vyžadováno způsobení škody minimálně ve výši 500 000 Kč, je nutné zdůraznit, že ani taková částka není tak vysoká, aby se s ní zastupitelstva velmi často ve své činnosti nesetkávala a nebyla tedy ohrožena právě spácháním tohoto trestného činu.
Druhá část příspěvku vyjde na právním portále Právní prostor.cz zítra.
„Veřejný funkcionář je povinen při jednání ústavního orgánu, jiného státního orgánu, orgánu územního samosprávného celku nebo orgánu právnické osoby vzniklé ze zákona, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, oznámit svůj poměr k projednávané věci, jestliže se zřetelem k výsledku projednání věci by mu mohla vzniknout osobní výhoda nebo újma anebo má-li na věci jiný osobní zájem; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý.“[1]
§ 13 odst. 1 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník[2]
Rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky, sp. zn. 8 Tdo 1131/2011, ze dne 31. 5. 2012[3]
Rozhodnutí Nejvyššího soudu České republiky, sp. zn. 11 Tdo 454/2011, ze dne 24. 2. 2012[4]
Úřední osobou je a) soudce, b) státní zástupce, c) prezident České republiky, poslanec nebo senátor Parlamentu České republiky, člen vlády České republiky nebo jiná osoba zastávající funkci v jiném orgánu veřejné moci, d) člen zastupitelstva nebo odpovědný úředník územní samosprávy, orgánu státní správy nebo jiného orgánu veřejné moci, e) příslušník ozbrojených sil nebo bezpečnostního sboru nebo strážník obecní policie, f) soudní exekutor při výkonu exekuční činnosti a při činnostech vykonávaných z pověření soudu nebo státního zástupce, g) notář při provádění úkonů v řízení o dědictví jako soudní komisař, h) finanční arbitr a jeho zástupce, i) fyzická osoba, která byla ustanovena lesní stráží, stráží přírody, mysliveckou stráží nebo rybářskou stráží, pokud plní úkoly státu nebo společnosti a používá při tom svěřené pravomoci pro plnění těchto úkolů.[5]
Pokračování příspěvku najdete na právním portále Právní prostor.cz zítra.
Konference Právo ve veřejné správě 2015
Ve dnech 3. a 4. listopadu 2015 se v Praze konal již 4. ročník odborné konference Právo ve veřejné správě. Program konference, která tematicky navazuje na odborný kongres PRÁVNÍ PROSTOR a je určena pro zástupce z řad státní správy a samosprávy, byl opět rozdělen do dvou dní. Letos vystoupilo 13 přednášejících odborníků z oblasti právní praxe i teorie. Pořadatelem byl právní informační systém CODEXIS pod mediální patronací právního portálu Právní prostor.cz. Více na http://www.pvvs.cz/.
Diskuze k článku ()