Důvodová zpráva k novele vysvětluje, že přijetí zákona bylo nutné, neboť judikatura se v průběhu let vyvinula a předchozí znění ustanovení § 14 zákona o rozpočtových pravidlech bylo již překonáno. Judikatura správních soudů však byla zprvu rozporná - některá rozhodnutí Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) vylučovala použití správního řádu[3][4], jiná naopak připouštěla použití správního řádu a následnou možnost soudního přezkumu[5] u negativních dotačních rozhodnutí, když dovozovala, že poskytovatel dotace musí v případě zamítnutí dotační žádosti vydat klasické rozhodnutí.
Určitý přelom v judikatuře nastal s rozsudkem NSS ze dne 30. 09. 2015, č. j. 9 Ads 83/2014 - 46, který sjednotil předchozí rozpornou judikaturu a vyložil, že výluka ze soudního přezkumu a též z použití správního řádu se vztahuje pouze na pozitivní rozhodnutí o poskytnutí dotace dle tehdejšího ustanovení § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Veřejný ochránce práv dlouhobě zastával v otázce použití správního řádu na poskytování dotací „radikálnější“ právní názor, než-li soudní judikatura, a sice ten, že je třeba použít správní řád na celý proces poskytování dotací a nikoliv pouze v případech, kdy je dotační žádost zamítána. Tento názor prezentovala již předchozí zástupkyně ombudsmana, RNDr. Jitka Seitlová, ve své zveřejněné zprávě o šetření ke kauze dotací z programu Zelená úsporám.[6] Seitlová mimo jiné argumentovala použitím ustanovení § 180 odst. 1, neboť zákon o rozpočtových pravidlech dotační proces téměř vůbec neupravoval.
Názor Seitlové později doplnila a rozvedla právnička Kanceláře veřejného ochránce práv, Ing. Mgr. Jana Pecková Hodečková[7], která se podivovala nad tím, že rozšířený senát NSS v citovaném rozsudku č. j. 9 Ads 83/2014 - 46 ustanovení § 180 odst. 1 správního řádu zcela opomněl a formulovala jasný závěr, že se na rozhodování o dotacích aplikuje správní řád i navzdory vyloučení obecných předpisů o správním řízení v tehdejším znění § 14 odst. 4 zákona o rozpočtových pravidlech. Na judikát rozšířeného senátu NSS následně zareagovalo i Ministerstvo financí a jako gestor zákona v červnu 2016 připravilo dvě varianty[8], jak do budoucna vyřešit vztah správního řádu a zákona o rozpočtových pravidlech.
Jedna varianta spočívala v zachování ustanovení o výluce správního řádu při kladném rozhodování o dotačních žádostech a doplnění možnosti podat námitky v případě záporného rozhodnutí, vydaného podle správního řádu. Druhá varianta byla nepochybně propracovanější, neboť počítala se speciální úpravou některých procesních institutů v zákoně o rozpočtových pravidlech, nicméně obecné předpisy o správním řízení (de facto správní řád) opět vylučovala a připouštěla pouze užití základních zásad činnosti správních orgánů. V následujících měsících došlo ke korekci navržených změn a z odborné diskuze vzešla současná podoba novely, která vychází z druhé varianty (speciální úprava některých procesních institutů) za subsidiárního použití správního řádu s několika výslovně vyloučenými ustanoveními.
Toto poněkud vynalézavé řešení ve mně budí dojem, jako by se zákonodárce chtěl za každou cenu vyhnout vlastní procesní úpravě velmi specifického dotačního procesu a k přijetí této novelizace byl pouze dotlačen judikaturou a názory odborné veřejnosti. Domnívám se, že poskytování dotací je činností veřejné správy sui generis, na kterou se obecná procesní pravidla správního řádu aplikují jen velmi obtížně. Z tohoto důvodu bylo záhodno, aby zákonodárce přijal komplexní procesní předpis pro poskytování dotací - jakýsi dotační řád, který by zohledňoval potřeby poskytovatelů a zachovával základní procesní práva příjemců. Nastíněnou cestou se však zákonodárce nevydal, místo toho speciálně upravil vymezení účastníků, doručování, způsob zahájení řízení, subjekt, který vede řízení, postup pro odstranění vad žádosti, rozhodnutí a lhůtu pro jeho vydání. Zároveň negativně vymezil, která ustanovení a též jmenovitě které instituty ze správního řádu se na dotační proces nepoužijí, z nichž nejvýznamnější jsou řádné a mimořádné opravné prostředky (s výjimkou přezkumu po podané správní žalobě, viz § 153 odst. 1 písm. a) správního řádu).
Speciální procesní ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech dotační proces významně zjednodušují. Toto zjednodušení s sebou však nutně přináší oslabení procesních práv žadatelů, kteří nyní nebudou moci podat odvolání či iniciovat přezkumné řízení. Novela rovněž zavedla jakousi volnost poskytovatele dotace v tom, zda bude žadatelům nápomocen při odstraňování vad jejich žádostí a také v tom, zda bude v dotačním řízení pokračovat s právním nástupcem v případě smrti fyzické, či zániku právnické osoby. Právě ono „zfakultativnění“ postupu pro odstranění vad žádosti považuji za velký problém nové právní úpravy, neboť se v praxi často setkávám s tím, že poskytovatelé zamítají dotační žádosti z ryze formálních důvodů, jako je například ten, že se žadatel nechal při podání žádosti zastoupit (ačkoliv měl dle výzvy podat žádost pouze osobně či „vlastnoručně“), nebo ten, že žadatel nedostatečně vyplnil online formulář žádosti. K zamítnutí žádosti pro formální nedostatky navíc dochází bez předchozího informování žadatele o tom, že je jeho žádost vadná, a logicky tak nebývá poskynuta ani žádná lhůta pro opravu či doplnění žádosti.
Novela tyto problémy nezmění, neboť lze předpokládat, že se poskytovatelé dotací povětšinou dobrovolně nerozhodnou pro aplikaci ustanovení § 14k zákona o rozpočtových pravidlech. V konečném důsledku tedy půjde o další oslabení procesních práv žadatelů, jejichž procesní práva jsou dále oslabena nepředvídatelností v otázce délky řízení, nemožností podat řádný a mimořádný opravný prostředek, nebo nemožností požadovat vydání většiny opatření proti nečinnosti. Ačkoliv správní řízení ze své povahy nemůže nikdy naplnit všechny atributy spravedlivého procesu, dotační proces se po přijetí novely stává snad ještě méně spravedlivým než před ní. V minulosti totiž měli poskytovatelé povinnost postupovat podle správního řádu, ačkoliv se tomu řada z nich bránila a snažila se jej všemožně vyloučit nebo ignorovat. Nyní si však mohou poskytovatelé vybrat, do jaké míry budou některá z procesních práv žadatelům poskytovat, což nepovažuji za vhodné legislativní řešení. Zákonodárce měl buď pomoc s odstraňováním vad (a případně též právní nástupnictví) přímo vyloučit, nebo se měl pokusit zakotvit řešení, které by jasně stanovovalo, jak má poskytovatel dotace v případě odstraňování vad žádosti postupovat.
Jsem si vědom toho, že není vhodné pouze kritizovat bez návrhu alternativního řešení, a proto se domnívám, že mohly být vady žádosti například legislativně rozděleny na podstatné a nepodstatné - v zákoně mohlo být alespoň demonstrativně uvedeno, které vady jsou podstatné, přičemž konečné posouzení by učinil vždy poskytovatel dotace na základě správního uvážení. V případě existence nepodstatné vady žádosti by měl poskytovatel dotace povinnost vést řízení dále jako by byla podána bezvadná žádost a za použití této fikce následně rozhodnout. U podstatných vad žádosti by poskytovatel dotace za použití ustanovení § 14h zákona o rozpočtových pravidlech (veřejnou vyhláškou) informoval dotčené žadatele o vadě jejich žádostí, a to vždy pouze stručně (např. v tabulce). Tito žadatelé by poté měli mít určitou spíše kratší lhůtu (např. 14 dní) na opravu nebo doplnění svých žádostí. Taková zákonná úprava by mohla být určitým kompromisem mezi zájmem na rychlosti dotačního procesu a přílišného nezatěžování poskytovatele a zároveň by zachovávala procesní právo žadatelů, které je obecně upraveno v ustanovení § 37 odst. 3 a § 45 odst. 2 správního řádu.
Pokud jde o další ustanovení novely rozpočtových pravidel, která omezují procesní práva účastníků dotačních řízení, musím podotknout, že důvody pro jejich přijetí plně chápu, neboť po správním orgánu, který je poskytovateli funkčně nadřazen (ve většině případů ministerstvo) není možné požadovat, aby projednával stovky či tisíce odvolání neúspěšných žadatelů. Poskytovatel sám však bude mít s rozhodováním o jednotlivých žádostech náročnou práci, zejména proto, že vždy musí rozhodnout s náležitým odůvodněním. Současná praxe, kdy poskytovatel pouze zveřejnil tabulku, ve které identifikoval zamítnuté žádosti, nebo k nim případně připojil krátký komentář, vztahující se k důvodu zamítnutí (např. žadatel: Abcd - zamítnuto, nedoplnil podklady) byla již v minulosti protizákonná a nebude ji možno akceptovat ani po přijetí novely. Dále též očekávám, že novela podstatným způsobem zvýší počet případů, ve kterých neúspěšný žadatel podá žalobu k soudu. Správním senátům krajských soudů by se proto měl do budoucna zvýšit nápad dotačních kauz.
Závěrem bych rád řekl, že novele zákona o rozpočtových pravidlech nelze upřít snahu o vyjasnění dotačního procesu, neboť dřívější situace, kdy jeden z poskytovatelů při poskytování dotací postupoval podle správního řádu, další respektoval pouze některá jeho ustanovení, třetí se jej snažil ve výzvě k podání žádosti, nebo ve svých dotačních „zásadách“ vyloučit, a čtvrtý jej plně ignoroval, byla s ohledem na vývoj judikatury do budoucna neudržitelná. Domnívám se však, že současná novela, která vstoupila v účinnost s novým rokem, omezuje práva žadatelů až příliš. Až budoucí praxe poskytovatelů dotací však ukáže, zda jsou zmíněné obavy oprávněné, či nikoliv. V každém případě se však můžeme těšit na významný nárůst judikatury v oblasti dotací.
[1] zákon č. 367/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony
[2] zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů
[3] zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů
[4] rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2013, č. j. 4 Ads 66/2013-23
[5] rozsudek NSS ze dne 29. 11. 2012, č. j. 5 Ans 7/2011-90 či rozsudek NSS ze dne 28. 4. 2011, č. j. 1 As 22/2011-64
[6] zpráva o šetření ze dne 16. 10. 2012, sp. zn. 4110/2012/VOP
[7] PECKOVÁ HODEČKOVÁ, Jana. Je vyloučen správní řád při rozhodování o žádosti o dotaci podle rozpočtových pravidel?, Právní rozhledy 2/2016, s. 67.
[8] PECKOVÁ HODEČKOVÁ, Jana, SLOVÁČEK, David. Připravovaná změna v rozhodování o dotacích podle rozpočtových pravidel, Právní rozhledy 13-14/2017, s. 497.
Diskuze k článku ()