Přezkum závazných stanovisek nadřízených správních orgánů v řízeních podle stavebního zákona

V rámci diskuzí nad podobou a zněním budoucí právní úpravy na úseku územního plánování a stavebnictví je tak nanejvýše vhodné upozorňovat na (leckdy nezamýšlené) důsledky právních konstrukcí zákonodárce, které při střetech s obecnou právní úpravou přispívají k prodlužování procesu vydávání územních rozhodnutí či stavebních povolení. Tento článek se zaměřuje na oblast přezkumu závazných stanovisek nadřízených správních orgánů, které přezkoumávají závazná stanoviska sloužící jako podklad rozhodnutí ve věci samé.

Přezkum závazného stanoviska v odvolacím řízení

Jak vyplývá z ustanovení § 149 odst. 1 a 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění účinném ode dne 1. ledna 2018 (dále jen „SŘ“ nebo „správní řád“), závazné stanovisko není v řízeních podle stavebního zákona samostatným rozhodnutím. Obsah závazného stanoviska je ovšem závazný pro výrokovou část rozhodnutí příslušného stavebního úřadu. Pokud tedy vydané závazné stanovisko např. vylučuje možnost vyhovění žádosti o vydání územního rozhodnutí, stavební úřad žadatelovu žádost zamítne.

Pokud je žadatel (stavebník) nebo některý z účastníků řízení přesvědčen, že závazné stanovisko je nesprávné (např. nebyly posouzeny všechny okolnosti, dotčený správní orgán vychází z neúplných podkladů atp.), jeho jedinou dostupnou procesní obranou je podání odvolání proti meritornímu rozhodnutí o žádosti, které bude směřovat právě proti obsahu údajně vadného závazného stanoviska (uplatní se tak postup podle § 149 odst. 5 SŘ). Odvolací orgán si v takovém případě vyžádá od správního orgánu nadřízenému odbornému správnímu orgánu, který závazné stanovisko vydal (dále jen „nadřízený správní orgán“; typicky se jedná o správní orgány na úseku ochrany životního prostředí, památkové péče apod.), aby napadené závazné stanovisko buď potvrdil, nebo změnil. Na základě tohoto přezkumu nadřízeným správním orgánem je pak odvoláním napadené meritorní rozhodnutí potvrzeno, změněno, nebo zrušeno a vráceno zpátky prvostupňovému stavebnímu úřadu.

Na tomto místě je zároveň nezbytné připomenout, že ustanovení § 4 odst. 9 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném ode dne 1. ledna 2018 (dále jen „StZ“ nebo „stavební zákon“), vylučuje na základě zásady lex specialis derogat legi generali přezkum závazného stanoviska v (běžném) přezkumném řízení podle § 149 odst. 6 věty první SŘ. Stavební zákon umožňuje pouze „kvazi-přezkum“ v režimu řízení o odvolání proti meritornímu rozhodnutí podle ustanovení § 149 odst. 5 SŘ, ve kterém se ustanovení § 94 a následující správního řádu o přezkumném řízení použijí toliko přiměřeně.[1]

Významnou výkladovou překážkou tohoto omezení je však stavebním zákonem založená jednoletá prekluzivní lhůta k zahájení „kvazi-přezkumu“, která se počítá ode dne vydání napadeného závazného stanoviska. V řadě složitých případů může taková lhůta uplynout ještě před vydáním meritorního rozhodnutí, případně ještě před předáním věci mezi odvolacím orgánem a nadřízeným správním orgánem. Důsledkem časového omezení je tak faktická nemožnost přezkumu závazných stanovisek v některých řízeních podle stavebního zákona (např. pokud by marně uplynula jednoletá lhůta od vydání závazného stanoviska a ve věci samé ještě není rozhodnuto). Odbor stavebního řádu Ministerstva pro místní rozvoj tak v září 2019 vydal stanovisko, které výkladové nesnáze překlenuje s ohledem na zásady legality, procesní ekonomie a materiální pravdy tak, že „kvazi-přezkum“ závazného stanoviska lze zahájit nejpozději v průběhu odvolacího řízení nebo nejpozději do jednoho roku od vydání závazného stanoviska, a to podle toho, která z těchto lhůt uplyne dříve. Platí tak, že „kvazi-přezkum“ lze zahájit i dříve, a přítomno je jen jakési „jednosměrné“ omezení této procesní možnosti.

Z tohoto tedy lze vyvodit závěr, že omezení aplikace § 149 odst. 6 věty první SŘ vyplývající z ustanovení § 4 odst. 9 StZ platí pouze tehdy, bylo-li na základě závazného stanoviska ve věci již rozhodnuto; závazné stanovisko tak v tomto případě nelze přezkoumávat paralelně dvakrát, ale pouze v rámci navazujícího odvolacího řízení v režimu § 149 odst. 5 SŘ. Pokud však bylo v řízení podle stavebního zákona vydáno údajně nezákonné závazné stanovisko a k vydání rozhodnutí ve věci samé se v prekluzivní lhůtě jednoho roku z jakýchkoli procesních či jiných důvodů neschyluje, účastníkům takového řízení nemůže být odňata možnost podat podnět k přezkumu takového závazného stanoviska v režimu § 149 odst. 6 věty první SŘ.

Možnosti přezkumu závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu

V návaznosti na předchozí závěr se však nabízí otázka: Je možné dále přezkoumat výsledek posouzení správnosti závazného stanoviska správního orgánu, které provedl nadřízený správní orgán v rámci odvolacího řízení proti meritornímu rozhodnutí? A pokud ano, kdo takový přezkum provede?

Na první otázku lze odpovědět kladně, jelikož přezkum změnového nebo potvrzujícího závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu v rámci odvolacího řízení vedeného proti meritornímu rozhodnutí předvídá ustanovení § 4 odst. 10 StZ. Zároveň je však opět nutné upozornit na běh prekluzivní jednoleté lhůty, ve které musí být „kvazi-přezkum“ zahájen. Lhůta zde počíná běžet dnem vydání závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu. Podnět ke „kvazi-přezkumu“ může podat kterýkoli účastník původního prvostupňového řízení před stavebním úřadem.

V otázce, kdo je příslušný takový přezkum (fakticky ve III. instanci) provést, však podle našeho názoru nelze souhlasit se závěry aktuální komentářové literatury. Komentář ke stavebnímu zákonu z roku 2018 autorského kolektivu Mgr. Machačkové uvádí, že: „K přezkumnému řízení, v němž je možné zrušit nebo změnit nezákonné závazné stanovisko nadřízeného správního orgánu, je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko. K přezkumnému řízení je tedy příslušný sám nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko, což znamená, že tento nadřízený orgán bude přezkoumávat zákonnost svého vlastního stanoviska.“ [2]

Tento výklad nepovažujeme za zcela přesný, neboť dostatečně nezohledňuje označení příslušných správních orgánů, které zákonodárce používá v § 4 StZ. Stavební zákon v uvedeném ustanovení rozlišuje mezi „dotčeným orgánem“ (tj. orgánem, který vydal závazné stanovisko, jehož obsah byl napaden odvoláním proti meritornímu rozhodnutí) a „nadřízeným správním orgánem“ (tj. orgánem, který závazné stanovisko dotčeného orgánu přezkoumává).

Ustanovení § 4 odst. 10 věty první StZ pak uvádí, že: „Nezákonné závazné stanovisko nadřízeného správního orgánu lze zrušit nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal závazné stanovisko.“ Pokud bude tento odstavec srovnán se zněním § 4 odst. 9 věty první StZ, který uvádí: „Nezákonné závazné stanovisko dotčeného orgánu, vydané pro účely řízení podle tohoto zákona, lze zrušit nebo změnit správním orgánem nadřízeným dotčenému orgánu pouze v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí, které bylo závazným stanoviskem podmíněno, postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu,“ lze z návětí obou ustanovení konstatovat, že příslušnost vždy směřuje k rozdílným orgánům v různých stupních.

Ostatně, pokud by měl platit výše citovaný závěr komentářové literatury, textace ustanovení § 4 odst. 10 věty první StZ by se jevila jako přespříliš krkolomná. Rozumný zákonodárce, pokud by k tomu závěru směřoval, by musel přijmou např. takovou textaci, že příslušným orgánem je zde tentýž orgán, anebo případně nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal původní závazné stanovisko.

V případě dotčeného orgánu jeho závazné stanovisko přezkoumává správní orgán nadřízený dotčenému orgánu, v případě přezkumu již jednou přezkoumaného závazného stanoviska provádí tento opakovaný přezkum nadřízený správní orgán tohoto nadřízeného správního orgánu [orgánu nadřízeného dotčenému orgánu]. Fakticky tak dochází k přezkumu ve třech instancích.

Na praktickém příkladu tak lze uvést, že v řízení podle stavebního zákona určité závazné stanovisko vydané odborným orgánem na úseku památkové péče (například Odborem památkové péče Magistrátu hlavního města Prahy) bude postupem podle § 4 odst. 9 StZ přezkoumávat nadřízený správní orgán, tj. Odbor památkové péče Ministerstva kultury, a jeho závazné stanovisko bude přezkoumávat ministr kultury na návrh rozkladové komise.

Přezkum závazného stanoviska, kterým bylo například změněno závazné stanovisko vydané v řízení před stavebním úřadem (na základě kterého bylo vydáno meritorní rozhodnutí napadené odvoláním), tak provádí nadřízený orgán toho orgánu, který přezkoumával závazné stanovisko, ve vztahu k jehož obsahu bylo odvolání proti meritornímu rozhodnutí podáno.

To ostatně odpovídá i znění ustanovení § 95 odst. 2 SŘ, které umožňuje nadřízenému správnímu orgánu přezkoumat a změnit vlastní závazné stanovisko pouze v případě, že vyhoví žádosti některého z účastníků, přičemž však takovým postupem nebude způsobena újma jiným účastníkům řízení. Jak správně upozorňuje i Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“), změna obsahu závazného stanoviska v řízení podle stavebního řádu nepochybně má vliv na práva a povinnosti ostatních účastníků řízení.[3]

Jsme přesvědčení, že náš závěr potvrzuje i povaha přezkumného řízení coby dozorčího institutu ve správním řízení podle § 94 odst. 1 SŘ. Pokud by závazné stanovisko přezkoumával totožný orgán, který přezkoumávané závazné stanovisko vydal (resp. přezkoumávaly by jej totožné úřední osoby), nebyly by naplněny nezbytné funkce tohoto dozorčího institutu a nebyla by tak zaručena nestrannost a zákonnost postupu příslušného přezkoumávajícího správního orgánu.

Postup III. instance

Jak popisujeme výše, obsah závazného stanoviska tak mohou vytvářet a měnit až tři správní orgány. Přezkum závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu provádí typicky (nikoliv však výlučně) příslušný ministr v součinnosti s jeho rozkladovou komisí.

Zde je vhodné připomenout, že ačkoli se ustanovení o přezkumném řízení na tento „kvazi-přezkum“ III. instance použijí toliko přiměřeně, judikatura správních soudů varuje před přistoupením k postupu podle ustanovení § 98 SŘ, tj. k provedení pouze zkráceného přezkumného řízení. Jak uvedl NSS: „využití zkráceného přezkumného řízení není na místě tam, kde zjevně existují protivné zájmy subjektů dotčených rozhodnutím v přezkumném řízení, nebo jim takovým rozhodnutím může být způsobena újma.“ Na tento závěr pak navázal i Městský soud v Praze v rozsudku ze dne 3. května 2018, sp. zn. 10 A 188/2017, když uvedl, že: „řízení vedoucí k případnému zrušení či změně závazného stanoviska podle § 149 odst. 5 správního řádu by tak nemělo proběhnout bez vědomí a možnosti účasti osob, na něž má jeho obsah (prostřednictvím výroku rozhodnutí ve věci samé) potenciál dopadnout.“ Jelikož zkrácené přezkumné řízení probíhá bez obeslání a vyjádření účastníků původního správního řízení u stavebního úřadu, dochází tímto postupem k porušení zásady ochrany oprávněných zájmů účastníků správního řízení ve smyslu ustanovení § 2 odst. 3 SŘ. Lze tak předpokládat, že změňující závazné stanovisko vydané III. instancí ve zkráceném přezkumném řízení může být správními soudy nakonec zrušeno pro nezákonnost. Stejný závěr samozřejmě platí i ve chvíli, kdyby takovým způsobem postupoval i přímo nadřízený správní orgán jednající v režimu § 149 odst. 5 SŘ.[4]

Řádný zákonný postup tak předpokládá, že i při „kvazi-přezkumu“ III. instancí (a ostatně také nadřízeným správním orgánem) bude umožněno vyjádřit se všem dotčeným účastníkům prvostupňového správního řízení podle stavebního zákona.

Důsledky „kvazi-přezkumu“ III. instancí pak mohou být v zásadě dvojí, a to vždy v závislosti okamžik vydání pravomocného rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání proti meritornímu rozhodnutí prvostupňového stavebního úřadu.

Pokud je výsledek „kvazi-přezkumu“ III. instancí vydán do okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání, bude se odvolací orgán řídit závěry vyplývajícími z tohoto posledního přezkumu (další přezkum již možný není s ohledem na přiměřenou aplikaci ustanovení § 94 odst. 2 věty druhé SŘ). Odvolání tedy buď vyhoví (v konečném důsledku došlo ke změně odvoláním napadeného obsahu závazného stanoviska), nebo odvolání zamítne a prvostupňové meritorní rozhodnutí stavebního úřadu potvrdí.

Jestliže je výsledek „kvazi-přezkumu“ III. instancí vydán až po okamžiku nabytí právní moci rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání, je nutné dále rozlišovat, jaký výsledek „kvazi-přezkum“ III. instancí přinesl jednotlivým účastníkům řízení.

Pokud je v důsledku „kvazi-přezkumu“ III. instancí předcházející kladné závazné stanovisko nakonec změněno na negativní (takže závěrečným výsledkem odborného posouzení věci je to, že žádosti v řízení podle stavebního zákona nemá být vyhověno), ale odvolací orgán již pravomocně rozhodl o potvrzení vyhovujícího prvostupňového rozhodnutí, je nutné aplikovat ustanovení § 4 odst. 11 StZ, které v takovém případě vylučuje pro úspěšného podatele podnětu (zpravidla nespokojeného, záměrem dotčeného účastníka řízení podle stavebního zákona) možnost obnovy řízení podle § 100 SŘ. Vzhledem k aplikaci zásady ochrany nabytých práv již není možné v rámci správního řízení dosáhnout změny pravomocného rozhodnutí, které vyhovělo žádosti (typicky) stavebníka. V úvahu pak přichází pouze obrana prostřednictvím správní žaloby podle § 65 a následujících zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘS“). Nevýhodou je ovšem přítomnost prekluzivní dvouměsíční lhůty pro podání žaloby ve smyslu ustanovení § 72 odst. 1 a 4 SŘS.

Pokud je ovšem v důsledku „kvazi-přezkumu“ III. instancí předcházející negativní závazné stanovisko nakonec změněno na kladné (takže závěrečným výsledkem odborného posouzení věci je to, že žádosti v řízení podle stavebního zákona má být vyhověno), ale odvolací orgán již pravomocně rozhodl o potvrzení zamítavého prvostupňového rozhodnutí, lze z pozice dříve neúspěšného žadatele (stavebníka) rozhodně uvažovat o obnově řízení ve smyslu ustanovení § 100 odst. 1 písm. b) SŘ. Překážka vymezená v ustanovení § 4 odst. 11 StZ se totiž nevztahuje na případy, kdy adresátům meritorního rozhodnutí nebylo pravomocně založeno žádné právo, tedy v situaci, kdy žádost stavebníka byla z důvodu negativního závěru závazného stanoviska stavebním úřadem zamítnuta. 

Důsledky možných zásahů správních soudů

Jak bylo naznačeno výše, v řízeních podle stavebního řádu a při přezkumu závazných stanovisek nelze vyloučit ani ingerenci správních soudů. Na úvod je nezbytné připomenout, že správní soudy nemohou rušit přímo konkrétní vadná závazná stanoviska, ale pouze správní rozhodnutí, která na jejich základě byla správními orgány vydána. [5]

S ohledem na ustálenou rozhodovací praxi NSS přitom platí, že pokud nezákonnost subsumovaného aktu měla vliv na zákonnost žalobou napadeného rozhodnutí, zruší správní soud toto rozhodnutí a s nezákonností subsumovaného aktu se vypořádá toliko v odůvodnění svého rozsudku. Není tedy možné a ani nutné, aby správní soudy podkladová závazná stanoviska rušily, postačí vyslovení jejich nezákonnosti v odůvodnění zrušujícího rozsudku. Tato závazná stanoviska se již v důsledku vysloveného právního názoru soudu stanou nadále právně neúčinnými, byť nedojde k jejich formálnímu zrušení. [6]

Jestliže tedy správní soud zruší rozhodnutí odvolacího orgánu na základě nezákonných závazných stanovisek, zůstává povinností odvolacího orgánu zajistit správné a právně bezvadné závazné stanovisko. 

Byla-li správním soudem konstatována nezákonnost závazného stanoviska nadřízeného správního orgánu (a případně i zároveň nezákonnost stanoviska III. instance), odvolací orgán musí znovu vyzvat nadřízený správní orgán postupem podle § 149 odst. 5 SŘ, aby znovu posoudil obsah závazného stanoviska dotčeného orgánu napadený odvoláním některého účastníka řízení podle stavebního řádu před stavebním úřadem. 

Pokud správní soud konstatuje nezákonnost pouze závazného stanoviska III. instance, zastáváme ten názor, že odvolací orgán je povinen vyzvat tuto III. instanci k provedení „kvazi-přezkumu“ podle § 4 odst. 10 StZ pouze v případě, že odvolací orgán sám nabyde přesvědčení, že závazné stanovisko nadřízeného správního orgánu (které typicky změnilo závazné stanovisko, které bylo podkladem napadeného prvostupňového rozhodnutí) je nezákonné; odvolací orgán pak postupuje podle ustanovení § 149 odst. 6 věty druhé SŘ. Lze však zároveň očekávat, že podnět k III. instanci znovu podají i nespokojení účastníci řízení podle stavebního zákona ve snaze změnit výsledný obsah závazného stanoviska tak, aby meritorní rozhodnutí vyhovovalo jejich preferencím a záměr (ne)povolilo. 

Závěrečné shrnutí

Účastníci řízení podle stavebního zákona by měli mít na paměti, že proti nezákonnému závaznému stanovisku se musejí bránit buď v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí stavebního úřadu ve věci samé, nebo, pokud se blíží jednoletá lhůta od vydání takového závazného stanoviska, ale samotné meritorní rozhodnutí včas vydáno nebude, podáním podnětu nadřízenému správnímu orgánu toho dotčeného orgánu, který problematické závazné stanovisko vydal. 

Následně probíhající „kvazi-přezkum“ nesmí probíhat v režimu zkráceného přezkumného řízení, nýbrž všem účastníkům původního řízení před stavebním úřadem musí být poskytnuta možnost se k obsahu závazného stanoviska vyjádřit. Proti výsledku „kvazi-přezkumu“ odborného nadřízeného správního orgánu (typicky krajského úřadu nebo ministerstva) je možné podat podnět podle § 4 odst. 10 StZ, který přezkoumá tomuto odbornému orgánu nadřízený správní orgán (příslušné ministerstvo, resp. ministr). Ani tento přezkum nesmí probíhat v režimu zkráceného přezkumného řízení. 

Výsledek „kvazi-přezkumu“ odborným nadřízeným správním orgánem (nebo jeho nadřízeným správním orgánem) se pak projeví v rozhodnutí odvolacího orgánu, který na základě potvrzeného nebo změněného napadeného obsahu závazného stanoviska prvostupňové rozhodnutí potvrdí, změní, nebo zruší a vrátí zpátky příslušnému stavebnímu úřadu. Změna závazného stanoviska příslušným ministrem či ministerstvem coby jakousi „III. instancí“ po právní moci rozhodnutí odvolacího orgánu může mít v případě změny v kladné závazné stanovisko dopad na možnost žadatele obnovit řízení; v případě následné změny v negativní závazné stanovisko je dostupná obrana pouze prostřednictvím správní žaloby. 

Pokud správní soud konstatuje, že správní žalobou napadené rozhodnutí odvolacího orgánu je založeno na nezákonném závazném stanovisku, správní soud zároveň takové správní rozhodnutí zruší a v odůvodnění rozsudku konstatuje nezákonnost dotčeného závazného stanoviska. Nezákonné závazné stanovisko nebude správním soudem výslovně zrušeno, automaticky se stane neúčinným. Odvolací orgán je pak povinen vyzvat nadřízený správní orgán, aby nově, bezvadně a v souladu se zásadami zákonnosti, provedl „kvazi-přezkum“ odvoláním napadeného obsahu závazného stanoviska.

---

Uvedené ustanovení § 4 odst. 9 StZ odkazuje na § 149 odst. 4 SŘ, to je ovšem důsledkem legislativní nepozornosti zákonodárce, který do § 149 SŘ vložil novelou zákona č. 225/2017 Sb. účinnou od roku 2018 nový odst. 2, aniž by zároveň upravil odkaz v § 4 odst. 9 StZ. Z logického výkladu předpisu ovšem jednoznačně vyplývá výše vymezený závěr.[1]