Pravomoci orgánů veřejné vysoké školy v kontextu nakládání se svěřeným majetkem

Úvod

Článek analyzuje pravomoci rektora a děkana fakulty podle zákona č. 111/1998 Sb., o vyso­kých školách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen z. v. š.), co se týče nabývání majetku veřejnou vysokou školou, jeho svěření do správy určité fakultě či vysokoškolskému ústavu (dále jen součásti) a ne/možné změny toho, kdo s majetkem v rámci univerzity nakládá. Primárně dojde ke zhodnocení, zda lze de lege lata poskytnout řešení v situaci, kdy ten, komu byl majetek v rámci veřejné vysoké školy univerzitního typu (dále jen vysoká ško­la) svěřen do správy, odmítá jeho odebrání a svěření do správy nové součásti univerzity. Tedy v situaci, kdy dohoda mezi nimi není prokazatelně možná.

Vzhledem k tomu, že jde o vysokoškolskou samosprávu,[1] nelze se opřít o judikaturu českých soudů. Navíc tato problematika není zpracována ani v odborné literatuře.

I když je pravděpodobné, že v rámci článku bude možné nalézt více aspektů k diskuzi, primární bude potvrzení či vyvrácení následující hypotézy:

Rektor vysoké školy může rozhodnout o svěření (části) majetku vysoké školy svěřené dříve určité fakultě nově zřízené součásti vysoké školy, není-li dohoda mezi vedoucími obou součástí možná.

Pro naplnění vytyčeného cíle bude nutné článek rozdělit do 2 základních kapitol. V první z nich vymezím podstatu pojmu majetek a finanční prostředky v souvislosti s vy­sokou školou. Lze vycházet z ustanovení z. v. š., ale i odborných publikací, zejména z ob­lasti finančního práva, které se tím zabývají. Druhá kapitola bude zaměřena na vymezení pravomocí rektora a orgánu, respektive děkana fakulty v souvislosti se svěřeným majet­kem vysoké školy určité fakultě podle z. v. š.

Zpracovávanou problematikou se v ČR komplexně nezabývá žádná odborná literatura. Proto lze vycházet jen z publikací pojednávajících o obecných pojmech jak ze soukromého, tak veřejného práva a částečně i ze závěrů rozhodnutí nejvyšších soudů v dílčích záležitostech. Jako autory, z jejichž výstupů bude čerpáno, mohu zmínit např. Bakeše, Kotába, Hurdíka, Lavického či Prokeše. Pro zpracování článku budu vycházet z Wintra,[2] který často odkazuje na Melzera. Je možné konstatovat, že kromě jazykového výkladu bude nutno použít i výklad historický a teleologický.

Právní úprava a podstata pojmu majetek a finanční prostředky veřejné vysoké školy jako východisko pro rozhodování/pravomoci nakládání s nimi

Z. v. š. v současné době rozlišuje a používá dva pojmy, a to majetek[3] a finanční prostředky.[4] Žádný z nich ale nevymezuje. Vždy tomu tak nebylo.

Podíváme­-li se na novodobou historii[5] českého vysokého školství, zákon č. 172/1990 Sb., o vysokých školách, ve znění pozdějších předpisů,[6] o majetku vysokých škol vůbec nepojednával. Proto definici či jeho vymezení neobsahoval. Ustanovení § 6 odst. 2 a § 10 odst. 1 písm. a) tohoto zákona hovoří pouze o „prostředcích“, nicméně v § 10 odst. 2 písm. e) je použito sousloví „finanční prostředky“, které je známé i současnému z. v. š. (viz dále).

Základní pravidlo pro hospodaření vysokých škol dříve vyplývalo z § 6 a stanovilo, že vysoké školy a fakulty[7] jsou financovány ze státních zdrojů, ale jak vysoké školy, tak i fakulty mohou pro svoji činnost získávat prostředky i z jiných zdrojů, tuzemských i zahraničních, anebo hospodářskou činností. Navíc tyto prostředky jsou osvobozeny od daně.[8]

V původním znění z. v. š. účinném od 1. 1. 1999 se definice pojmu „majetek“ objevuje. Podle § 19 odst. 1: „Veřejná vysoká školy vlastní majetek potřebný k činnostem, pro které byla zřízena. Majetkem veřejné vysoké školy jsou věci, byty a nebytové prostory, práva a jiné majetkové hodnoty.“ Druhá věta ustanovení byla však novelou z. v. š.[9] s účinností od 1. 9. 2016 zrušena.[10]

Byť rozhodování o nakládání s majetkem v rámci vysoké školy bude věnována následující kapitola, považuji za důležité na tomto místě zmínit, že již původní znění z. v. š. v § 19 odst. 2 stanovilo, že „o nakládání s majetkem veřejné vysoké školy rozhoduje rektor nebo orgány nebo osoby, o nichž to stanoví statut veřejné vysoké školy. V případech uvedených v § 15 odst. 1 písm. a) až d) rozhoduje rektor po předchozím souhlasu správní rady veřejné vysoké školy.“

Co se hospodaření s majetkem vysoké školy podle § 20 z. v. š. týče, vybírám základní pravidla: „Veřejná vysoká škola je povinna majetek užívat k plnění úkolů ve vzdělávací a vědecké, výzkumné, vývojové, umělecké nebo další tvůrčí činnosti. Může jej užívat i k doplňkové činnosti v souladu s tímto zákonem.“

Pojem prostředky, respektive finanční prostředky obsahuje i současné znění z. v. š. K němu tedy blíže viz dále v textu.

Jak již bylo zmíněno, platný a účinný z. v. š. s pojmem majetek pracuje na více místech, ale jeho definici, respektive vymezení pro potřeby vysokých škol neobsahuje. Pojem ma­jetek se objevuje i v mnoha jiných právních předpisech ČR.[11]

Jeho definici v ČR obsahuje zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen o. z.). Ustanovení § 495 o. z. stanovuje, že „souhrn všeho, co osobě patří, tvoří její ‚majetek‘.“ Jde tedy pouze o aktiva.[12] Toto ustanovení je pro z. v. š. zásadní, neboť v situaci, kdy v z. v. š. pojem majetek vymezen není, použije se subsidiárně o. z. jako kodi­fikace obecného práva.

Východisko pro legislativní úpravu pojmu majetek v ČR lze nalézt v Evropské úmluvě o lidských právech. „Právo vlastnit majetek je jedním ze základních lidských práv a třetím nejvyužívanějším článkem v podávaných stížnostech […] Závěrem je třeba shrnout, že majetek je autonomní pojem, jehož výklad je nezávislý na formálním a materiálním vymezení jednotlivých stran Úmluvy. Podle výkladu ESLP pojem zahrnuje jak hmotné i nehmotné věci, tak i nároky a zájmy majetkové povahy. Čl. 1 Protokolu 1 se vztahuje na majetek existující, tak i budoucí.“[13]

Pro stručné srovnání chápání tohoto pojmu mohu odkázat např. na americké, respek­tive kalifornské vymezení. Majetek je cokoli (předměty nebo atributy/hmotné nebo nehmotné), co může být ve vlastnictví osoby nebo subjektu.[14] V Německu pak zákon definuje věc, ale užívá i pojem majetek s tím, že věc je jakýkoli fyzický předmět. Patří sem předměty movité (mobilní) i nemovité (imobilní). Ustanovení o věcech se přiměřeně použijí i na zvířata (§ 90a věta třetí BGB).[15] Je evidentní, že podstata pojmu je stejná.

Jak bylo zmíněno výše, dalším z pojmů, který z. v. š. obsahuje, jsou finanční prostředky. Teorie finančního práva sice používá označení peněžní prostředky,[16] ale s ohledem na znění obou uvedených z. v. š. lze uzavřít, že jde o pojem zažitý a v oblasti vysokého školství dlouhodobě známý.

Navíc pro jeho užívání svědčí i znění zákona č. 320/2002 Sb., o finanční kontrole ve ve­řejné správě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen z. f. k.). V něm jsou, mimo jiné, vy­mezeny „veřejné finance“,[17] „veřejné prostředky“[18] „veřejné příjmy“[19] a „veřejné výdaje“[20] a „veřejná finanční podpora“.[21] Jak z vymezení vyplývá, jde o pojmy poměrně široké zahrnující řadu titulů pro financování vysokých škol, které jsou optikou z. f. k. podrobeny finanční kontrole.

Dovolím si však podotknout, že ze srovnání významu pojmů majetek a finanční pro­středky vyplývá, že majetek je pojmem širším. Zahrnuje v sobě i finanční prostředky, když souhrn všeho, co osobě patří, tvoří její majetek, jak je již uvedeno výše. Může se tak zdát, že použití označení finanční prostředky v z. v. š. je nadbytečné. V kontextu rozpočtování univerzit a nakládání s přidělenými finančními prostředky fakultě považuji zachování oddělení uvedených pojmů za žádoucí.

Článek byl publikován v časopise Právník č. 3/2025. Pokračování je dostupné zde.

---

[1] Podle Hendrycha lze samosprávu charakterizovat jako ústavou a zákony stanovený okruh úkolů veřejné správy, jejichž vykonávání vlastním jménem je svěřeno samosprávné korporaci odlišné od státu.

[2] WINTR, J. Metody a zásady interpretace práva. 2. vydání. Praha: Auditorium, 2019.

[3] Např. § 6 odst. 1 písm. l) či § 19.

[4] Ustanovení § 24 odst. 1 písm. d).

[5] Od roku 1990.

[6] Účinný do 31. 12. 1998.

[7] Ustanovení § 5 odst. 1 – „vysoké školy a fakulty jsou právnickými osobami“ (právní subjektivitu, respektive osobnost měly fakulty do 1. 7. 1998, z. v. š. ji zrušil).

[8] Daně z příjmů (pozn. aut.).

[9] Zákon č. 137/2016 Sb. – bod 60.

[10] Zákonem č. 137/2016 Sb.

[11] Např. o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, o oceňování majetku, o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby, trestní zákoník.

[12] Je potřeba zmínit i „jmění“ jako pojem širší, neboť např. v souvislosti se společným jměním manželů, tedy podle § 710 jsou součástí společného jmění manželů dluhy převzaté za trvání manželství, ledaže […] Jmění tedy zahrnuje jak aktiva, tak dluhy osoby.

[13] FÜHREROVÁ, Jana. Definice majetku ve smyslu Evropské úmluvy o lidských právech. In: Bulletin-advokacie.cz [online]. 2018 [cit. 2024-09-13].

[14] K tomu lze dodat, že vlastnictví je nejúplnější právo na věc; vlastník ji může vlastnit, užívat, převádět nebo s ní nakládat. Podle kalifornského občanského zákoníku (CIV) § 657 a 663 se majetek dělí na nemovitý a osobní majetek. Reálný majetek tvoří pozemky a věci, které jsou ze zákona nemovité (například stavby nebo mosty); majetek, který není reálným majetkem, je osobním majetkem. Majetek, který existuje ve fyzické podobě, je hmotný majetek; například domy, jablka a mobilní telefony. Majetek, který nelze fyzicky držet, se považuje za nehmotný majetek; jako jsou autorská práva, ochranné známky nebo goodwill společnosti. Autorská práva, ochranné známky, obchodní tajemství a patenty jsou také duševním vlastnictvím. Pokud je majetek v držení vlády nebo veřejné instituce, měl by být uveden jako veřejný majetek; v opačném případě by byl považován za soukromý majetek. Původní text zní: „Property is anything (items or attributes/tangible or intangible) that can be owned by a person or entity. Property is the most complete right to something; the owner can possess, use, transfer or dispose of it. According to California Civil Code (CIV) Section 657 and 663, the property is divided into real property and personal property. Real property consists of land and items which are immovable by law (like structures or bridges); property which is not real property is personal property. Property that exists in physical form is tangible property; like houses, apples, and cellphones. Property which cannot be physically held is considered intangible property; like copyrights, trademarks, or the goodwill of a company. Copyrights, trademarks, trade secrets, and patents are also intellectual property. If the property is held by the government or a public department, it should be listed as public property; otherwise it would be considered private property.“ Dohledatelné z: Property. In: Cornell Law School Legal Information Institute [online]. 2022 [cit. 2024-09-17]. Dostupné z: https://www.law.cornell.edu/wex/property.

[15] Patří sem předměty movité (mobilní) i nemovité (imobilní). Ustanovení o věcech se přiměřeně použijí i na zvířata (§ 90a věta třetí BGB). Z původního znění: Eine Sache ist jeder körperliche Gegenstand (§ 90 BGB). Dazu gehören sowohl bewegliche (mobile) als auch unbewegliche (immobile) Gegenstände. Die Vorschriften für Sachen gelten entsprechend für Tiere (§ 90a S. 3 BGB). Dohledatelné z: Definition: § 90a BGB. In: Philipp Guttmann LL. B. [online]. 2018 [cit. 2024-09-17]. Dostupné z: https://philipp-guttmann.de/Studium/Definitionen/BGB/90a/.

[16] Pojem „finanční prostředky“ není legálně upraven. Svým významem ani neodpovídá pojmu „peněžní prostředky“, neboť je širší. Podle mého názoru, ho lze vymezit stejně jako „peněžní fond“. Podle Bakeše a Kotába (In: KARFÍKOVÁ, M. a kol. Teorie finančního práva a finanční vědy, s. 8) jde o seskupení majetku v peněžní podobě, které je charakterizováno svým účelem a zpravidla i osobou vlastníka či správce.

[17] Podle § 2 písm. f) z. f. k. veřejnými financemi veřejné příjmy a veřejné výdaje.

[18] Podle § 2 písm. g) z. f. k. veřejnými prostředky veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě v postavení orgánu veřejné správy podle z. f. k.

[19] Podle § 2 písm. h) z. f. k. veřejnými příjmy jsou příjmy státu nebo právnické osoby v postavení orgánu veřejné správy podle z. f. k.

[20] Podle § 2 písm. i) z. f. k. veřejnými výdaji výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy.

[21] Podle § 2 písm. j) z. f. k. veřejnou finanční podporou dotace, příspěvky, návratné finanční výpomoci a další prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu, z rozpočtu územního samosprávného celku nebo z rozpočtu jiných právnických osob uvedených v písmenu a), z výnosu prodeje majetku podle zákona o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby a ze zisku z účasti státu v obchodních společnostech, státního fondu, státních finančních aktiv, dále státní záruky, finanční podpora poskytnutá formou slevy na daních i formou osvobození od cla, prostředky poskytnuté z Národního fondu a jiné prostředky ze zahraničí poskytnuté na základě mezinárodních smluv, aktů práva Evropských společenství, aktů práva jiného členského státu Evropské unie nebo k plnění úkolů veřejné správy.