Plánovací smlouva mezi obcí a developerem

Od nepojmenovaných smluv k plánovacím smlouvám

V úvodu nutno uvést, že smlouvy mezi obcemi a developery, jejichž obsahem jsou vzájemné závazky, spočívající typicky v poskytnutí součinnosti při přípravě a realizaci developerského projektu, nejsou úplnou novinkou. Naopak se jedná o smlouvy, které se vyskytují v prostředí developmentu po řadu let, přičemž smluvní strany je typicky označovaly jako smlouvy o spolupráci, smlouvy o rozvoji území, nebo smlouvy o součinnosti.

Do účinnosti Stavebního zákona však těmto smlouvám chyběla právní úprava, která by stanovila bližší podmínky jejich uzavírání. Smlouvy mezi obcemi a developery tedy byly uzavírány jako nepojmenované soukromoprávní smlouvy podle občanského zákoníku, přičemž základním obsahem byly zejména podmínky výstavby, spoluúčast developera na infrastruktuře obce, finanční příspěvky pro obec či poskytování součinnosti ze strany obce. Přes absenci bližší právní úpravy však koncept těchto smluv opakovaně obstál v rámci soudního přezkumu.[1]

Pokud tedy v počátcích byly smlouvy o spolupráci pouze ojedinělými smlouvami, se kterými se obec či developer běžně nesetkali, pak v návaznosti na jednotlivá soudní rozhodnutí potvrzující jejich legálnost došlo k významnému nárůstu jejich uzavírání. K tomu zajisté přispělo i rozšíření tzv. zásad spolupráce mezi obcí a developerem, které jednotlivé obce začaly přijímat zejména za účelem zajištění svého udržitelného rozvoje a nastavení jednotného přístupu vůči developerům. Při konci účinnosti starého stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.) tedy byly tyto nepojmenované smlouvy vcelku rozšířeny, a to nejen v rámci pražského developmentu.

Je vcelku logické, že snahou zákonodárce bylo zaběhlou praxi developerů a obcí v rámci legislativních změn stavebního práva právně zakotvit. K tomu nakonec došlo přijetím úpravy § 130 an. Stavebního zákona, která výslovně upravuje tzv. plánovací smlouvy.

Plánovací smlouvy jako smlouva veřejnoprávní

Předně je třeba kvitovat, že § 130 an. Stavebního zákona výslovnou úpravu smluv uzavíraných mezi stavebníky (developerem) a územními samosprávnými celky (obec, kraj) zavedl, a nastavil tak pravidla pro jejich uzavírání. Plánovací smlouva nadále představuje dohodu mezi obcí a developerem, na základě které si strany zavazují poskytnout vzájemnou součinnost při přípravě a realizaci záměru, a kterou si stanovují bližší podmínky takové součinnosti, včetně podmínek poskytnutí případného příspěvku developera na uspokojení potřeb obce vyvolané realizovaným záměrem. 

Na druhou stranu je třeba poukázat na to, že úprava Stavebního zákona zavedenou praxi přímo nenásledovala, když přijatá úprava není s dosavadní praxí shodná. Významný podíl na změně přístupu k těmto smlouvám má skutečnost, že Stavební zákon výslovně označuje plánovací smlouvy jako veřejnoprávní smlouvy.  Nejedná se tedy již o nepojmenované soukromoprávní smlouvy jako do účinnosti Stavebního zákona. 

Jaký však má tato skutečnost vliv na zavedenou praxi?

Předně je třeba vycházet z právního základu jednotlivých smluv. Zatímco smlouvy o spolupráci (nepojmenované smlouvy) byly uzavírány na základě občanského zákoníku, v případě plánovacích smluv se vychází nejen z právní úpravy Stavebního zákona, ale také zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „Správní řád“). Uvedené se projevuje například v souvislosti s následujícím:

1. Smlouvy vždy v souladu s veřejným zájmem 

V souladu s § 159 Správního řádu je nezbytné, aby každá veřejnoprávní smlouva byla v souladu s veřejným zájmem. Ačkoli absence výslovného odůvodnění souladu smlouvy s veřejným zájmem nezakládá nezákonnost smlouvy, lze takové odůvodnění za účelem právní jistoty doporučit, a to vždy s přihlédnutím na konkrétní okolnosti případu, tj. zejména projekt a dotčenou oblast (např. rozvoj území, dostupné bydlení, zajištění infrastruktury apod.). 

2. Potřeba schválení zastupitelstvem

Oproti dosavadním soukromoprávním smlouvám, kdy v některých případech bylo možné smlouvu uzavřít po schválení radou, je v případě plánovacích smluv v souladu s § 132 odst. 1 Stavebního zákona nutné schválení ze strany zastupitelstva. Absence schválení zastupitelstvem by vedlo k tomu, že by byla smlouva uzavřena v rozporu se zákonem a tedy neplatná.

Upozorňujeme, že podle současného znění Stavebního zákona musí být každá plánovací smlouva schválena zastupitelstvem, tj. bez ohledu na velikost a povahu projektu. Není tedy možné, ani v případě menších projektů (např. solitérních domů), aby o uzavření plánovací smlouvy rozhodovala rada či jiný orgán obce než zastupitelstvo. 

Doplňujeme, že v případě plánovací smlouvy naopak není potřeba, aby došlo k jejímu schválení ze strany nadřízeného správního orgánu, jako je tomu v případě některých jiných veřejnoprávních smluv.

3. Zveřejnění smlouvy

Stavební zákon v § 130 odst. 3 zavádí povinnost vložit každou uzavřenou plánovací smlouvu do národního geoportálu územního plánování. S ohledem na přechodná ustanovení však tato povinnost vzniká od 1. července 2025.

4. Vázanost plánovací smlouvou

V případě soukromoprávních smluv, pokud smluvní strana jednala v rozporu se smlouvou, stavební úřad toto nemohl brát v rámci územního či stavebního řízení v potaz. Porušení smlouvy tedy nemělo na průběh řízení žádný právní dopad. 

Naproti tomu u veřejnoprávních plánovacích smluv dochází ke změně této praxe. Pokud některá ze smluvních stran plánovací smlouvy – která je zároveň účastníkem řízení – uplatní (i) námitky nebo (ii) odvolací důvody, jež jsou v rozporu s obsahem jím uzavřené plánovací smlouvy, stavební úřad by k těmto námitkám či odvolacím důvodům neměl přihlížet. Oproti původní úpravě tedy tato změna zavádí zvýšení právní jistoty smluvních stran.

5. Postoupení smlouvy

Stavební zákon v § 130 odst. 2 výslovně upravuje, že plánovací smlouva může být postoupena pouze se souhlasem všech smluvních stran. Souhlas s postoupením může být udělen i předem v rámci samotné plánovací smlouvy, přičemž může být udělen pro neurčitý okruh osob, nebo pouze pro určité osoby, typicky osoby z jedné korporátní skupiny. V případě předem uděleného souhlasu je postoupení účinné v okamžiku, kdy je druhé smluvní straně plánovací smlouvy oznámeno či je postupníkem smlouvy prokázáno.

V případě, že by souhlas s postoupením plánovací smlouvy nebyl udělen předem, jedná se o změnu plánovací smlouvy, která by s ohledem na ustanovení § 132 odst. 1 Stavebního zákona vyžadovala, aby obec postoupení plánovací smlouvy schválila zastupitelstvem.

6. Nemožnost odstoupení

Ačkoli § 170 Správního řádu připouští ve vztahu k veřejnoprávním smlouvám subsidiární použití občanského zákoníku, výslovně vylučuje použití ustanovení občanského zákoníku o odstoupení od smlouvy. Možnost odstoupení byla přitom v rámci soukromoprávních smluv o spolupráci zcela standartní. 

Oproti původní praxi tedy dochází k rozšiřování výpovědních důvodů ve smlouvách, a dále souladu s § 167 Správního řádu také ke sjednání výslovných důvodů pro podání písemného návrhu na zrušení plánovací smlouvy. Ačkoli tyto prostředky odstoupení zcela nenahradí, je možné díky nim dosáhnout předčasného ukončení smlouvy, zejména za předpokladu neplnění sjednaných podmínek smlouvy, např. v případě neposkytování sjednané součinnosti.

7. Spory z plánovacích smluv 

Na rozdíl od sporů ze soukromoprávních smluv, které jsou řešeny před civilními soudy, jsou spory z veřejnoprávních smluv v souladu s § 141 Správního řádu řešeny v rámci správního sporného řízení. Toto řízení je vedeno před nadřízeným orgánem obce/kraje, tj. před krajským úřadem či ministerstvem pro místní rozvoj, nikoli soudy.

Právě skutečnost, že k řešení sporů z plánovacích smluv (vč. úhrady smluvních pokut) a jejich přezkumu (či podnětů na přezkum) jsou příslušné tyto orgány, není obecně vnímáno pozitivně. V těchto případech totiž může nastat situace, že budou o složitých právních ujednáních a rozsáhlých smlouvách rozhodovat osoby, pro které je ujednání těchto smluv (přesahujících mnohdy i do sféry soukromého práva) mimo rámec jejich obvyklého okruhu působnosti 

Tato situace vyvolává rizika a také nezáviděníhodný tlak na úředníky, rozhodující spory o plánovacích smlouvách vztahujících se k rozsáhlým developerským projektům.  

Možnost uzavírání soukromoprávní smluv

Ačkoli právní úprava v současnosti nezakazuje uzavírat soukromoprávní smlouvy o spolupráci, nelze mnoho takových smluv očekávat, neboť tyto nesmí obsahovat žádné veřejnoprávní závazky. Za veřejnoprávní jsou přitom považovány závazky dle § 131 písm. b), c), d) Stavebního zákona, tedy včetně závazku územního samosprávného celku neuplatňovat návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s uzavřenou smlouvou, tj. závazků, které jsou jednou z hlavních náležitostí smlouvy o spolupráci.

Za účelem právní jistoty zajištění spolupráce a za současné právní úpravy tedy uzavírání čistě soukromoprávních smluv, mimo rámec Stavebního zákona, nedoporučujeme.

Závěr

Zavedení plánovacích smluv jako veřejnoprávních smluv přineslo řadu změn oproti dosavadní praxi obcí a developerů. Na jedné straně došlo k nastavení jednotných pravidel směřujících k transparentnějším a předvídatelnějším vztahům, na druhé straně povaha veřejnoprávních smluv přináší stranám jisté výzvy, se kterými se musí vypořádat. Mnoho obcí přitom nastalé změny dosud ve svých postupech nereflektovalo.

Z tohoto důvodu považujeme za žádoucí, aby obce primárně přizpůsobily své zásady spolupráce a vzorové smlouvy s developery do souladu s aktuální právní úpravou, a to nejen ve vztahu k formálnímu přechodu na veřejnoprávní smlouvu s příslušným schvalovacím procesem a možností přezkumu.

Platí totiž, že při správném nastavení pravidel a samotných smluv, mohou plánovací smlouvy sloužit jako efektivní prostředek k dosažení vyváženého rozvoje obce, zajištění veřejné infrastruktury a spravedlivého zapojení developerů do rozvoje území.