K odpovědnosti prezidenta republiky za jednání, které není výkonem funkce

Článek se věnuje poněkud opomíjené ústavně právní otázce odpovědnosti prezidenta České republiky za jeho aktivity, které nelze subsumovat pod výkon funkce hlavy státu.

Foto: Fotolia

Postupně je provedeno seznámení s názory na problematiku v odborné literatuře historické, zejména prvorepublikové, a současné. Dále je shromážděna dosavadní judikatura soudů, zvláště soudu Ústavního k dané otázce a její hodnocení autory. Závěrečná část shrnuje získané poznatky, doplněné o vlastní závěry. Autoři mj. potvrzují konkluzi o existenci soukromoprávní odpovědnosti prezidenta republiky, byť uznávají, že rozlišení, zda jde o výkon funkce, nebo o jednání, které do oblasti výkonu funkce nespadá, může v některých případech představovat značně komplikovanou otázku. Zároveň upozorňují na skutečnost, že prezident republiky - vedle vystupování v oblasti soukromého práva - má také veřejná práva a povinnosti jako každá fyzická osoba.

Úvod

Na první pohled se může zdát, že prezident republiky vykonává funkci, respektive působí jako hlava státu dvacet čtyři hodin denně. Je tomu tak, i není; v řadě právních situací se stává běžným občanem (soukromou fyzickou osobou), který za své jednání odpovídá. Ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "Ústava") toliko - bez dalšího - stanoví, že prezident republiky "není z výkonu své funkce odpovědný" (čl. 54 odst. 3),[1] přičemž ho nelze po dobu výkonu jeho funkce zadržet, trestně stíhat ani stíhat pro přestupek nebo jiný správní delikt (čl. 65 odst. 1).[2] Výjimku z (dočasné) deliktní neodpovědnosti představuje ústavní žaloba pro velezradu nebo hrubé porušení Ústavy nebo jiné součásti ústavního pořádku (čl. 65 odst. 2 a 3).

Lze snad z výše uvedeného dovodit, že naše hlava státu je po dobu výkonu funkce prakticky (právně) nedotknutelná? Prezident republiky ovšem - stejně jako každý jiný člověk, respektive soukromá fyzická osoba - uspokojuje své prosté biologické a podobné potřeby, tedy např. potřebuje spánek, přijímat potravu, provádět osobní hygienu apod. Také se běžně chová jako většina z nás, tj. kupř. nakupuje v obchodě, vyzvedává a podává zásilky na poště, navštěvuje výstavu, kino, restauraci atp. Žádná z těchto činností nepochybně do výkonu funkce prezidenta republiky nespadá.[3] Jak je tomu však při jeho právním jednání, které není výkonem funkce, respektive jednání, které má (nebo může mít) právní důsledky, včetně právní odpovědnosti? Lze pak nějak vymezit - alespoň obecně - (typy) jednání prezidenta republiky, jež se nepovažují za výkon funkce? Je pak prezident republiky za takové jednání (osobně) odpovědný?

Na tyto otázky se snažíme hledat odpovědi v našem článku. Mj. nás k tomu vede - eufemisticky řečeno - sporná judikatura některých soudů. V první části jsme se pokusili shromáždit názory na problematiku v odborné literatuře historické, zejména prvorepublikové, ve druhé části seznamujeme se současnými (recentními) náhledy. Ve třetí části shrnujeme dosavadní judikaturu soudů, zejména soudu Ústavního, ale také civilních a správních soudů. Čtvrtá část se věnuje (kritickému) posouzení dosavadní soudní judikatury. Závěrečná část shrnuje získané poznatky, které dále doplňujeme o vlastní závěry.

Historické náhledy 

Pokud jde o názory prvorepublikových právníků (konstitucionalistů), je třeba si nejdříve připomenout, že ústavní úprava byla poněkud odlišná.[4] Podstatné se pro nás jeví znění dvou ustanovení.[5] 

Úvodem je třeba předeslat, že tehdejší "spisovatelé" zevrubně rozebírali především politickou a právní (ne)odpovědnost prezidenta republiky, zvláště se pak věnovali trestní (deliktní) (ne)odpovědnosti prezidenta republiky. Jen velmi okrajově se pak soustředili na jeho civilní (soukromoprávní) odpovědnost. Dokonce se zdá, jako by (ve většině případů) považovali danou věc za samozřejmou (jednoznačnou), i když s různými závěry.

O tom svědčí např. toliko marginální zmínky v monografii R. Janečka: "Dle dosud platných norem může president republiky svou čest chrániti jako každý jiný občan, tj. soukromou žalobou [...[o civilní odpovědnosti nemá ústavní listina žádného ustanovení [...]. Při odpovědnosti civilní budou v nedostatku jinakých předpisů, jak již podotknuto, směrodatná ustanovení občanského zákoníku."[6] Obdobně F. Adler uvádí: "Pokud se týče občanského práva neobsahuje ústavní listina o postavení presidenta republiky žádného předpisu a jest tudíž míti za to, že president republiky jest bezvýjimečně podroben občanskému právu jako každý jiný občan, v důsledku čehož může president republiky před řádnými soudy žalovati a býti žalován."[7]

Poněkud odlišný přístup nalezneme u dalších autorů. F. Weyr konstatoval, že pojem projevů prezidenta republiky "souvisících s jeho úřadem" je velmi široký.[8] Pak poznamenal, že "je též velmi těžko rozeznávati mezi veřejnými a soukromými projevy presidentovými".[9] Nicméně dále uzavírá, že "mnohý projev, který by podle okolností, ve kterých byl učiněn, jinak - tj. kdyby jej učinil jiný státní občan - byl by bez odporu soukromým, nabývá veřejné povahy tím, že jej činí hlava státu. Je nesporné, že zákonodárce úmyslně zvolil tak široký pojem, poněvadž bylo jeho snahou, omeziti volnost projevů presidentových co nejvíce."[10] F. Weyr se shodně vyjádřil i v pozdější práci.[11]

E. Sobota pak konstatuje zcela kategoricky: "Není náš president odpověden politicky, disciplinárně ani civilně, ani jinak soudně".[12] J. Hoetzel zastával obdobný názor, když uvedl, že "president republiky nemůže býti nikým volán k odpovědnosti mimo případ velezrady podle § 67 [...] není odpověden civilněprávně, a taková odpovědnost nemohla by býti zavedena ani obyčejným zákonem."[13]

Toliko za doplňující zmínku stojí ještě převážně komparativní studie parlamentní a prezidentské formy vlády J. Krejčího, ve které obdivně vzhlíží k americkému prezidentskému systému (formě vlády) a také navrhuje - mutatis mutandis - v tomto směru změnit ústavní listinu.[14] K civilní odpovědnosti prezidenta republiky podle tehdy platné úpravy se nevyjadřuje.[15]

Trochu zjednodušeně můžeme konstatovat, že závěry některých prvorepublikových autorů o praktické nedotknutelnosti prezidenta republiky lze patrně přisoudit mj. "okouzlení" existencí obnoveného státu a nepochybně i osobou v jeho čele, totiž "tatíčkem" T. G. Masarykem. Možná měl také jistý vliv přetrvávající "monarchistický" způsob myšlení.[16]

Pokud jde o poválečný vývoj,[17] toliko tzv. Ústava 9. května (ústavní zákon č. 150/1948 Sb.) zachovala prvorepublikovou koncepci.[18] Nicméně Ústava z roku 1960, stejně jako ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, zvolily koncepci "odpovědného" prezidenta.[19] Komentář k ústavním předpisům vydaný nedlouho před listopadovým zlomem k tomu uvádí: "Odpovědnost prezidenta ČSSR vyplývá [...] z rozhodujícího postavení zastupitelských sborů. Jde o odpovědnost vůči Federálnímu shromáždění. Tato odpovědnost, jsouc zakotvena v ústavních předpisech, je pochopitelně odpovědností ústavně právní a státně politickou (což jsou patrně pojmy svým významem identické [...]. Z odpovědnosti prezidenta ČSSR plyne i možnost jeho odvolání Federálním shromážděním. Ústava o této možnosti výslovně nemluví; úvaha o tom má povahu teoretickou a souvisí s uvážením sankcí na odpovědnost prezidenta; je výrazem toho, že poslední slovo přísluší parlamentu."[20] Obdobně učebnice z 80. let minulého století poznamenává: "v platné ústavě je prezidentova kompetence vyjádřena zejména v jeho ústavní odpovědnosti vůči Federálnímu shromáždění. Vzhledem k postavení zastupitelských sborů v našem státním systému mohla teorie vyvodit i jeho odvolatelnost".[21] V pozdější době srovnává současné a tehdejší postavení hlavy státu J. Filip následovně: "Podle čl. 54 odst. 3 prezident republiky 'není odpovědný za výkon funkce'. Souvisí to s jeho moderační funkcí. To je ve světě obvyklé ustanovení z hlediska parlamentní formy vlády. Pro postavení prezidenta v období 1960-1992 to však s ohledem na jinou formu vlády jako vlády shromáždění neplatilo. Prezident republiky byl z výkonu funkce odpovědný Národnímu shromáždění a později Federálnímu shromáždění. Sice nebyl nikdy prakticky řešen problém, zda to zahrnuje i možnost jeho odvolání, domnívám se, že z hlediska koncepce vlády shromáždění a jednoty státní moci [...] to možné bylo."[22]

Současné přístupy

Patrně za nejdůležitější (relevantní) vodítka by měly být považovány náhledy obsažené v komentářích k příslušnému ustanovení Ústavy. C. Svoboda uvádí: "Jelikož prezident republiky není odpovědný z výkonu své funkce, platí, že jinak je občanem jako každý jiný a tam, kde končí jeho výsada a imunita, začíná jeho plná odpovědnost. Prezident republiky nese zejména plnou občanskoprávní odpovědnost. Prezident republiky tedy není zcela postaven mimo právo. Naopak, měla by tu platit nepřímá úměra. Čím více výsad a imunit prezident republiky má, tím více by měl v sobě mít odpovědnosti, tím více by se měl chovat podle práva."[23]

Podobně, ale již s naznačením možných problémů, V. Pavlíček konstatuje: "Prezident republiky je odpovědný jako každý jiný občan [...]. Může tedy žalovat i být žalován v občanskoprávních záležitostech. V praxi se budou ovšem vyskytovat i případy hraniční - při projevech či rozhovorech pro sdělovací prostředky, při tiskových konferencích apod., kdy bude záležet na konkrétním obsahu takového projevu a dalších okolnostech významných pro to, jedná-li se o projev související s výkonem jeho funkce či nikoliv."[24]

Také L. Vyhnánek poukazuje na jisté sporné otázky, které mohou vzniknout: "Prezident republiky může být hnán k odpovědnosti ve věcech majetkových, rodinněprávních, osobnostních apod. Problémy může činit rozlišení jednání ve funkci a mimo funkci."[25]

Článek byl publikován v časopise Právník č. 8/2021. Pokračování je dostupné zde.


[1]  Podrobněji k (politické a ústavněprávní) odpovědnosti prezidenta naší republiky srov. FILIP, J. K ústavní odpovědnosti v ČR a odpovědnosti hlavy státu zejména za velezradu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2010, č. 1. Jak autor výslovně uvádí, „předmětem tohoto pojednání není soukromoprávní odpovědnost prezidenta“ (s. 35). Širší klasifikaci odpověd- nosti provádí KUDRNA, J. Odpovědnost za akty prezidenta republiky. Správní právo. 2013, č. 7–8. V úvodu také avizuje, že se nebude věnovat „odpovědnosti občanskoprávní“ (s. 386, pozn. 3). Konstatování v jiné obdobně zaměřené studii, že „prezident republiky vystupuje v různých rolích, ne vždy jasně identifikovatelných“, autor nicméně spojuje toliko s výkonem funkce. Srov. KYSELA, J. Prezident republiky v ústavním systému ČR – perspektiva ústavněprávní. In: NOVÁK, M. – BRUNCLÍK, M. (eds). Postavení hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech: Česká republika v komparativní perspektivě. Praha: Dokořán, 2008, s. 252.

[2]  Přijetím a účinností zák. č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, kategorie jiných správních deliktů fakticky zanikla, respektive došlo k fúzi s přestupky. Pokud ovšem nemluvíme o správních deliktech (nikoliv o „jiných správních deliktech“) v širším smyslu slova, pak sem spadají i pořádkové a disciplinární delikty. K tomu podrobněji srov. např. PRÁŠKOVÁ, H. Nové přestupkové právo. Praha: Leges, 2017, nebo FRUMAROVÁ, K. a kol. Správní trestání. Praha: Leges, 2017.

[3] Jinou otázkou se jeví, že je prezidentu republiky patrně i při těchto "obyčejných" činnostech zabezpečována zvýšená ochrana. K tomu slouží specializovaný útvar policie České republiky s celostátní působností (Útvar pro ochranu prezidenta České republiky) zřízený podle § 6 odst. 1 písm. b) a odst. 2 zák. č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, který plní úkoly v souladu s § 49 téhož zákona. Vnější ostrahu areálu Pražského hradu, jeho obranu a vnější ostrahu a ochranu objektů, které jsou dočasným sídlem prezidenta a jeho hostů, zabezpečuje Hradní stráž (srov. § 28 zák. č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky).

[4] Ponecháváme stranou prozatímní ústavu (zák. č. 37/1918 Sb. z. a n.), která kromě trestní imunity (§ 9) otázku odpovědnosti prezidenta republiky neřešila.

[5] President republiky není odpověden z výkonu svého úřadu. Z projevů jeho souvisejících s úřadem presidentovým odpovídá vláda (§ 66). (1) Trestně může býti stíhán jen pro velezradu, a to před senátem na obžalobu sněmovny poslanecké (§ 34). Trestem může býti jen ztráta úřadu presidentského a způsobilosti tohoto úřadu později znovu nabýti. (2) Podrobnosti upravuje zákon. (§ 67).

[6] JANEČEK, R. Odpovědnost presidenta republiky a vlády. Brno: Barvič a Novotný, 1922, s. 31, 96 a 99.

[7] ADLER, F. President republiky. In: Slovník veřejného práva československého. Svazek III. Brno: Polygrafia - Rudolf M. Rohrer, 1934, s. 553.

[8] WEYR, F. Soustava československého práva státního. Praha: Fr. Borový, 1924, s. 241.

[9] Ibidem.

[10] Ibidem, s. 241 an.

[11] WEYR, F. Československé právo ústavní. Praha: Melantrich, 1937, s. 187 an.

[12] SOBOTA, E. Postavení presidenta republiky. In: SOBOTA, E. - VOREL, J. - KŘOVÁK, R. - SCHENK, A. Československý president republiky. Státoprávní instituce a její život. Praha: Orbis, 1934, s. 34.

[13] HOETZEL, J. Správní akty presidenta republiky. Veřejná správa. 1934, č. 1, s. 6.

[14] KREJČÍ, J. Problém právního postavení hlavy státu v demokracii. Praha: Nákladem vydavatelstva časopisu Moderní stát, 1935. Ostatně podobné úvahy předkládá i TÁBORSKÝ, E. K problému právního postavení hlavy státu v nové republice. In: Pocta k šedesátým narozeninám presidenta Dr. Edvarda Beneše. Londýn: Spolek československých advokátů v zahraničí, 1944, s. 81 an. Svůj návrh charakterizuje následovně: "jistá kombinace demokracie typu parlamentního s některými prvky demokracie typu presidentského" (s. 89).

[15] Pomíjíme ne zcela jednoznačnou poznámku v samotném závěru: "úprava, kterou navrhuji, je v podstatě demokratičtější než platná úprava, která činí presidenta republiky politicky i právně (s výjimkou velezrady) neodpovědným." KREJČÍ, J. Problém právního postavení hlavy státu v demokracii, s. 145.

[16] A to navzdory tomu, co uvedl J. Hoetzel k ústavní úpravě ve Slovníku národohospodářského, sociálního a politického: "Bylo snahou vymýtiti všecko, co by mohlo připomínati monarchii." Cit. podle TÁBORSKÝ, E. K problému právního postavení hlavy státu v nové republice. In: Pocta k šedesátým narozeninám presidenta Dr. Edvarda Beneše, s. 86.

[17] Za zmínku patrně stojí poválečný návrh československé ústavy publikovaný V. Kubešem. Příslušné navrhované ustanovení (§ 85) znělo: (1) President republiky není odpověden za výkon svého úřadu. (2) Za úřední úkony a projevy jeho, souvisící s jeho funkcí, odpovídá, pokud ústavní listina nestanoví jinak (§ 86), vláda. (3) K platnosti vládních úkonů presidenta republiky je třeba spolupodpisu příslušného člena vlády, pokud ústavní listina nestanoví jinak (§ 45). Jmenování vlády republiky a její rozpuštění nevyžaduje podpisu. Podle GRONSKÝ, J. Komentované dokumenty k ústavním dějinám Československa II., 1945-1960. Praha: Karolinum, 2006, s. 251.

[18] President republiky není odpověden z výkonu svého úřadu. Za jeho projevy souvisící s presidentským úřadem odpovídá vláda. (§ 76) (1) Trestně může být president stíhán jen pro velezradu. Žalobu na presidenta podává předsednictvo Národního shromáždění, soudí ho Národní shromáždění. Trestem může být jen ztráta úřadu presidentského a způsobilosti tohoto úřadu později znovu nabýti. (2) Podrobnosti upravuje zákon. (§ 78).

[19] Prezident republiky je odpovědný z výkonu funkce Národnímu shromáždění (čl. 61 odst. 2 ústavního zák. č. 100/1960 Sb.). Prezident Československé socialistické republiky je za výkon funkce odpovědný Federálnímu shromáždění (čl. 60 odst. 2 ústavního zák. č. 143/1968 Sb.). Po ústavní změně názvu státu šlo o prezidenta České a Slovenské Federativní republiky.

[20] KOLEKTIV. Československá ústava. Komentář. Praha: Panorama, 1988, s. 324.

[21] PEŠKA, P. Forma prezidiálního orgánu a jeho postavení. In: ZDOBINSKÝ, S. - MATOUŠEK, S. a kol. Státní právo ČSSR. Praha: Panorama, 1985, s. 216.

[22] FILIP, J. Vybrané kapitoly ke studiu Ústavního práva. Brno: Masarykova univerzita, 2001, s. 305 an. K odpovědnosti hlavy státu parlamentu obecněji srov. též např. POLÍVKOVÁ, Z. Prezident v posttotalitním státě. Praha: Všehrd, 1994, s. 40.

[23] SVOBODA, C. In: HENDRYCH, D. - SVOBODA, C. a kol. Ústava České republiky. Komentář. Praha: C. H. Beck, 1997, s. 83.

[24] PAVLÍČEK, V. In: PAVLÍČEK, V. - HŘEBEJK, J. Ústava a ústavní řád České republiky. Svazek I. Ústava České republiky. Praha: Linde, 1998, s. 209.

[25] VYHNÁNEK, L. In: BAHÝĽOVÁ, L. - FILIP, J. - MOLEK, P. - PODHRÁZKÝ, M. - SUCHÁNEK, R. - ŠIMÍČEK, V. - VYHNÁNEK, L. Ústava České republiky. Komentář. Praha: Linde, 2010, s. 667.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články