Jak vykonávat funkci obecního zastupitele

Zastupitelstvo přitom rozhoduje o zásadních věcech týkajících se obce – zejména ukládání povinností v samostatné působnosti obecně závaznými vyhláškami, hospodaření s majetkem obce a rozhodování o využití území obce.[1] Prvním formálním úkonem nových zastupitelů ve funkci bude složení slibu v tomto znění: „Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce a jejích občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky. [2] Aby svému slibu mohli dostát, měli by znát nástroje, které jim zákon dává k výkonu funkce k dispozici a rizika, která jsou spojena s porušením povinností zastupitele.

Práva zastupitele

Zastupitel má 4 základní práva: (i) právo hlasovat, (ii) právo na informace, (iii) právo předkládat návrhy a (iv) právo vznášet dotazy, připomínky a podněty.[3]

Právo hlasovat

Zastupitel má především právo podílet se na rozhodování zastupitelstva obce prostřednictvím výkonu svého hlasovacího práva na veřejných zasedáních zastupitelstva. Rozhodování zastupitelstva mimo veřejná zasedání není přípustné.[4]

Je povinností starosty obce, aby veřejné zasedání zastupitelstva svolal tak aby se konalo minimálně jednou za 3 měsíce a dále nejpozději 21 dnů ode dne, kdy o to požádá alespoň jedna třetina zastupitelů. Jestliže starosta nesplní svou povinnost zastupitelstvo svolat, může ho svolat jakýkoli jiný člen zastupitelstva.[5]

Zastupiteli musí být umožněna účast na zasedáních zastupitelstva, čemuž odpovídá povinnost obecního úřadu informovat o místě, čase a navrženém programu připravovaného zasedání obecně alespoň 7 dní před zasedáním vyvěšením informace na úřední desce.[6] Zastupitelům nemusí být rozesílány individuální pozvánky.[7] Obec by měla, ale ze zákona nemusí, zveřejňovat informace o připravovaném zasedání i dalšími na místě obvyklými způsoby, např. místním rozhlasem, na webových stránkách, nebo např. pomocí mobilních aplikací.

Zastupitel má právo seznámit se před hlasováním s existujícími podklady k projednávané věci. Toto právo nestanoví zákon výslovně, nicméně vyplývá ze skutečnosti, že zastupitel nese za své hlasování odpovědnost. Nabízí se otázka, s jakým předstihem musí být zastupiteli podklady poskytnuty. Zákon totiž výslovně umožňuje zařazování jakýchkoli nových bodů na program zasedání zastupitelstva v průběhu zasedání.[8] V každém případě musí být zastupiteli umožněno se s podklady seznámit nejpozději před hlasováním o konkrétním navrženém bodu a pokud to není možné a bez podkladů nelze rozhodnout s potřebným uvážením, zastupitel by měl využít svého práva zdržet se hlasování. Zastupitel může dále klást dotazy ostatním zastupitelům, příp. dalším osobám a vyjadřovat na veřejném zasedání svá stanoviska k projednávaným věcem.[9]

Samotný výkon hlasování je právem zastupitele projevit souhlas či nesouhlas s navrženým usnesením. Zastupitel má také právo se hlasování zdržet. Ve vztahu k platnosti usnesení zastupitelstva se však jedná pouze o dvě možnosti – usnesení buď je přijato dostatečným počtem hlasů, nebo není přijato.[10]

Konečně s právem hlasovat souvisí i právo na zaznamenání výsledku hlasování v zápisu ze zasedání. Zápis je veřejnou listinou, která obsahuje alespoň počet přítomných členů zastupitelstva obce, schválený program jednání zastupitelstva obce, průběh a výsledek hlasování a přijatá usnesení.[11] Zákon nevyžaduje, aby v zápisu bylo uvedeno, jak hlasoval konkrétní zastupitel, ale je to žádoucí v zájmu transparentnosti.[12] Stejně tak by měla být v zápisu shrnuta vyslovená stanoviska zastupitelů k jednotlivým usnesením. Zápis musí být pořízen do 10 dnů po skončení zasedání, i když pro zmeškání této lhůty nestanoví zákon žádnou sankci. Zastupitel má možnost obsah zápisu ovlivnit prostřednictvím námitek; pokud se zápisem nesouhlasí a vznese námitky, musí o nich rozhodnout zastupitelstvo na příštím zasedání.[13]

Způsob výkonu těchto práv může být modifikován jednacím řádem, nelze je však zcela vyloučit ani omezit nad míru nutnou pro efektivní fungování zastupitelstva.[14] Jednací řád je zastupitelstvo povinno vydat.[15] Ministerstvo vnitra v roce 2020 zveřejnilo vzorové jednací řády, které upravují náležitosti přípravy zasedání (zejména informování o připravovaném zasedání a zasílání podkladů zastupitelům), průběhu zasedání (zejména stanovení přiměřených limitů pro výstupy, způsob hlasování) a další náležitosti (zejména obsahové náležitosti zápisu).[16]

Právo na informace

Zastupitel může dále při výkonu své funkce požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu a od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce.[17] Informace musí být poskytnuta do 30 dnů. Zákon neupřesňuje, na jaké informace má zastupitel právo, zda se jedná o informace nad rámec těch, které lze žádat podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Vzhledem k tomu, že zastupitel vykonává svou funkci především prostřednictvím hlasování na zasedáních zastupitelstva, musí mít právo na informace, které souvisejí s rozhodnutími přijímanými zastupitelstvem. Člen zastupitelstva má dále právo na veškeré informace související se samostatnou působností obce, z důvodu, že zastupitelstvo je vrcholným samosprávným orgánem obce. Jedná se tedy i o informace, které by běžným občanům obecně nemohly být zpřístupněny, jako obchodní tajemství nebo osobní údaje.[18] Mělo by být ale podle konkrétních okolností uváženo, zda zájem na poskytnutí žádaných informací převažuje nad zájmem tyto informace neposkytovat.[19]

Co se týče způsobu vyřízení žádosti o informace, postupuje se subsidiárně podle procesních pravidel stanovených zákonem o svobodném přístupu k informacím.[20] V této souvislosti je zásadní, že zastupitel se proti nevyhovění žádosti může bránit, a to odvoláním či stížností podle § 16 a § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím a případně i správní žalobou.[21]

Pokud zastupitel žádá o informace s odkazem na zákon o svobodném přístupu k informacím, neuplatní se 30-ti denní lhůta k poskytnutí informací podle § 82 písm. c) zákona o obcích, ale uplatní se kratší 15-ti denní lhůta vyplývající z § 14 odst. 5 písm. d) zákona o svobodném přístupu k informacím.[22] Jelikož se neuplatní hmotněprávní pravidla zákona o svobodném přístupu k informacím, po zastupiteli není možno požadovat úhradu nákladů na poskytnutí informací, ledaže by byly tyto náklady pro obec nepřiměřeně zatěžující a současně by zastupitel nevyužil jiné obcí nabízené možnosti bezplatného přístupu k požadovaným informacím (např. by trval na zaslání fyzických kopií velkého množství dokumentů, přestože tyto mu obec má obec naskenované a může je zastupiteli zaslat elektronicky).[23]

Právo předkládat návrhy, právo vznášet dotazy, připomínky a podněty

Zbylá dvě práva zastupitele, tedy právo předkládat návrhy [§ 82 písm. a) zákona o obcích] a právo vznášet dotazy, připomínky a podněty [§ 82 písm. b) zákona o obcích], jsou v praxi v podstatě bezzubá.

Právo předkládat návrhy neznamená, že se návrhem musí příslušný orgán (zastupitelstvo, rada, výbory, či komise) věcně zabývat. Příslušný orgán se může rozhodnout návrh neprojednat, resp. nezařadit ho na program zasedání.[24] Projednání návrhu lze dosáhnout na základě kvalifikovaného návrhu dle § 16 odst. 2 písm. f) zákona o obcích, kterým se zastupitelstvo či rada musí věcně zabývat.[25] Takovým návrhem je žádost osob uvedených v § 16 a 17 zákona o obcích o projednání určité záležitosti v samostatné působnosti obce, která je opřena o podpisy nejméně 0,5 % občanů obce.

Právu vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy (resp. na starostu), na předsedy výborů, na statutární orgány obcí založených právnických osob a na vedoucí obcí zřízených příspěvkových organizací a organizačních složek odpovídá pouze povinnost těchto orgánů zastupiteli do 30 dnů písemně odpovědět, jak bylo s dotazem, připomínkou či podnětem naloženo (i ve smyslu, že se orgán věcí nebude zabývat).[26]

Povinnosti zastupitele

Zastupitel může svou funkci vykonávat jedině osobně (tzn. ne v zastoupení) a musí při výkonu své funkce jednat nezávisle, tj. nesmí být vázán žádnými příkazy ohledně způsobu výkonu funkce.[27]

Základní povinností zastupitele je povinnost vykonávat funkci s nezbytnou loajalitou a potřebnými znalostmi a pečlivostí, tj. s péčí řádného hospodáře podle § 159 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku. Dále zastupiteli zákon výslovně stanoví povinnost nakládat s obecním majetkem účelně a hospodárně[28] a povinnost oznámit předem možný střet zájmů[29]. Se střetem zájmů souvisí povinnost nezneužít své funkce a neupřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy obce.[30]

Za porušení těchto povinností nese člen zastupitelstva obce právní odpovědnost, která má dvě roviny: odpovědnost soukromoprávní a odpovědnost veřejnoprávní (trestněprávní či správněprávní).[31] Je potřeba si uvědomit, že zastupitelé jsou odpovědní individuálně i za své hlasování v zastupitelstvu jako kolektivním orgánu.[32]

Soukromoprávní odpovědnost zastupitele je odpovědnost za škodu, kterou způsobil obci v souvislosti s výkonem funkce. Pro vznik odpovědnosti za škodu je třeba, aby zastupitel zaviněně (byť z nedbalosti[33]) porušil některou ze svých povinnosti, čímž zapříčiní vznik škody (majetkové újmy) na straně obce. Tato odpovědnost se řídí podle § 79 zákona o obcích zákonem č. 262/2006 Sb., zákoníkem práce a je podle § 257 zákoníku práce v případě nedbalostního zavinění limitována částkou rovnající se čtyřapůlnásobku měsíčních odměn zastupitele.[34]

Trestněprávní odpovědnost zastupitele je nejčastěji spatřována v majetkových trestných činech při správě majetku obce (§ 220 trestního zákoníku – porušení povinnosti při správě cizího majetku, § 221 trestního zákoníku – porušení povinnosti při správě cizího majetku z nedbalosti a § 206 trestního zákoníku - zpronevěra), v hospodářských trestných činech (§ 256 trestního zákoníku – zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě) a trestných činech úřední osoby (zejména § 329 trestního zákoníku – zneužití pravomoci úřední osoby a § 331 a násl. trestního zákoníku – úplatkářství).[35]

Zastupitel má kromě uvedených ještě další povinnosti, tj. povinnost zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, jichž je členem, plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce.[36] Za porušení těchto povinností však prakticky nehrozí žádná právní sankce, pouze politická odpovědnost.[37]