Otevřená vrátka pro poškozené aneb odpovědnost městské části za škodu

Hlavní město Praha v postavení vlastníka

Hlavní město Praha (dále jen „Praha“) je veřejnoprávní korporace, která má vlastní majetek a vlastní příjmy. Stejně jako na všechny ostatní vlastníky i na Prahu se vztahuje ústavněprávní norma, dle níž „vlastnictví zavazuje. Nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem.“[1]

Ve smyslu ustanovení § 35 odst. 1 zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „ZHMP“) je Praha povinna pečovat o svůj majetek a kontrolovat hospodaření s ním. S úmyslem řádně dostát této zákonné povinnosti omezuje Praha své vlastnické právo na tzv. „nuda proprietas“ (tj. holé vlastnictví) a svůj majetek svěřuje do správy městských částí, na které se člení[2] a které v roce 1990 vznikly na územích v působnosti někdejších národních výborů.

Městské části pak v souladu se ZHMP a na základě obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (dále jen „Statut“), vykonávají při nakládání se svěřeným majetkem všechna práva a povinnosti vlastníka, rozhodují o všech majetkoprávních úkonech, jsou povinny zajišťovat samostatnou odbornou údržbu svěřeného majetku a odpovídají za technický stav tohoto majetku,[3] přičemž v právních vztazích vystupují svým jménem a nesou odpovědnost z těchto vztahů vyplývající.[4] 

Specifikem svěřené správy nemovitého majetku ve vlastnictví Prahy je zápis správy do evidence katastru nemovitostí a to, že k takovémuto svěřování pražského majetku dochází bezúplatně. Nejedná se tedy o závazek, na jehož základě by Praha poskytovala městským částem jakékoli plnění. Naopak příjmy z majetku ve svěřené správě plynou do rozpočtů jednotlivých městských částí. 

Vlastník není pokaždé povinen k náhradě újmy jen z titulu svého vlastnictví 

Nutno podotknout, že výše zmíněné pravidlo „vlastnictví zavazuje“ často mnohé vede k mylnému právnímu závěru o tom, že vlastník je vždy povinen k náhradě újmy už jen z titulu svého vlastnictví, aniž by byl přímo odpovědný případný škůdce. Takové dedukce jsou v rozporu s právní úpravou a neodpovídají ani závěrům judikatury. 

Podmínky odpovědnosti za majetkovou i nemajetkovou újmu upravuje občanský zákoník (dále jen „OZ“), jenž odpovědnost za vzniklou újmu rozlišuje na obecnou a zvláštní. Právní úprava dále klasifikuje obecnou odpovědnost za újmu na odpovědnost za porušení:

1. dobrých mravů (§ 2909 OZ),  
2. zákona (§ 2910 OZ), 
3. smlouvy (§ 2913 OZ).

Předpokladem pro vznik obecné odpovědnosti za újmu je existence zavinění škůdce. Naproti tomu v případě zvláštní odpovědnosti za újmu OZ definuje konkrétní případy, při nichž dochází ke vzniku odpovědnosti bez ohledu na zavinění toho, kdo ji způsobil. Jedná se o skutkově užší okruhy případů, které se v praxi vyskytují nejčastěji (např. škoda způsobená dopravním prostředkem). Právní úprava je specifikuje převážně podle toho, kým nebo čím byla škoda způsobena (např. škoda způsobená zvířetem), popřípadě na čem byla způsobena (např. škoda na odložené věci). 

Pro vznik odpovědnosti za újmu je nutná kumulativní existence následujících předpokladů: 

1. protiprávní jednání či zákonem kvalifikovaná skutečnost (škodní událost), 
2. vznik újmy,
3. příčinná souvislost mezi protiprávním jednáním škůdce nebo škodní událostí a vzniklou újmou, a 
4. zavinění (nejde-li o objektivní odpovědnost za újmu), které může být buď úmyslné, nebo nedbalostní).

Ke vzniku odpovědnosti za újmu je tedy vždy potřeba, aby daný subjekt porušil nějakou zákonnou povinnost[5] nebo aby nastala škodní událost[6], která byla příčinou vzniku škody, za níž by dotyčný právně odpovídal. Nicméně samotná skutečnost, že je někdo vlastníkem například nemovitosti, při jejímž užívání jinému vznikne újma, ještě nemůže vést ke vzniku odpovědnosti daného vlastníka za tuto újmu.

Aby tedy bylo možné učinit právní závěr o tom, že daný subjekt (vlastník) je odpovědný za újmu vzniklou jinému, je potřeba, aby poškozený tvrdil a prokázal porušení konkrétní právní povinnosti[7] (nebo vznik škodní událost) a příčinnou souvislost spojující toto porušení (škodní událost) s konkrétní újmou.

Různorodost právních vztahů, v nichž vystupuje Praha a jednotlivé městské části

Nejvyšší soud ČR dospěl v rozsudku sp. zn. 28 Cdo 1576/2006 ze dne 19. 8. 2008 k závěru, že Praha odpovídá za škodu způsobenou závadou ve schůdnosti místní komunikace nebo průjezdního úseku silnice i v případě, kdy vlastnická práva a povinnosti vykonávají městské části. K tomu dodal, že vlastnické právo je charakterizováno tím, že vlastník vykonává svá oprávnění svou mocí, která je nezávislá na současné existenci moci kohokoliv jiného k téže věci. Podle názoru Nejvyššího soudu nemůže Praha přenést na jiného (na městskou část) odpovědnost za škodu, jejíž příčinou byla závada ve schůdnosti místní komunikace, jejímž je vlastníkem. Připomněl, že zákon výslovně ukládá povinnost k náhradě škody vzniklé závadou ve schůdnosti místní komunikace vlastníku, nikoliv jinému subjektu. Závěrem bylo zdůrazněno, že Statut (podzákonný předpis) nemůže sloužit jako prostředek jednostranného zbavení se odpovědnosti vlastníka za škodu. 

Judikatura Nejvyššího soudu však řeší otázku pasivní věcné legitimace Prahy a jejích městských částí odlišně v návaznosti na povahu uplatněného nároku. Kupříkladu v rozsudku sp. zn. 2 Cdon 748/97 ze dne 20. 5. 1999 Nejvyšší soud dospěl k závěru, že v restitučních sporech o vydání nemovitostí se dovozuje pasivní legitimace obou těchto subjektů, když uvedl: „Jestliže není pochyb o tom, že Obec hlavní město Praha svěřila hospodaření se spornými nemovitostmi Městské části P. 8, pak je prověření správnosti právního posouzení věci odvolacím soudem odvislé od toho, zda obec vybavila městskou část takovým právním postavením, jež z ní v daném sporu o vydání věci činí (…) také věcně pasivně legitimovanou osobu. Odpověď na tuto otázku je dána výkladem ustanovení čl. 3 vyhlášky hlavního města Prahy o hospodaření s majetkem hlavního města Prahy. Podstatné je, že citovaná vyhláška právo hospodaření městské části se svěřeným majetkem neomezuje jen na právo majetek držet a užívat, případně pronajímat, nýbrž ji vybavuje právy vlastníka. S právy vlastníka se logicky pojí i jeho povinnosti, a tedy také povinnost vydat věc vyplývající jinak z restitučních předpisů pro obec. Jde o zvláštní právní důvod nakládání s majetkem, který s sebou nese změnu vlastnictví v poměrech Obce hlavní město Praha. Z toho plyne, že také městská část - vedle Obce hlavní město Praha - může být ve sporu o vydání věci (označených nemovitostí) s nimiž hospodaří, věcně pasivně legitimována.“

Podle názoru Nejvyššího soudu je pak výhradně městská část pasivně legitimována ve sporu o povinnost uzavřít nájemní smlouvu, jejímž předmětem měla být bytová jednotka ve vlastnictví Prahy, svěřená do správy městské části.[8] Naproti tomu ve sporech o vydání bezdůvodného obohacení, které spočívá v užívání cizího pozemku tím, že je na něm umístěna stavba jiného vlastníka, považuje judikatura za směrodatné, kdo je skutečně vlastníkem, nikoli kdo má stavbu svěřenu do správy.[9]  

Je tedy zřejmé, že otázka právního postavení Prahy a městských částí není řešena komplexně a judikaturní závěry jsou poměrně flexibilní. Např. výše uvedené rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 1576/2006, dle nějž je Praha odpovědná za škodu způsobenou závadou ve schůdnosti pozemní komunikace i v případě, kdy vlastnická práva a povinnosti vykonávají městské části, bylo nedávno překonáno rozhodnutím Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 5764/2017-II ze dne 13. 11. 2019. Nejvyšší soud zde formuloval tezi, že v případě, kdy městské části svědčí široce koncipované právo správy ke svěřenému majetku, svědčí jí také povinnost počínat si v rámci správy majetku Prahy tak, aby nedocházelo ke škodám na zdraví, na majetku, na přírodě a životním prostředí. Není proto důvod, aby městské části, které poruší svou povinnost při správě majetku a způsobí tím škodu, za ni nenesly odpovědnost a veškerou odpovědnost přenášely na Prahu jako vlastníka. 

S tímto názorem lze souhlasit. Oprávnění městských částí vystupovat v právních vztazích svým jménem a povinnost nést odpovědnost za toto jednání potvrzuje právní subjektivitu městských částí. Princip hospodaření městských částí s majetkem svěřeným jim do správy nevylučuje možnost uspokojení poškozených, neboť městské části mají svůj vlastní rozpočet, podle nějž hospodaří[10] a z jehož prostředků hradí veškeré své smluvní závazky a mohou z něj hradit i závazky z případné deliktní odpovědnosti.

Nejvyšší soud však dodal, že „tato povinnost městských částí však nevylučuje současnou odpovědnost hlavního města Prahy za újmu vzniklou při nakládání s majetkem svěřeným městské části. Již z čl. 11 odst. 3 věty první Listina základních práv a svobod plyne v obecné rovině povinnost vlastníka nést povinnost k náhradě újmy, která vznikne z použití či využití jeho věci (vlastnické právo zavazuje); konkrétní specifická úprava vlastnického práva hlavního města Prahy a rozsah oprávnění městských částí se této odpovědnosti nedotýká, neboť zákonem založený a Statutem konkretizovaný stav vytváří postavení městské části jako tzv. pomocné osoby sui generis, tedy jako subjektu, který hlavní město Praha využívá k výkonu svého vlastnického práva, a odpovídá tak i za případné porušení právní (zákonné) povinnosti ze strany městské části, jako by se takového jednání dopustilo samo, tj. společně a nerozdílně s městskou částí.“

Nelze tak zcela vyloučit povinnost městských částí k náhradě vzniklé újmy, neboť ve smyslu § 17 Statutu odpovídá městská část za technický stav majetku Prahy svěřeného jí do správy. V případě, že by městská část porušila povinnost při správě majetku, lze uvažovat o vzniku solidární povinnosti Prahy a městské části (tj. za vzniklou újmu odpovídají společně a nerozdílně) k náhradě vzniklé újmy.

Závěr

Statut je podzákonný předpis, který pouze konkretizuje problematiku v základních rysech upravenou zákonem v tom smyslu, že upřesňuje práva a povinnosti městských částí při správě svěřeného majetku. Není nutné každou povinnost stanovovat zákonem. To by ve výsledku vedlo k popření samotného smyslu sekundární normotvorby. Právní úpravu uvedenou ve Statutu proto nelze považovat za nepřípustný prostředek zbavování se odpovědnosti vlastníka (Prahy) za případnou škodu vzniklou v souvislosti se správou svěřeného majetku tak, jak bylo uvedeno v rozhodnutí sp. zn. 28 Cdo 1576/2006, neboť faktické postavení vlastníka svěřených nemovitostí zakládá městské části zákon, nikoliv podzákonný předpis.

Judikaturní vyjasnění otázky právního postavení Prahy a městských částí ve sféře deliktní odpovědnosti je nepochybně na místě. 

Závěrem je třeba dodat, že Nejvyšší soud svým stěžejním rozhodnutím ze dne 13. 11. 2019, sp. zn. 25 Cdo 5764/2017-II, „otevřel vrátka“ poškozeným k tomu, aby se náhrady újmy mohli domáhat nejen vůči Praze, ale nově i proti městským částem, které poruší svou povinnost při správě majetku Prahy a způsobí svým jednáním či opomenutím škodu. Jsou to totiž zpravidla městské části, které mají (mít) detailní povědomí o všech aspektech spravovaného majetku, rizika nevyjímaje.

---

[1] Článek 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.