Zkoumána je především otázka, zda si osoba, proti níž se řízení vede, může podáním opravného prostředku (odporu, odvolání) pohoršit, a pokud ano, tak v jakém případě. Po teoretickém vymezení zákazu změny k horšímu je analyzován rozsah a dosah této zásady zejména v přestupkovém právu – a to jak v řízení skončeném vydáním příkazu, tak i v nezkráceném řízení o přestupku zakončeném rozhodnutím o přestupku.
Přečtěte si i první část článku.
Nezkrácené řízení o přestupku: Může si obviněný podáním odvolání pohoršit?
Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich dále mj. stanoví (§ 98 odst. 2), že odvolací, tj. druhostupňový správní orgán nemůže změnit výrok napadeného rozhodnutí o správním trestu nebo výrok o náhradě škody anebo výrok o vydání bezdůvodného obohacení v neprospěch obviněného z přestupku. Rovněž toto omezení je de facto výrazem ukotvení zásady zákazu reformace in peius, jejímž smyslem zde je, aby potenciální odvolatelé nebyli v právním státě od podání odvolání proti rozhodnutí o přestupku (nepřímo) odrazováni strachem, že se jejich právní situace může zhoršit. Výše zmíněné ust. § 98 odst. 2 přestupkového zákona, které zakazuje zhoršení postavení odvolatele (obviněného z přestupku), je nutné vnímat jako lex specialis vůči § 90 odst. 3 správního řádu.
Jedná se však skutečně o absolutní zásadu, jak je mnohými v praxi pojímána? Je tedy možné vnímat zákaz reformace in peius jako absolutní a nepřekročitelný? Modelově např. když se zlepší postavení jednoho z odvolatelů, tak může nastat situace, že jinému účastníkovi se postavení zhorší (viz situace presumované v ust. § 90 odst. 3 správního řádu). Byť je zde z teoreticko-právního hlediska zásada zákazu reformace in peius zachována, ke změně v neprospěch odvolatele nedošlo v důsledku jeho vlastního podaného odvolání, ale v důsledku odvolání jiného účastníka v témže správním řízení.
Další z možností popření, resp. prolomení absolutnosti této zásady, je situace, kdy odvolací správní orgán napadené správní rozhodnutí zruší v celém rozsahu a věc vrátí správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. Musí v takovém případě dbát prvostupňový orgán na to, aby v novém řízení nedošlo ke zhoršení právní situace původního odvolatele? Názory na tuto otázku se lišily a liší.
Již ve vztahu k předcházející právní úpravě Nejvyšší správní soud uvedl, že aplikace zásady zákazu reformace in peius v tomto případě není namístě, neboť správní orgán opětovně projednává celou věc v novém řízení. V rámci nového správního procesu pak jsou (resp. mají být) všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a odvolateli je dána plná možnost k uplatnění jeho práv, čímž je zachováno právo na spravedlivý správní proces. Možnost uložit obviněnému (odvolateli) přísnější správní trest v řízení po zrušení rozhodnutí odvolacím orgánem a jeho vrácení zpět správnímu orgánu prvního stupně, připouští i část komentářové literatury k novému přestupkovému zákonu.[2][1]
Opačného názoru je kupř. J. Vedral, podle něhož „vzhledem k zásadě vázanosti orgánu prvního stupně právním názorem odvolacího orgánu při novém projednání věci by měla zásada zákazu reformace in peius platit i pro toto nové projednání, jinak by ji bylo možné obcházet“. S tímto názorem se neztotožňujeme a přikláníme se k prvnímu názorovému proudu. Dosah zákazu reformace in peius i na nové projednání není dle našeho názoru vůbec dán, což je patrné již ze samotné textace § 98 odst. 2 přestupkového zákona („odvolací správní orgán nemůže“). V případě, že by zákonodárce skutečně chtěl vztáhnout zákaz změny k horšímu i na nové projednání, lze předpokládat, že by tak učinil výslovně, neboť se jednalo o otázku hojně diskutovanou v teorii i praxi již ve vztahu k právní úpravě přestupkového zákona z roku 1990.[3]
Nedomníváme se na rozdíl od Vedrala, že je zde dán prostor pro analogickou aplikaci pravidla obsaženého v § 264 odst. 2 tr. řádu, jelikož zde neshledáváme právní mezeru, kterou by bylo třeba analogií vyplňovat. To, že někdo shledává právní úpravu obsaženou v trestním řádu jako vhodnější či úplnější, ještě neznamená, že by právní úprava obsažená v přestupkovém zákoně obsahovala právní mezeru. Lze souhlasit se slovy Petra Mlsny, podle něhož „úvaha nad tím, co by mělo být předmětem právní úpravy, je věcí politické úvahy a rozhodnutí, a nikoliv záležitostí judiciální či normotvornou… O mezerách v právu tak lze hovořit pouze tehdy, pokud právní norma vykazuje nedostatky, jež mají přímý kauzální vztah k nemožnosti aplikovat právní normu pro její vnitřní rozpornost.“[5][4]
Zatímco dosah zásady zákazu reformatio in peius je tedy v očích mnohých poměrně úzký, v případě jeho rozsahu se jedná o přesný opak. Zákaz změny k horšímu totiž dopadá nejen na výrok o správním trestu, ale rovněž na výrok o náhradě škody či vydání bezdůvodného obohacení. Z hlediska osobní působnosti se tato zásada (mající však v podobě zakotvené v přestupkovém zákoně spíše povahu právního pravidla) naopak vztahuje pouze na obviněného, nikoliv již na ostatní účastníky řízení. Za podmínek dle § 90 odst. 3 správního řádu lze proto v odvolacím řízení změnit výrok o náhradě škody v neprospěch poškozeného. Dodejme, že za podmínek dle § 90 odst. 3 (a nikoliv § 98 odst. 2 přestupkového zákona) by se rovněž posuzoval zákaz změny k horšímu ve vztahu k odvolání proti výroku o náhradě nákladů řízení ze strany obviněného.[6]
Ostatní oblasti správního trestání
Jak již bylo uvedeno výše, přestupkový zákon se nevztahuje na správní delikty pořádkové a disciplinární (též nazývané někdy jako kázeňské anebo kárné). Proto ve vztahu k nim není možné automaticky aplikovat výše uvedené závěry ohledně zákazu reformace in peius vyplývající z přestupkového zákona.[7]
Zákaz reformatio in peius u pořádkových správních deliktů vyplývá ze správního řádu. To platí i pro správní delikty disciplinární, nestanoví-li zvláštní zákon coby lex specialis jinak.
Připomeňme si, že ust. § 90 odst. 3 správního řádu autoritativně stanoví, že odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem. Toto ustanovení tedy plně upravuje jak pořádkové, tak i většinu disciplinárních deliktů (pakliže nejsou upraveny v lex specialis). I zde spatřujeme, že zásada reformatio in peius není a vlastně ani nemůže být pojímána absolutně. Existují zde jasné a odůvodněné průlomy, kdy napadené rozhodnutí může být posouzeno v neprospěch odvolatele. Jde zejména o množinu případů, kdy by správní rozhodnutí bylo (zcela či zčásti) v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem. Tyto průlomy jsou plně v souladu s výše citovanou judikaturou Ústavního soudu.[10][9][8]
Dodejme, že nám nejsou z veřejných zdrojů známy vážnější aktuální problémy ve vztahu uplatnění zásady zákazu reformatio in peius k pořádkovým (resp. taktéž k disciplinárním) deliktům. Aktuální právní úpravu pořádkových a disciplinárních deliktů v relaci k zásadě zákazu změny k horšímu lze chápat jako v zásadě kvalitní a netřeba její stabilitu narušovat případnými (zde spíše nepřípadnými) legislativními změnami.[11]
Závěrem
Ani jinak bohulibou zásadu zákazu reformace in peius nelze chápat jako právní (zde spíše správněprávní) „zlatý grál“. Každá zásada má svou aplikační mez, obzvláště dostává-li se do konfliktu s ostatními, zejména pak se zásadou materiální (objektivní) pravdy. Zásada zákazu změny k horšímu není ústavně zakotvena a je na úvaze zákonodárce, zda ji včlení do jednotlivých procesních kodexů, a případně s jakým rozsahem a dosahem.
Ve správním právu trestním se jedná o zásadu sice důležitou, avšak nikoliv bezvýhradnou či absolutní. Jak vyplývá z tohoto příspěvku, tak zásada zákazu reformationis in peius je ve správním právu trestním v mnoha směrech omezena, či dokonce vyloučena, a to zejména co do svého dosahu v rámci nového projednání věci před správním orgánem prvního stupně.
Článek byl publikován na stránkách Advokátního deníku.
[1] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2017, č. j. 6 Afs 169/2016-42.
[2] H. Kučerová, E. Horzinková: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákon o některých přestupcích s komentářem a judikaturou, Leges, Praha 2017, str. 638.
[3] J. Vedral: K novému zákonu o přestupcích, Správní právo č. 7-8/2017, str. 438.
[4] Tamtéž, str. 439.
[5] P. Mlsna: Vázanost soudce právem a zákonem a mezery v právu a jejich vyplňování, Správní právo (legislativní příloha) č. 3/2011, str. 115-116.
[6] Shodně D. Bohadlo in D. Bohadlo, J. Brož, S. Kadečka, P. Průcha, F. Rigel, V. Šťastný: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2018, str. 575.
[7] Pořádkový delikt můžeme chápat především jako tzv. zajišťující institut.
[8] Tvrdší (jasnější) omezení.
[9] Měkčí (resp. sběrná) kategorie, překračující do jisté míry hranice pozitivního práva. „Veřejný zájem“ zde lze v určité nadsázce vnímat jako pomyslné okno do práva přirozeného. Správní řád samozřejmě „veřejný zájem“ nedefinuje, a de facto by to ani nebylo možné. O jisté definiční ukotvení se relativně dlouhodobě snaží judikatura českých soudů, zhodnocení, jak se jí to daří, by bylo námětem na další samostatný článek.
[10] Viz usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08.
[11] Možná je tato skutečnost dána určitou exkluzivitou pořádkových deliktů, jelikož tyto delikty jsou jako jediné (v rámci našeho práva) svou povahou a ustrojením tzv. procesními správními delikty. Srov. např. E. Horzinková, Z. Fiala: Správní právo hmotné, Obecná část, Leges, Praha 2010, str. 173 a násl.
Diskuze k článku ()