Zkoumána je především otázka, zda si osoba, proti níž se řízení vede, může podáním opravného prostředku (odporu, odvolání) pohoršit, a pokud ano, tak v jakém případě. Po teoretickém vymezení zákazu změny k horšímu je analyzován rozsah a dosah této zásady zejména v přestupkovém právu – a to jak v řízení skončeném vydáním příkazu, tak i v nezkráceném řízení o přestupku zakončeném rozhodnutím o přestupku.
Přečtěte si i první část článku.
Nezkrácené řízení o přestupku: Může si obviněný podáním odvolání pohoršit?
Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich dále mj. stanoví (§ 98 odst. 2), že odvolací, tj. druhostupňový správní orgán nemůže změnit výrok napadeného rozhodnutí o správním trestu nebo výrok o náhradě škody anebo výrok o vydání bezdůvodného obohacení v neprospěch obviněného z přestupku. Rovněž toto omezení je de facto výrazem ukotvení zásady zákazu reformace in peius, jejímž smyslem zde je, aby potenciální odvolatelé nebyli v právním státě od podání odvolání proti rozhodnutí o přestupku (nepřímo) odrazováni strachem, že se jejich právní situace může zhoršit. Výše zmíněné ust. § 98 odst. 2 přestupkového zákona, které zakazuje zhoršení postavení odvolatele (obviněného z přestupku), je nutné vnímat jako lex specialis vůči § 90 odst. 3 správního řádu.
Jedná se však skutečně o absolutní zásadu, jak je mnohými v praxi pojímána? Je tedy možné vnímat zákaz reformace in peius jako absolutní a nepřekročitelný? Modelově např. když se zlepší postavení jednoho z odvolatelů, tak může nastat situace, že jinému účastníkovi se postavení zhorší (viz situace presumované v ust. § 90 odst. 3 správního řádu). Byť je zde z teoreticko-právního hlediska zásada zákazu reformace in peius zachována, ke změně v neprospěch odvolatele nedošlo v důsledku jeho vlastního podaného odvolání, ale v důsledku odvolání jiného účastníka v témže správním řízení.
Další z možností popření, resp. prolomení absolutnosti této zásady, je situace, kdy odvolací správní orgán napadené správní rozhodnutí zruší v celém rozsahu a věc vrátí správnímu orgánu prvního stupně k novému projednání. Musí v takovém případě dbát prvostupňový orgán na to, aby v novém řízení nedošlo ke zhoršení právní situace původního odvolatele? Názory na tuto otázku se lišily a liší.
Již ve vztahu k předcházející právní úpravě Nejvyšší správní soud uvedl, že aplikace zásady zákazu reformace in peius v tomto případě není namístě, neboť správní orgán opětovně projednává celou věc v novém řízení.[1] V rámci nového správního procesu pak jsou (resp. mají být) všechny skutkové a právní otázky znovu hodnoceny a odvolateli je dána plná možnost k uplatnění jeho práv, čímž je zachováno právo na spravedlivý správní proces. Možnost uložit obviněnému (odvolateli) přísnější správní trest v řízení po zrušení rozhodnutí odvolacím orgánem a jeho vrácení zpět správnímu orgánu prvního stupně, připouští i část komentářové literatury k novému přestupkovému zákonu.[2]
Opačného názoru je kupř. J. Vedral, podle něhož „vzhledem k zásadě vázanosti orgánu prvního stupně právním názorem odvolacího orgánu při novém projednání věci by měla zásada zákazu reformace in peius platit i pro toto nové projednání, jinak by ji bylo možné obcházet“.[3] S tímto názorem se neztotožňujeme a přikláníme se k prvnímu názorovému proudu. Dosah zákazu reformace in peius i na nové projednání není dle našeho názoru vůbec dán, což je patrné již ze samotné textace § 98 odst. 2 přestupkového zákona („odvolací správní orgán nemůže“). V případě, že by zákonodárce skutečně chtěl vztáhnout zákaz změny k horšímu i na nové projednání, lze předpokládat, že by tak učinil výslovně, neboť se jednalo o otázku hojně diskutovanou v teorii i praxi již ve vztahu k právní úpravě přestupkového zákona z roku 1990.
Nedomníváme se na rozdíl od Vedrala,[4] že je zde dán prostor pro analogickou aplikaci pravidla obsaženého v § 264 odst. 2 tr. řádu, jelikož zde neshledáváme právní mezeru, kterou by bylo třeba analogií vyplňovat. To, že někdo shledává právní úpravu obsaženou v trestním řádu jako vhodnější či úplnější, ještě neznamená, že by právní úprava obsažená v přestupkovém zákoně obsahovala právní mezeru. Lze souhlasit se slovy Petra Mlsny, podle něhož „úvaha nad tím, co by mělo být předmětem právní úpravy, je věcí politické úvahy a rozhodnutí, a nikoliv záležitostí judiciální či normotvornou… O mezerách v právu tak lze hovořit pouze tehdy, pokud právní norma vykazuje nedostatky, jež mají přímý kauzální vztah k nemožnosti aplikovat právní normu pro její vnitřní rozpornost.“[5]
Zatímco dosah zásady zákazu reformatio in peius je tedy v očích mnohých poměrně úzký, v případě jeho rozsahu se jedná o přesný opak. Zákaz změny k horšímu totiž dopadá nejen na výrok o správním trestu, ale rovněž na výrok o náhradě škody či vydání bezdůvodného obohacení. Z hlediska osobní působnosti se tato zásada (mající však v podobě zakotvené v přestupkovém zákoně spíše povahu právního pravidla) naopak vztahuje pouze na obviněného, nikoliv již na ostatní účastníky řízení. Za podmínek dle § 90 odst. 3 správního řádu lze proto v odvolacím řízení změnit výrok o náhradě škody v neprospěch poškozeného. Dodejme, že za podmínek dle § 90 odst. 3 (a nikoliv § 98 odst. 2 přestupkového zákona) by se rovněž posuzoval zákaz změny k horšímu ve vztahu k odvolání proti výroku o náhradě nákladů řízení ze strany obviněného.[6]
Ostatní oblasti správního trestání
Jak již bylo uvedeno výše, přestupkový zákon se nevztahuje na správní delikty pořádkové[7] a disciplinární (též nazývané někdy jako kázeňské anebo kárné). Proto ve vztahu k nim není možné automaticky aplikovat výše uvedené závěry ohledně zákazu reformace in peius vyplývající z přestupkového zákona.
Zákaz reformatio in peius u pořádkových správních deliktů vyplývá ze správního řádu. To platí i pro správní delikty disciplinární, nestanoví-li zvláštní zákon coby lex specialis jinak.
Připomeňme si, že ust. § 90 odst. 3 správního řádu autoritativně stanoví, že odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele, ledaže odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem. Toto ustanovení tedy plně upravuje jak pořádkové, tak i většinu disciplinárních deliktů (pakliže nejsou upraveny v lex specialis). I zde spatřujeme, že zásada reformatio in peius není a vlastně ani nemůže být pojímána absolutně. Existují zde jasné a odůvodněné průlomy, kdy napadené rozhodnutí může být posouzeno v neprospěch odvolatele. Jde zejména o množinu případů, kdy by správní rozhodnutí bylo (zcela či zčásti) v rozporu s právními předpisy[8] nebo jiným veřejným zájmem.[9] Tyto průlomy jsou plně v souladu s výše citovanou judikaturou Ústavního soudu.[10]
Dodejme, že nám nejsou z veřejných zdrojů známy vážnější aktuální problémy ve vztahu uplatnění zásady zákazu reformatio in peius k pořádkovým (resp. taktéž k disciplinárním) deliktům.[11] Aktuální právní úpravu pořádkových a disciplinárních deliktů v relaci k zásadě zákazu změny k horšímu lze chápat jako v zásadě kvalitní a netřeba její stabilitu narušovat případnými (zde spíše nepřípadnými) legislativními změnami.
Závěrem
Ani jinak bohulibou zásadu zákazu reformace in peius nelze chápat jako právní (zde spíše správněprávní) „zlatý grál“. Každá zásada má svou aplikační mez, obzvláště dostává-li se do konfliktu s ostatními, zejména pak se zásadou materiální (objektivní) pravdy. Zásada zákazu změny k horšímu není ústavně zakotvena a je na úvaze zákonodárce, zda ji včlení do jednotlivých procesních kodexů, a případně s jakým rozsahem a dosahem.
Ve správním právu trestním se jedná o zásadu sice důležitou, avšak nikoliv bezvýhradnou či absolutní. Jak vyplývá z tohoto příspěvku, tak zásada zákazu reformationis in peius je ve správním právu trestním v mnoha směrech omezena, či dokonce vyloučena, a to zejména co do svého dosahu v rámci nového projednání věci před správním orgánem prvního stupně.
Článek byl publikován na stránkách Advokátního deníku.
[1] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2017, č. j. 6 Afs 169/2016-42.
[2] H. Kučerová, E. Horzinková: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákon o některých přestupcích s komentářem a judikaturou, Leges, Praha 2017, str. 638.
[3] J. Vedral: K novému zákonu o přestupcích, Správní právo č. 7-8/2017, str. 438.
[4] Tamtéž, str. 439.
[5] P. Mlsna: Vázanost soudce právem a zákonem a mezery v právu a jejich vyplňování, Správní právo (legislativní příloha) č. 3/2011, str. 115-116.
[6] Shodně D. Bohadlo in D. Bohadlo, J. Brož, S. Kadečka, P. Průcha, F. Rigel, V. Šťastný: Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, Komentář, Wolters Kluwer, Praha 2018, str. 575.
[7] Pořádkový delikt můžeme chápat především jako tzv. zajišťující institut.
[8] Tvrdší (jasnější) omezení.
[9] Měkčí (resp. sběrná) kategorie, překračující do jisté míry hranice pozitivního práva. „Veřejný zájem“ zde lze v určité nadsázce vnímat jako pomyslné okno do práva přirozeného. Správní řád samozřejmě „veřejný zájem“ nedefinuje, a de facto by to ani nebylo možné. O jisté definiční ukotvení se relativně dlouhodobě snaží judikatura českých soudů, zhodnocení, jak se jí to daří, by bylo námětem na další samostatný článek.
[10] Viz usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 1. 2009, sp. zn. III. ÚS 880/08.
[11] Možná je tato skutečnost dána určitou exkluzivitou pořádkových deliktů, jelikož tyto delikty jsou jako jediné (v rámci našeho práva) svou povahou a ustrojením tzv. procesními správními delikty. Srov. např. E. Horzinková, Z. Fiala: Správní právo hmotné, Obecná část, Leges, Praha 2010, str. 173 a násl.
Diskuze k článku ()