Doručování ve správním řízení – doručenka jako veřejná listina?

Zákonem preferovaným způsobem doručování písemností ve správním řízení je doručování prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky[1]. Nemá-li účastník správního řízení zřízenu datovou schránku, případně zvoleného právního zástupce, jemuž by bylo možné tímto způsobem doručovat, přistoupí správní orgán zpravidla k doručení písemnosti prostřednictvím provozovatele poštovních služeb[2]. Jde-li přitom o písemnost, kterou je třeba doručit do vlastních rukou nebo jejíž přijetí má být potvrzeno příjemcem, bude standardním důkazním prostředkem doručení písemnosti adresátovi právě doručenka.[3]

Určení povahy a důkazní síly doručenky doručujícího orgánu v souladu s příslušným procesním předpisem má zásadní význam pro úspěch obrany proti případnému nesprávnému postupu poštovního doručovatele a související možnost účinné ochrany práv a oprávněných zájmů toho, kdo hodlá správnost údajů na doručence popřít či zpochybnit. Označuje-li příslušný procesní předpis doručenku jako veřejnou listinu, klade tím na účastníka řízení mnohem vyšší požadavky a nároky na vyvrácení jejího obsahu, když účastník takového řízení musí k jejímu popření nejen zpochybnit správnost jejího obsahu, ale přímo sám prokázat opak (tedy její nesprávnost)[4]. Uplatňuje-li však příslušný procesní předpis ve vztahu k doručenkám opačný princip, postačí formální popření správnosti obsahu doručenky, „aby nastoupila důkazní povinnost a důkazní břemeno toho účastníka, který tvrdil skutečnosti, jež měly být prokázány soukromou listinou“[5].

Aby měla doručenka ve správním řízení povahu veřejné listiny, musela by naplňovat její zákonnou definici zakotvenou v § 53 odst. 3 správního řádu, tedy být (1) listinou vydanou soudem České republiky, jiným státním orgánem nebo orgánem územního samosprávného celku v mezích jejich pravomoci či (2) být za veřejnou listinu prohlášena zvláštním zákonem. Doručenka je listinou vydanou Českou poštou, s. p., tedy z povahy věci se nejedná o listinu vydanou soudem České republiky, jiným orgánem vykonávajícím státní správu, ani orgánem územního samosprávného celku. Pokud jde o druhou část hypotézy ustanovení § 53 odst. 3 správního řádu, tento článek si neklade a vzhledem k množství zvláštních právních předpisů ani nemůže klást za cíl poskytnout taxativní výčet předpisů, které samy specifikují povahu a důkazní sílu doručenky.

V této souvislosti však lze zmínit, že specifickým druhem správního řízení bez vazby na správní řád[6], jehož úprava je soustředěna do zvláštního zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), je daňové řízení. Pro tento typ řízení je otázka povahy a důkazní síly doručenky postavena najisto § 51 odst. 1 daňového řádu, podle něhož je doručenka veřejnou listinou. Uvedené ustanovení výslovně stanoví, že „Doručení písemností […] potvrdí doručující řádně vyplněnou doručenkou, která je veřejnou listinou“.

Naproti tomu stojí např. zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“) či zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Tyto předpisy na rozdíl od daňového řádu subsidiární použití správního řádu[7] nevylučují, k povaze doručenky se však zároveň výslovně nevyjadřují, v důsledku čehož nelze v řízeních upravených těmito předpisy nahlížet na doručenku jako na veřejnou listinu.

Ačkoliv se může na první pohled zdát, že se jedná o poměrně jednoduchou právní otázku, která v praxi správních orgánů nemůže vyvolávat téměř žádné pochybnosti, stále se lze setkat s rozhodnutími správních orgánů, v jejichž odůvodnění správní orgán užívá argumentaci poukazující na povahu doručenky jako veřejné listiny. Genezi této okolnosti lze patrně shledávat v nesystematičnosti samotné právní úpravy, která v různých případech definuje povahu doručenky a její důkazní sílu odlišným způsobem. Zákonodárce totiž na různých místech a pro různé druhy řízení spojuje s doručenkami různé právní následky i odlišnou důkazní sílu, byť se povahově a nehledě na typ dotčeného řízení jedná o tentýž důkazní prostředek. Odhlédneme-li od správního řízení, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský soudní řád“) výslovně prohlašuje doručenku za veřejnou listinu (§ 50f odst. 3 občanského soudního řádu). S ohledem na obdobné použití předpisů platných pro doručování v občanském soudní řízení na soudní řízení správní[8] je uvedená právní norma (vzhledem k absenci zvláštní právní úpravy) obecně použitelná rovněž ve správním soudnictví.

I přes odlišné pojetí doručenky v občanském soudním řízení a soudním řízení správním je však třeba (s ohledem na zákonnou definici veřejné listiny ve správním řádu) vycházet z obecného pravidla, že doručenka je ve správním řízení soukromou listinou, nestanoví-li zvláštní právní předpis výslovně, že doručenka je listinou veřejnou.

Je-li doručenka ve správním řízení listinou soukromou, pojí se s tímto právním závěrem logická navazující otázka: jaké požadavky jsou kladeny na zpochybnění doručenky jako soukromé listiny? Konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu poukazuje na skutečnost, že přestože doručenku nelze považovat ve správním řízení za veřejnou listinu, disponuje tato určitou důkazní váhou a nikoliv každá námitka proti doručení musí být relevantní a založit povinnost správního orgánu ověřit správnost a pravdivost obsahu doručenky[9]. Účastník řízení musí konkrétně správnímu orgánu předestřít „věrohodnou skutkovou verzi reality, která byla způsobilá zpochybnit údaje uvedené na doručence, a tím její vypovídací schopnost a důkazní sílu oslabit.“[10] Aby se tak správní orgán musel zabývat pravdivostí a správností obsahu doručenky, musí účastník řízení tvrdit a dle svých možností ve smyslu § 52 správního řádu prokázat skutkové okolnosti, vyvolávající důvodné pochybnosti o tom, že mu v uvedený den na uvedeném místě mohla či nemohla být doručena určitá písemnost.

Citovaným rozsudkem Nejvyššího správního soudu[11] bylo rozhodnuto o kasační stížnosti stěžovatele, který namítal, že mu rozhodnutí o přestupku nebylo řádně doručeno, přestože součástí spisového materiálu byla i doručenka potvrzující osobní převzetí písemnosti. Stěžovatel v rámci podané žaloby i kasační stížnosti tvrdil, že podpis na doručence není jeho podpisem, a k prokázání svého tvrzení navrhoval provedení znaleckého posudku v oboru písmoznalectví. Nejvyšší správní soud však přisvědčil krajskému soudu a kasační stížnost shledal nedůvodnou, jelikož pouhé obecné tvrzení poukazující na to, že podpis stěžovatele na doručence není jeho podpisem, aniž by uvedl vlastní verzi skutkové situace, proč mu v daný den na daném místě nemohlo být doručeno, nepostačuje ke zpochybnění správnosti obsahu doručenky.

Obdobně nepovažoval Městský soud v Praze za dostačující obecné tvrzení žalobce o personálních problémech České pošty, s. p., pro vznik pochybností o pravdivosti obsahu doručenky[12]. Žalobce toliko v obecné rovině tvrdil, že mu nebylo řádně doručeno předvolání k výslechu, ke kterému se nedostavil, v důsledku čehož bylo procesně zastaveno řízení o jeho žádosti o prodloužení pobytového oprávnění. Součástí správního spisu v případu žalobce byla doručenka, z níž vyplývalo, že adresát písemnosti (žalobce) v době doručování písemnosti nebyl zastižen a byla mu zanechána výzva k převzetí písemnosti v provozovně provozovatele poštovních služeb. Žalobce naopak tvrdil, že mu žádná výzva zanechána v poštovní schránce nebyla. Jelikož žalobce dle názoru Městského soudu v Praze nepředložil žádná tvrzení ani důkazy nasvědčující tomu, že by údaje na doručence neodpovídaly skutečnosti a jeho tvrzení byla pouze obecná, shledal Městský soud v Praze argumentaci žalobce za nedostatečnou pro účely zpochybnění údajů na doručence.

Naproti tomu Krajský soud v Ústí nad Labem – pobočka Liberec ve svém recentním rozsudku ze dne 22. 2. 2023[13] vyslovil, že předloží-li účastník správního řízení o prodloužení platnosti pobytového oprávnění čestné prohlášení svého ubytovatele, výslovně potvrzující, že měl v době, kdy mu měla být písemnost doručována, označenou domovní schránku i zvonek svým jménem, nelze vyloučit lidské pochybení poštovního doručovatele při doručování písemnosti, když na doručence je vyznačen adresát jako „neznámý, nemá zde zvonek ani poštovní schránku“. Předložená verze skutkové reality zakládá pochybnosti o pravdivosti obsahu doručenky a související povinnost správního orgánu se s ní vypořádat, například provést výslech ubytovatele za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

Závěr 

Ustálená judikatura soudů ve správním soudnictví setrvává na právním stanovisku, podle kterého je za současné právní úpravy třeba doručenku ve správním řízení považovat za soukromou listinu, není-li zvláštním zákonem současně výslovně stanoveno, že je doručenka právě pro určitý typ správního řízení veřejnou listinou. Ačkoliv doručenka není ve správním řízení veřejnou listinou, má dle judikatury Nejvyššího správního soudu určitou důkazní váhu. Účastník řízení tak k jejímu zpochybnění musí vyvinout zvýšenou aktivitu, a to tvrdit a dle svých možností prokázat vlastní verzi reality, která vyvolává důvodné pochybnosti o pravdivosti obsahu doručenky. Teprve v takovém případě je správní orgán povinen se správností doručenky zabývat, vypořádat se s ní a učinit vše nezbytné ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti.

---

[1] § 19 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)

[2] § 19 odst. 2 správního řádu

[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2019, č. j. 5 Azs 160/2019-51