Mimořádné odměny poskytované na základě výzvy k podávání žádostí o poskytnutí dotace z dotačního programu Ministerstva zdravotnictví ČR pro rok 2020 se staly předmětem řady diskusí a sporů. Na jednu stranu je pochopitelné, že situace vyžadovala rychlá řešení umožňující finančně podpořit osoby či subjekty nejvíce zasažené epidemií covid-19, na druhou stranu bohužel ani dotačnímu programu na podporu zaměstnanců poskytovatelů lůžkové péče se nevyhnuly administrativní nedokonalosti, které dávají prostor k otázkám ohledně charakteru poskytované odměny. Po první vlně diskusí v létě 2020, když byl tento dotační program zveřejněn, se opětovně objevily výzvy různých subjektů, a to včetně sociálních partnerů i samosprávných organizací, aby zdravotničtí pracovníci ukázali svým zaměstnavatelům přípis příslušného odborového svazu, který by měl zaměstnavatele přesvědčit, že mají zdravotnickým pracovníkům vyplacené odměny z dotačního programu započítat do průměrného výdělku. V první polovině listopadu 2020 se k těmto výzvám přidala též paní ministryně práce a sociálních věcí v dopise adresovaném ministrovi zdravotnictví.[1]
Poskytovatelé lůžkové péče v pozici zaměstnavatelů se tomuto postupu většinově brání, a to především proto, že doporučený postup nepokrývá řadu právních rizik zaměstnavatele, včetně rizik v oblasti rozpočtové odpovědnosti, krytí potenciálních deficitů jejich rozpočtů, jakož i problémů vyplývajících ze samotné konstrukce způsobu čerpání finančních prostředků, jež lze z předmětného dotačního programu podle stávajících podmínek získat (viz dále). Neboli zaměstnavatel, který nemá jistotu adekvátní dotace poskytnuté ze strany České republiky, by musel hradit mimořádnými odměnami navýšené náklady na pracovní sílu jaksi ze svého, a na to řada krajských, městských a soukromých nemocnic prostě bez dodatečné finanční podpory státu, resp. zřizovatele, nemá.
Zaměstnavatelé argumentují tím, že jejich rolí v souvislosti s poskytnutím dotace jako zvláštního ocenění státu pro zaměstnance bylo poskytnout Ministerstvu zdravotnictví ČR jako zadavateli součinnost k vyplacení odměn, aniž by to pro ně mělo být spojeno s jakýmikoliv dalšími finančními závazky.
Zaměstnavatelé sami sebe tedy chápou jako platební místo, jehož prostřednictvím byla jednorázová odměna ze státních zdrojů příslušným zaměstnancům vyplacena. Pokud by měly být odměny vyplacené z dotace zahrnuty do průměrného výdělku, musely by být i další s tím související náklady hrazeny ze státních prostředků. Jinak by byly zaměstnavatelům de facto ukládány povinnosti, které nemají oporu v právních předpisech.
Cílem tohoto článku je vrátit nastíněnému, nyní již především politickému problému, odborný kontext (viz dále – Právní úprava průměrného výdělku). Ten je spojen s tím, zda mimořádné odměny poskytnuté ve zmíněném dotačním schématu se započítávají do průměrného výdělku, a tedy zvyšují průměrný výdělek na výpočet dovolené, příplatků za práci přesčas, v noci, v sobotu, v neděli a ve svátek, jakož i placených překážek v práci, či nikoliv.
Z širšího pohledu pak lze v této souvislosti poukázat na to, že právě mimořádné odměny vyplacené jako uznání české společnosti zdravotnickým pracovníkům potvrzují, že expozice potenciálnímu zdravotnímu riziku vyžaduje především odvahu. V době pandemie a nedostatku nelékařských povolání se pak vtírá otázka, zda by aspoň pro nedostatkové profese neměla být vyhlášena částečná regularizace, tj. umožnění podmínečné legalizace pobytu cizích státních příslušníků za podmínky, že nastoupí k výkonu pomocných prací u poskytovatelů lůžkové péče.
Dotační program na podporu mimořádného finančního ohodnocení zaměstnanců poskytovatelů lůžkové péče v souvislosti s epidemií covid-19
Ministerstvo zdravotnictví ČR vyhlásilo v srpnu 2020 dotační řízení k poskytnutí mimořádné dotace ze státního rozpočtu na rok 2020 k uhrazení odměn zaměstnanců poskytovatelů lůžkové péče. Žádosti bylo možné podávat od 5. 8. 2020 do 5. 9. 2020. Přímo řízeným organizacím Ministerstva zdravotnictví ČR byl poskytnut provozní příspěvek, a proto pro ně tento dotační titul nebyl určen.[2]
Dotační řízení bylo vyhlášeno v návaznosti na usnesení vlády[3] výzvou k podávání žádostí o poskytnutí dotace z dotačního programu Ministerstva zdravotnictví ČR pro rok 2020 (dále jen „výzva“). V souladu se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, se ovšem jednalo o specifické jednoinstanční řízení. Cíle programu jsou formulovány v samotné výzvě,[4] přičemž hlavním cílem je především: „vyplacení mimořádných odměn jako zvláštní ocenění státu pro zaměstnance poskytovatelů lůžkové péče. Dotace se poskytuje na úhradu mimořádné odměny ke mzdě nebo platu za práci ve ztíženém pracovním prostředí, kdy byl zaměstnanec vystaven riziku nákazy z důvodu nezbytného soustavného přímého osobního kontaktu s jinými fyzickými osobami při výkonu sjednaného druhu práce nebo ztíženého provozu v souvislosti s aplikací opatření proti šíření nákazy covid-19.“
O dotaci mohl požádat oprávněný žadatel pouze na úhradu tzv. mimořádných odměn, které splňují všechna stanovená kritéria, jimiž jsou především skutečně odpracované hodiny u zaměstnanců v pracovním poměru nebo pracujících na základě některé z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr v období od 1. března 2020 do 31. května 2020, včetně bývalých zaměstnanců či zaměstnanců na překážkách v práci. Tyto odpracované hodiny se však pro účely dotačního řízení nezohledňují v plném rozsahu, ale započítávají se značně nepřímo a zkresleně v podobě „uznatelných odpracovaných hodin“. Zohledňují se pouze odpracované hodiny do maximálního úvazku 1,0. Nad úvazek 1,0 se již nezapočítávají hodiny odpracované jako práce přesčas ani hodiny strávené v rámci pracovní pohotovosti, a ani se do těchto tzv. uznaných odpracovaných hodin nezohledňují hodiny omluveného pracovního volna z důvodu čerpání dočasné pracovní neschopnosti, nařízené karantény, ošetřování člena rodiny, čerpání dovolené a dalších překážek v práci na straně zaměstnance.
Výzva obsahuje dílčí nepřesnosti či vyloženě chyby, a to jak méně vážné,[5] tak bohužel i některé kritické. Tak konkrétně pro splnění klíčového kritéria tzv. uznaných odpracovaných hodin je nutné dle výzvy vycházet z výkazů evidence docházky(!), přičemž pracovněprávní předpisy upravují evidenci pracovní doby, nikoliv evidenci příchodů a odchodů do práce. Nejde tedy o to, kdy zaměstnanec do práce dorazil, ale o evidenci skutečně odpracované směny. Nicméně i s těmito nepřesnostmi si praxe dokázala poradit, co naopak v praxi působí zásadní problémy, je především samotný předmět dotace, tedy to, na co se dotace poskytuje.
Celková výše dotace, o kterou mohl zaměstnavatel požádat, se vypočetla jako součet odměn pro jednotlivé zaměstnance, na jejichž odměnu je dotace určena.[6] Dotace se nesměla použít na jiné výdaje než mimořádné odměny pro zaměstnance vyplacené po připsání dotace na účet zaměstnavatele nebo též na refundaci mimořádných odměn, které zaměstnavatel již vyplatil svým zaměstnancům podle podmínek tohoto dotačního titulu ode dne vyhlášení této výzvy do dne připsání dotace na účet příjemce dotace.
Právní úprava průměrného výdělku
Zaměstnavatel je povinen zaměstnanci v určitých, v pracovněprávních předpisech stanovených případech, poskytovat plnění vypočtené na základě průměrného výdělku. Jedná se o náhradu mzdy či platu po dobu čerpání dovolené, po dobu některých překážek v práci a příplatky stanovené zákonem či prováděcím předpisem.
Úprava výpočtu průměrného výdělku je obsažena v zákoníku práce v ust. § 351 až 362 a je kogentní. Nelze se tedy od ní odchýlit ku prospěchu ani v neprospěch zaměstnance, až na speciálně upravené výjimky.
Průměrný výdělek se zjišťuje za tzv. rozhodné období z hrubé mzdy, zúčtované zaměstnanci v tomto období k výplatě, a z doby, kterou zaměstnanec v tomto období odpracoval. Rozhodným obdobím je, až na stanovené výjimky (které se v posuzovaných případech opět neuplatní), kalendářní čtvrtletí předcházející měsíci, ve kterém se průměrný výdělek zjišťuje (viz ust. § 354 zák. práce).
V případě, že zaměstnanec v rozhodném období neodpracuje alespoň 21 dnů (pracovních směn), použije se místo průměrného výdělku tzv. pravděpodobný výdělek. Při zjišťování pravděpodobného výdělku vychází zaměstnavatel především z hrubé mzdy nebo platu, kterých zaměstnanec v rozhodném období skutečně dosáhl. Pokud zaměstnanec nepracoval v rozhodném období, a proto mu nebyla poskytována žádná mzda či plat, vychází se z hrubé mzdy či platu, kterého by zaměstnanec zřejmě dosáhl. Právní úprava v zákoníku práce je pouze rámcová. V praxi se objevuje několik metod, které jsou v takovém případě používány k výpočtu pravděpodobného průměrného výdělku.[7]
Stabilizační a věrnostní odměny
Zákoník práce ukládá povinnost do výpočtu průměrného výdělku zahrnout mzdu nebo plat. Dále je nutné ve výpočtu zohlednit všechna další plnění, která představují pro zaměstnance příjem a jsou poskytována za práci. Takovým příjmem pro účely zjištění průměrného výdělku je odměna z dohody, jakož i příjem poskytovaný zaměstnanci za práci v jeho zaměstnání konaném v jiném pracovním vztahu než v pracovněprávním vztahu, typicky ve služebním poměru. Výjimku může stanovit zákoník práce nebo zvláštní zákon.
Z hlediska předmětu tohoto článku je významná výjimka pro stabilizační a věrnostní odměny či příplatky. S těmi jako s příjmy počítá i ust. § 145 odst. 2 písm. e) zák. práce, avšak výslovně je označuje za „jiný“ příjem. Nutno doplnit, že u některých z těchto jiných příjmů soud dovodil, že nejde o příjem vůbec, protože není poskytován za práci.[8] O zvláštní povaze stabilizačních a věrnostních plnění při výpočtu průměrného výdělku se pak zmiňuje hlavně odborná literatura.[9]
Na předchozí právní úpravy zejména v oblasti sociálního zabezpečení i publikované názory doktríny navázal Nejvyšší soud, který judikoval, že pro závěr, zda peněžité plnění zúčtované zaměstnanci k výplatě v rozhodném období náleží do základu pro výpočet průměrného výdělku, či nikoliv, je podstatná okolnost, zda jde o peněžité plnění poskytované zaměstnanci za práci, nebo ne. Samotný název daného plnění není rozhodující.[10] S odkazem na předchozí úpravu však je nutné doplnit, co je plnění, které není poskytováno za práci.
Podstatou plnění věrnostní nebo stabilizační povahy bylo v historické retrospektivě to, že se neposkytovala za práci, ale jako finanční plnění z důvodu trvání zaměstnání po určitou dobu nebo k určitému dni. Toto pravidlo důsledně upravovaly po 2. sv. válce předpisy práva sociálního zabezpečení, a co je nejdůležitější, je možné je najít ještě v nedávné právní úpravě.[11]
Účelem věrnostních plnění bylo odměnit profesi jako takovou, tzn. zvýšit její lákavost pro uchazeče o zaměstnání a ocenit příslušníky této profese za jejich namáhavou práci. Typickým příkladem je proklamativní ust. § 1 zák. č. 177/1968 Sb., o věrnostním přídavku horníků, kde je uvedeno: „V uznání a ocenění věrnosti hornické práci poskytuje se pracovníkům v hornictví a hornickým učňům věrnostní přídavek horníků.“[12] Pochopitelně i věrnostní příplatek byl vázán v určitém smyslu na odpracovanou dobu, a to různě. Dle ust. § 3 zák. č. 177/1968 Sb. nárok na věrnostní přídavek vznikal po třech letech trvání nepřetržitého pracovního poměru v téže organizaci. Jednalo se o jakousi čekací dobu, během níž se mělo ověřit, že daný zaměstnanec setrvá u tohoto povolání. Výše věrnostního přídavku pak podle obtížnosti a rizikovosti vykonávané práce a podle délky trvání nepřetržitého pracovního poměru vyplývá z rozpětí sazeb stanovených (ze zákona) v kolektivní smlouvě.
V současné době poněkud překvapí, že stále platí zákon č. 62/1983 Sb., o věrnostním přídavku horníků, v platném znění, který opět věrnostní přídavek prohlašuje za uznání a ocenění věrnosti hornickému povolání. Tento zákon podmiňuje nárok na věrnostní přídavek splněním čekací doby, tedy určitou délkou pracovního poměru.[13] Věrnostní přídavek se vyplácí jednou ročně ke Dni horníků a energetiků za uplynulý hornický rok. Ke stejnému dni se vyplácí věrnostní přídavek žákům za ukončený rok přípravy.[14]
Soudobým příkladem stabilizačního příplatku je zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, který upravuje stabilizační příplatek v ust. § 122a. Předkladatel novely, která stabilizační příplatek zavedla, vidí jeho smysl v tom, že umožňuje cíleně zvýšit příjem, a stabilizovat tak situaci v jednotlivých útvarech, přičemž v rovině politické obhajoby rovněž zaznělo,[15] že „Potřebujeme, aby policisté od sboru neodcházeli a mladí lidé měli další motivaci se k nám hlásit. Stabilizační příspěvek je tím správným nástrojem.“ I tento typ stabilizačního příplatku je tak ze zákona prohlášen za služební příjem, neboť se dle zákonodárce nejedná o plat.
Předmětný zákon sám podmínky poskytnutí stabilizačního příplatku nestanoví. Stávající praxe Ministerstva vnitra ČR je poskytovat stabilizační příplatek v regionech s nejvyšším podstavem. Jak je výslovně uvedeno v tiskové zprávě: „Cílem Ministerstva vnitra je, aby stabilizační příplatek získali všichni členové sboru. V září navíc policisté získají mimořádné jednorázové odměny.“[16] Stabilizační příplatky či přídavky zná též úprava některých kolektivních smluv, a to zejména v oblastech, kde byl či stále je poskytován věrnostní přídavek horníkům. Stabilizační příplatky náležely příslušníkům některých nehornických povolání.
V minulé právní úpravě lze konečně najít motivační plnění, která kombinují rysy věrnostního a stabilizačního plnění dohromady. Věrnostní stabilizační odměnu upravovala vyhláška MPSV č. 276/1991 Sb., o poskytování věrnostních stabilizačních odměn pracovníkům ve vybraných okresech a místech České republiky.[17] Příspěvek věrnostní stabilizační povahy upravoval v původním znění též zákon o služebním poměru příslušníků Policie ČR.[18]
Z těchto zmíněných důvodů mají autoři za to, že mimořádné odměny přiznané na základě výzvy nemají povahu mzdy, tj. odměny za výkon práce, ale charakter blížící se plnění stabilizační povahy.
Článek byl publikován v Advokátním deníku a v časopisu Bulletin advokacie č. 1-2/2021.
Pokračování článku naleznete zde.
[1] Srov. https://www.lkcr.cz/aktuality-322.html?do[loadData]=1&itemKey=cz_100140 (cit. 11. 11. 2020).
[2] Tak https://www.mzcr.cz/dotacni-program-na-podporu-mimoradneho-financniho-ohodnoceni-zamestnancu-poskytovatelu-luzkove-pece-v-souvislosti-s-epidemii-covid-19/ (cit. 9. 9. 2020).
[3] Usnesení vlády ČR č. 809 z jednání vlády dne 27. července 2020.
[4] Výzva k podávání žádostí o poskytnutí dotace z dotačního programu Ministerstva zdravotnictví ČR pro rok 2020, bod 2.
[5] Výzva zcela nesprávně pracuje s neuznáním tzv. otcovské dovolené. Nesprávný je ovšem pojem „otcovská dovolená“, který pracovní právo nezná. Otec čerpající dávku nazvanou Otcovská poporodní péče čerpá rodičovskou dovolenou.
[6] Odměna pro každého zaměstnance, na jehož odměnu je dotace určena, se dle výzvy vypočte jako násobek základu pro výši odměny dle bodu I. nebo II., koeficientu pro odvody ve výši 1,338 a podílu uznatelných odpracovaných hodin na pracovišti a fondu pracovní doby konkrétního zaměstnance v měsících březnu, dubnu a květnu roku 2020.
[7] K tomu více rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 58/2005.
[8] Rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 21 Cdo 3774/2013.
[9] K tomu srov. E. Rothová in M. Bělina, L. Drápal a kol.: Zákoník práce, Komentář, 2. vydání, C. H. Beck, Praha 2015, str. 657 a násl.
[10] Tak rozsudek NS ze dne 10. 5. 2004, sp. zn. 21 Cdo 2671/2003.
[11] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005, č. j. 2 Afs 185/2004-42, a ke stále platné úpravě v zákoně o daních z příjmů rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 2. 2015, č. j. 5 Afs 38/2014-37.
[12] Srov. dále zákon č. 62/1983 Sb., o věrnostním přídavku horníkům.
[13] Dle ust. § 4 odst. 2 zák. č. 62/1983 Sb., v platném znění, se čekací dobou rozumí doba pracovního poměru, který ke dni 30. června běžného roku trvá nejméně
a) k organizaci provádějící hornickou činnost 1. tři roky nebo 2. jeden a půl roku při těžbě a průzkumu radioaktivních nerostů v hlubinných dolech,
b) k jiné organizaci v rámci hornické výrobní hospodářské jednotky tři roky za předpokladu, že vykonávali hornickou činnost vždy nejméně 120 směn (pracovních dnů) v každém hornickém roce.
Hornickým rokem se rozumí doba od 1. července do 30. června následujícího kalendářního roku.
[14] Zákon č. 62/1983 Sb. je proveden nařízením vlády č. 67/1983 Sb., kterým se provádí zákon o věrnostním přídavku horníků.
[15] Srov. https://www.mvcr.cz/clanek/uspech-ministra-hamacka-policiste-v-regionech-s-nejvetsim-podstavem-ziskaji-od-srpna-stabilizacni-priplatek.aspx (cit. 18. 11. 2020).
[16] Srov. https://www.mvcr.cz/clanek/uspech-ministra-hamacka-policiste-v-regionech-s-nejvetsim-podstavem-ziskaji-od-srpna-stabilizacni-priplatek.aspx (cit. 18. 11. 2020).
[17] Zde lze opět odkázat např. na výnos federálního ministerstva práce a sociálních věcí a federálního ministerstva financí ze dne 30. ledna 1987, č. j. 514-29340-5119, 25 11 86, o věrnostních stabilizačních odměnách pracovníků ve vybraných okresech a místech Severočeského, Západočeského a Jihočeského kraje (reg. v částce 6/1987 Sb.), ve znění výnosu ze dne 15. ledna 1989, č. j. 223-6117-5119, 050 189 (reg. v částce 6/1989 Sb.).
Diskuze k článku ()