Právní nástroje ochrany biodiverzity v zemědělsky obhospodařované krajině

Cílem tohoto článku je vytvořit ucelený přehled současných právních nástrojů k ochraně biodiverzity v zemědělské krajině, analyzovat je a zhodnotit jejich účinnost proti tomuto úbytku. Autoři se zaměří především na nástroje koncepční, ekonomické a administrativní. Nástroje nebudou zkoumány jednotlivě, ale také ve vzájemných souvislostech, přičemž jestliže z výsledků vyplyne, že stávající právní rámec neposkytuje v této hojně diskutované problematice dostatečnou míru ochrany dotčeným živočichům, budou navrhnuta jiná vhodná řešení de lege ferenda. 

Koncepční nástroje

Hlavním posláním koncepčních nástrojů v oblasti práva životního prostředí je prevence spočívající v předcházení znečišťování a poškozování životního prostředí.[1] Legální vymezení takových nástrojů v právním řádu nelze nalézt, avšak dle převažujících názorů autorů odborných publikací je jejich primárním cílem ochrana životního prostředí v rámcově stanovené oblasti.[2] Konkrétněji pak lze říci, že by koncepce měla: „a) vytyčit cíle, jichž má být dosaženo, b) stanovit priority, c) rámcově vymezit oblasti řešení problému a prostředky, jichž má být dosaženo.“[3] Článek popisuje závěry analýzy koncepčních nástrojů, které se přímo či nepřímo zabývají problematikou ochrany biodiverzity v zemědělsky obhospodařované krajině – soustřeďuje se tak na strategie, programy a politiky vydané na národní úrovni Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství.

V rámci prováděné analýzy tak bylo zjištěno, že k ochraně biodiverzity v zemědělské krajině mohou přispět celkem dvě desítky koncepčních nástrojů práva životního prostředí. Obecně lze tyto nástroje charakterizovat jako střednědobé. Výjimku zde tvoří Strategie resortu Ministerstva zemědělství České republiky do roku 2030 a Strategický rámec České republiky do roku 2030, které jsou považovány za zastřešující strategické dokumenty a z povahy věci se jedná o koncepční nástroje dlouhodobé. Pouze některé z těchto nástrojů se problematikou úbytkem biologické rozmanitosti v zemědělství zabývají přímo – jmenovitě to jsou Státní politika životního prostředí České republiky 2012-2020, dále Strategie ochrany biologické rozmanitosti České republiky 2016-2025, která je rozvedena Státním programem ochrany přírody a krajiny České republiky pro období 2020-2025 a Národní akční plán k bezpečnému používání pesticidů v České republice pro 2018-2022 (dále jako koncepční nástroje přímé). Přestože se však zbývající analyzované koncepční nástroje ochranou biodiverzity přímo nezabývají, svými východisky a cíli mohou k podpoře zachování biologické rozmanitosti sekundárně významně přispívat. Takovými nástroji jsou koncepce vzdělávací, poradenské, vývojové[4] či koncepce zaměřující se na jinou oblast životního prostředí jako Akční plán ČR pro rozvoj ekologického zemědělství v letech 2016–2020 či Akční plán pro biomasu v České republice na období 2012-2020. 

Nicméně všechny zkoumané koncepce, bez ohledu na to, zda se biodiverzity týkají přímo či nepřímo, si akutní problém jejího úbytku v zemědělské krajině (tj. úbytek biologické rozmanitosti, narušování dlouhodobých přirozených vazeb a vztahů uvnitř populací a jednotlivých druhů organismů atp.) uvědomují. Není tedy překvapivé, že většina z nich mezi své hlavní pilíře zařadila právě i udržitelné hospodaření s přírodními zdroji či zajištění udržitelného zemědělství. Strategie ochrany biologické rozmanitosti současný stav hodnotí následovně: „Druhová bohatost vázaná na zemědělskou krajinu vykazuje v ČR v mnoha ukazatelích trvalý pokles. V letech 1982–2007 poklesla početnost druhů ptáků zemědělské krajiny téměř na polovinu. Indikátor běžných druhů ptáků zemědělské krajiny v ČR … klesl z 91 % v roce 2007 na 75,9 % v roce 2013… Obdobný nepříznivý trend lze sledovat i u dalších skupin organismů.“[5] 

Výše vymezené koncepční nástroje přímé pak obsahují opatření, která lze řadit do celkem pěti kategorií. V prvé řadě se jedná o opatření zaměřená na vzdělání a výzkum. Mezi taková patří například opatření sloužící k podpoře informovanosti o vlivu zemědělské produkce na životní prostředí, která si kladou za cíl zavést u zemědělců povědomí o problematice ochrany biodiverzity v zemědělské krajině, případně jej zvýšit. Stejný cíl si klade opatření usilující o zavedení oboru akreditace pro komplexní zemědělské poradenství. Navrhovaná opatření rovněž mají být nápomocna v případě komunikace a spolupráce ať už mezi pracovníky v oblasti vzdělávání, tak v oblasti výzkumu. Kategorie druhá pak řeší zásadní nedostatek v případě hodnocení úbytku živočišných druhů ve vymezených oblastech – nedostatečný monitoring. V důsledku tohoto nedostatku jsou přijata opatření jak k monitoringu krajiny a v ní se nacházející zvláště chráněná území (ZCHÚ), evropsky významné lokality (EVL) a ptačí oblasti (PO), tak i stavu živočišných druhů. Jelikož však nelze pochybovat o provázanosti biotypů živočišných druhů s přírodními stanovišti jakožto složkami krajiny, byl zákonodárce veden k zavedení opatření kategorie třetí, tedy takových, která slouží právě k jejich ochraně a podpoře. Tato opatření jsou zacílena především na diverzifikaci krajiny, zachování a tvorbu územní ochrany včetně krajinotvorných prvků (územní systém ekologické stability, významný krajinný prvek, ZCHÚ, OP, EVL), stavební činnosti včetně problému nedostatečné propustnosti krajiny, způsoby hospodaření v krajině se zaměřením na podporu ekologického zemědělství a omezení intenzivního zemědělství pomocí méně nebezpečných přípravků na ochranu rostlin, a nakonec pomocí jiných metodik jako je. Dobrý zemědělský a environmentální stav půdy. Oproti této kategorii je počet opatření zaměřujících se na podporu biodiverzity o poznání nižší. Stěžejním je zhodnocení doposud nastavené zvláštní druhové ochrany za podpory realizace záchranných programů a dále vytvořených koncepcí, metodik či pravidel. Opatření poslední kategorie pak pohlížejí na ekonomickou stránku věci, zejména ve snahách o revizi současných ekonomických nástrojů v oblasti zemědělství a ochrany biodiverzity, případně o aktivní zlepšování těchto oblastí právě ekonomickým působením.

Obecně lze brát pozitivně fakt, že na vykonávání stanovených opatření se vedle nástrojů nových využívají také administrativní a ekonomické nástroje stávající, které jsou tímto revidovány. Opatření samotná by bylo nutné hodnotit jednotlivě – vedle kvalitních a přímočarých totiž nejsou vzácná ani široká a vágní (např. zmírňovat negativní následky lidských aktivit[6] či podpora účinných opatření pro regulaci počtu druhů živočichů s ohledem na vyváženou strukturu společenstev)[7], případně až nerealistická (realizace opatření k ochraně živočichů před negativním vlivem energetické a dopravní infrastruktury[8] či revize a komplexní úprava ekonomických nástrojů v ochraně biodiverzity.)[9]

Nicméně kromě stanovení cílů je nutné, aby byla v rámci jednotlivého nástroje vhodně zvolena také jeho implementace. Implementace určuje mechanismus, kterým prostřednictvím stanovených opatření dochází ke koordinaci a praktické realizaci cílů. Tento mechanismus je zakotven v každé koncepci diferencovaně, na základě provedené analýzy však lze způsoby implementace rozdělit do tří skupin. Prvá skupina koncepčních nástrojů využívá existující organizační struktury a realizaci přenáší právě na ně. Obvykle se jedná o MZ, MŽP, MF, MO, AOPK ČR, TA ČR, GA ČR, rostlinolékařskou radu aj. Do této skupiny lze zařadit například SP ŽP, SOBR či SP OPK. V kontrastu k předcházejícím, nástroje zařazené do skupiny druhé (například AP EZ) za účelem řízení implementace zřizují instituty zcela nové – jmenujme např. řídící a koordinační výbory, pracovní skupiny, komise pro naplňování akčních plánů, národní rady aj. Je zcela v gesci tvůrců koncepcí, který směr pro navrhovanou koncepci využijí, kdy z analýzy můžeme dojít k závěru, že vyloženě nepřevládá ani jedna z uvedených forem. I v současné době však můžeme reflektovat takové koncepce, které mechanismus implementace zcela postrádají. Mezi takové lze zařadit Strategický rámec ČR a Strategii resortu Ministerstva zemědělství. V případě těchto dokumentů lze však absenci konkrétní implementaci obhajovat, jelikož se jedná o dokumenty zastřešující. 

Dalším ukazatelem kvalitně nastavené koncepce je mechanismus hodnocení. Stejně jako v předchozím bodě mohou hodnocení provádět buď stávající orgány nebo zcela nové organizační struktury, kdy jednoznačně převládá možnost využití institutů stávajících. Existují však také případy (SR MZ, AP EZ, či SP OPK), kde není mechanismus hodnocení definován dostatečně, nebo, jak je tomu v Koncepci poradenského systému MZ a Akční plán pro biomasu, není definován vůbec. Aby však bylo možno mluvit o předpokladu, že je realizace vykonávána odpovědně, případně je odpovědně vykonáváno hodnocení, je nutné, aby jednotlivá koncepce obsahovala také prvek kontroly. Tento prvek však většina zkoumaných koncepcí postrádá. Výjimku tvoří ku příkladu SR ČR, kde je kontrola de facto prováděna na základě zpracování stínové zprávy neziskovým a soukromým sektorem, Koncepce výzkumu, vývoje a inovací MZ, kde proběhne hodnocení (tj. kontrola) ex-post nezávislými experty, případně Koncepce výzkumu a vývoje MŽP, kde kontrolu provádí Vědecká rada ministerstva životního prostředí. Přestože je však koncepční nástroj primárně nástrojem strategickým, nikoli právním, může být pro vybrané subjekty závazný. Chybějící prvek kontroly však značně znesnadňuje případnou vymahatelnost opatření. Bylo by proto vhodné jej u většiny nástrojů alespoň dílčím způsobem aplikovat.

Dílčí závěr

Určení, zda lze či nelze určitý dokument považovat za koncepční nástroj (nehledě na fakt, že to má napsáno v názvu), může být, vzhledem k nedostatečnému právnímu vymezení obtížné. Na základě charakteristických znaků však lze konstatovat, že veškeré ze zkoumaných dokumentů za koncepční nástroje považovat lze. Z výše zmíněného však plyne, že každý z nich může být pojat zcela diferencovaně.  U později vzniknuvších koncepcí je ale možné spatřovat určitou tendenci k unifikaci a zakotvení klíčových bodů. Dále, přestože se nejedná o právní předpisy, lze spatřovat jistou hierarchii těchto nástrojů, kdy zastřešující strategické dokumenty jsou dále prováděny koncepcemi odvětvovými. Provázanost je taktéž patrná ve vzájemném odkazování či závěrečném shrnutí dalších existujících koncepčních nástrojů či opatření, nezřídka je však možné nalézt také odkazy či vazby na nástroje ekonomické či administrativní. Na druhou stranu, v případě některých koncepcí je patrné, že přestože cíle, kterých má být dosaženo, stanoveny jsou, opatření, jak daných cílů dosáhnout, chybí. Zde je však potřeba vzít v úvahu druh daného dokumentu – pokud se jedná se o zastřešující koncepční nástroj, případně o nástroj, který zlepší biodiverzitu sekundárním působením, není tato absence tak výrazný problém. Palčivější je však otázka kontroly, která bývá v rámci koncepčních nástrojů často opomíjena. Skutečnost, že v konkrétním nástroji její implementace chybí, značně omezuje možnosti, jak se domáhat naplnění obsažených opatření. 

Ekonomické nástroje

Právních nástrojů k ochraně životního prostředí existuje mnoho a mezi jedny z nejdůležitějších patří nástroje ekonomické. Význam tohoto způsobu regulace lidské činnosti, která více či méně životní prostředí negativně ovlivňuje, dokazují i některé z principů práva životního prostředí – zejména princip znečišťovatel platí nebo princip ekonomické stimulace. V rámci analýzy právní úpravy ochrany biodiverzity je však relevantnější spíše princip ekonomické stimulace, jehož cílem je motivace k určitému žádoucímu chování. Princip v sobě nese jak motivaci pozitivní, tak negativní.

Jedním z hlavních ekonomických nástrojů v zemědělství jsou dotace. Do značné míry tuto skutečnost nastolila Evropská unie, od níž větší část dotací do zemědělského sektoru plyne. V počátcích společné regulace zemědělství, kdy lidé začali opouštět primární sektor trhu a začali pracovat spíše ve výrobních odvětvích či službách, byly dotace směřovány k zemědělské produkci. Účel podpory zemědělské činnosti to splnilo, postupně to však vedlo ke snaze dosáhnout maxima produkce za co nejjednodušších podmínek – tato tzn. intenzifikace zemědělství začala ničit nejen půdu, ale také další složky životního prostředí. Způsob obhospodařování půdy tak půdu vyčerpal a začal ohrožovat ekosystémy v zemědělské krajině, proto se v současné době přesunuly dotace z podpory zemědělské produkce k podpoře šetrného zacházení se zemědělsky obhospodařovanou krajinou (tzv. mimoprodukční zemědělství),[10] což v praxi znamená důraz na krajinou i živočišnou pestrost. 

Mezi významné představitele pozitivní ekonomické stimulace řadíme bezesporu Evropskou Unií zavedené tzv. přímé platby, které dnes zaujímají většinový podíl vyplacených peněžních prostředků na podporu zemědělství. Pro obdržení některé z přímých plateb je potřeba po celý kalendářní rok dodržovat podmínky Cross Compliance (CC – kontrola podmíněnosti), které vyžadují „…plnění standardů udržování půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu, dodržováním povinných požadavků na hospodaření řazených do třech oblastí Životní prostředí, změna klimatu, dobrý zemědělský a environmentální stav půdy; Veřejné zdraví, zdraví zvířat a zdraví rostlin a Dobré životní podmínky zvířat.“[11] Ve vztahu k ochraně biodiverzity se však váží pouze některé konkrétní požadavky, a to zejména požadavek na Dobrý zemědělský a environmentální stav půdy (dále jen „DZES“), který je ve své původní podobně nastaven pouze oblastně s tím, že jednotlivé problémy členských států budou dále upraveny národním právem a upraveny podle individuálních potřeb zemědělství.

Povinnost chránit určitý typ významných krajinných prvků se objevuje již v DZES 4, která se zabývá přímo biologickou rozmanitostí. Předmětem ochrany jsou dle prvního povinného požadavků na hospodaření PPH 2 významné krajinné prvky vodní tok a údolní niva, které představují stanoviště značného množství volně žijících ptáků. V rámci tohoto požadavku je sledováno, zda nedošlo k poškození nebo zničení některého z nich a pokud došlo, zjišťuje se, zda tento zásah byl proveden se souhlasem orgánu ochrany přírody. Pokud souhlas udělen nebyl, nejen že zemědělec nesplňuje podmínky pro poskytnutí dotace, ale ještě se může dopustit správního deliktu dle zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen “ZOPK”).[12] 

Druhý z požadavků PPH 2 se zaměřuje na ochranu rozptýlené zeleně, resp. dřevin rostoucích mimo les, které poskytují drobným živočichům nejen úkryt, ale jsou pro ně také zdrojem potravy.[13] I v tomto případě je jedná o dvojí právní ochranu.

Za nejstěžejnější je však třeba považovat pravidla DZES 7 týkající se krajiny a minimální úrovně péče o ni. Předmětem ochrany je krajinný prvek, který spadá pod pojem ekologicky významný prvek (dále jen „EVP“) podle § 5 nařízení vlády č. 307/2014 Sb., o stanovení podrobností evidence využití půdy podle uživatelských vztahů, a jako takový by měl být součástí zemědělské krajiny. Jednotlivé EVP jsou v nařízení vlády taxativně vymezeny a přímo definovány. Jedná se o mez, terasu, travnatou údolnici, skupinu dřevin, stromořadí, solitérní dřeviny a příkop a podléhají evidenci ve veřejném registru půdy (LPIS). Tyto krajinné prvky jsou opět chráněny před poškozením nebo zničením, u dřevin je také regulována doba, kdy může docházet k jejich řezu.[14]

Velmi důležitou novelou schválenou v prosinci 2019 je nařízení vlády č. 350/2019 Sb., kterým se mění nařízení č. 50/2015 Sb., o stanovení některých podmínek poskytování přímých plateb zemědělcům a o změně některých souvisejících nařízení vlády, ve znění pozdějších předpisů, jímž byl mezi požadavky DZES 7 zaveden požadavek na pěstování jedné plodiny na maximálně 30 ha půdy (pro rok 2020 se jednalo jen o erozně ohroženou půdu, od 1. 1. 2021 se nařízení vztahuje na veškerou ornou půdu, na které by zemědělští podnikatelé chtěli získat některé z hlavních dotací – např. Jednotnou platbu na plochu).[15] Přestože se z hlediska ochrany biodiverzity jedná o poměrně významný krok směrem k návratu k původní mozaikovité zemědělské krajině, jedná se zatím pouze o fakultativní způsob chování zemědělce.

Významnou přímou platbou je např. Jednotná platba na plochu (SAPS) – mezi základní podmínky patří péče o minimálně 1 ha orné půdy, travního porostu, vinice, chmelnice, ovocného sadu či jiných plodin za dodržování standardů dobrého zemědělského a environmentálního stavu (DZES) a povinných požadavků na hospodaření (PPH), které jsou společně známy jako kontrola podmíněnosti (CC).[16]

Další z přímých plateb zaměřující se na ochranu krajinných prvků v zemědělství, která k jejich tvorbě zemědělce přímo vybízí, je Platba pro zemědělce dodržující zemědělské postupy příznivé pro klima a životní prostředí (nazývající se zkráceně „Greening“ neboli „ozelenění“). Jak již z názvu vyplývá, výplata dotace je podmíněna využíváním šetrných postupů pro životní prostředí, čítající tři základní podmínky: diverzifikace plodin, zachování ploch trvalého travního porostu a vyčlenění na svém pozemku plochy využívané v ekologickém zájmu.[17]

Vedle přímých plateb existují také možnosti, jak individuálně získat finanční prostředky na podporu projektů, které mají přispět ke zpomalení či zastavení poklesu biodiverzity, ochraně ohrožených druhů živočichů a rostlin a udržení ekologické stability. Jde zejména o dotační program EU Operační program Životního prostředí, který poskytuje dotaci např. na zajišťování péče o vzácné druhy rostlin a živočichů, jejich biotopy a cenná stanoviště včetně jejich obnovy a tvorby, na založení biocenter a biokoridorů ÚSES a zlepšení jejich stavu nebo na opatření k ochraně proti vodní a větrné erozi (např. zakládání či obnova mezí, remízků, větrolamů atd.).[18]

Na národní úrovni můžeme z dotačních programů státu, resp. Ministerstva životního prostředí, zmínit program na Podporu obnovy přirozených funkcí krajiny, jehož cílem je obnovit potřebné funkce přírody, které jsou schopny předcházet negativním dopadům a při jejich případném výskytu je zvládat. Problematiky se dotýká zvláště podprogram Adaptace nelesních ekosystému na změnu klimatu, který je zacílen na to, aby se mohly nelesní ekosystémy a vzácné a ohrožené druhy rostlin i živočichů adaptovat na změnu klimatu a na všechny negativní vlivy s tím spojené a neklesat na svém počtu.[19]

Mezi další pozitivní ekonomické stimulanty patří bezesporu daňová zvýhodnění nebo osvobození od daně. Od 1. 1. 2020 je účinná novela zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitých věcí, ve znění pozdějších předpisů, díky které doznal změny § 4 odst. 1 písm. k), který nově umožňuje vlastníkům pozemků, na nichž se nachází krajinný prvek, zapsaný k tomuto datu (k 1. 1. 2020) v evidenci ekologicky významných prvků, uplatnit ve svém daňovém přiznání osvobození od daně z nemovité věci na tu část pozemku, na které se prvek nachází.  Předchozí právní úprava měla na krajinné prvky vliv přímo negativní – podléhaly totiž skoro pětinásobně vyšší daňové sazbě než zemědělská půda na druhu pozemku orná půda. Krajinné prvky byly proto pro zemědělce velmi nevýhodné – nejen, že na nich nemohli pěstovat plodiny, které by přinesly zisk, ale ještě za ně platili nepoměrně vyšší daň než za ornou půdu. Krom EVP se výjimka dotýká také dalších, taxativně vymezených, přírodních prvků v obdobném postavení – např. mokřadů, močálů, bažin či roklí, pokud jde o pozemky evidované v katastru nemovitostí jako ostatní plocha mimo zastavěné území obce, které nejsou užívány k podnikání.[20]

Ovlivňovat lidskou činnost je možné i negativní ekonomickou stimulací, která by měla vzbuzovat snahu se těmto škodlivým činnostem vyhnout. V ochraně životního prostředí se poplatky a odvody nejčastěji vztahují ke znečišťovatelům nebo „znehodnocovatelům“ některých jeho složek – například odvody za odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu apod. K ochraně biodiverzity v zemědělské krajině se však žádný z podobných nástrojů neuplatňuje, přesto že se stále diskutuje nad zavedením odvodů za kácení dřevin, resp. jeho stanovením v prováděcím právním předpise. Zatím je upraven jen v obecné rovině v ZOPK ve vztahu ke kácení z důvodu výstavby s odkazem na zvláštní zákon, který však neexistuje, tudíž je odvod v praxi neuplatnitelný.[21]

Některé z krajinných prvků však požívají zvláštní zákonné ochrany (např. VKP, dřeviny a další), jejichž poškození nebo zničení je přestupkem podle zákona o ochraně přírody a krajiny, a to jak pro fyzické osoby, tak pro právnické a podnikající fyzické osoby. Stejně tak jsou na různých úrovních zákonem chráněny také zvláště chráněné druhy rostlin a živočichů (včetně ohrožených a kriticky ohrožených druhů) a ptáci (až na výjimky, které mohou být loveny). Podle § 87 a § 88 zákona lze fyzické osobě uložit pokutu do 100 000 Kč, právnické či podnikající fyzické osobě pokutu až do 2 000 000 Kč. 

Dílčí závěr

Za pozitivní lze rozhodně považovat současné snahy ze strany právní úpravy o nápravu zemědělské krajiny a zatraktivnění původní rozmanité mozaiky pro dnešní zemědělce. Otevírá se tím široká paleta možností, jak se chovat šetrně ke krajině a zároveň z toho mít finanční benefity. Zejména zmíněné osvobození od daně z nemovité věci pro registrované krajinné prvky jsou ze strany zemědělců velmi vítány. 

Přestože jsou dotace pro zemědělce do značné míry motivací pro zachování biodiverzity, možná by bylo namístě zvážit, zda si stav naší zemědělské krajiny nežádá ještě výraznější změnu – zejména omezení velkých lánů monokultur právní úpravou ve stejném smyslu, jako je vymezena podmínka pro poskytnutí přímých plateb, a povolit tak pěstování jedné plodiny maximálně na rozloze 30 ha. Pokud jsou totiž dopady monokulturního zemědělství na biodiverzitu, zadržování vody v krajině a kvalitu půdy, opravdu natolik závažné, je potřeba jednat co nejdříve.

Za pozitivní změnu s nejsilnějším dopadem na vztah zemědělců k zachování biodiverzity v zemědělské krajině lze jednoznačně označit osvobození od daně z nemovitosti pro plochu pozemku, na které se nachází ekologicky významný prvek či jiná část přírody, kterou pod ekologicky významný prvek zařadit nelze, ale která je pro pestrou krajinu přínosná. Jedná se významný krok vstříc kladnému vztahu zemědělců ke krajinným prvkům, které jsou důležitým aspektem pro zachování biodiverzity v zemědělsky obhospodařované krajině.

[1] JANČÁŘOVÁ, Ilona. Právo životního prostředí: obecná část. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Právnická fakulta, 2016. S. 24.