Nová pravidla bezpečnosti lyžařských areálů a provozování sněžných sportů v Itálii - 1.část

Úvod

Itálie je jednou ze zemí se zvláštní právní úpravou lyžování a souvisejících sportovně rekreačních aktivit na sněhu. Vzhledem k historii relevantní právní úpravy lze Itálii nepochybně označit za skutečného průkopníka v oblasti normotvorby a spolutvůrce lyžařského práva v mezinárodním kontextu. Vždyť Pravidla FIS s italským původem zasáhla do tvorby lyžařského práva nejvýrazněji a ovlivnila tak legislativní i judikatorní vývoj v celosvětovém měřítku. Itálie byla rovněž první evropskou zemí se zvláštní úpravou v podobě závazných právních předpisů.

Itálie se jednoznačně řadí mezi klíčové lyžařské země Evropy, což je dáno již výhodnou geomorfologií, zahrnující četné horské oblasti od Alp až po Apeniny. Z celkových dvaceti regionů, ve smyslu územně správních celků, je vesměs polovina lyžařských[1], i když v některých z nich je jen minimum lyžařských středisek[2]. Celkem Itálie disponuje 6 701 km sjezdových tratí[3] a celkem 1 820 lyžařskými vleky a lanovkami.[4] Ačkoliv má lyžování v Itálii dlouhou historii, v širším měřítku lze hovořit o masovějším rozvoji zhruba od 60. let minulého století, skutečný lyžařský boom v Itálii však nastal až v letech 1975–1980, kdy se z této outdoorové aktivity v zimních horách stal masový fenomén a došlo k exponenciálnímu růstu v provozování lyžařských disciplín a dalších aktivit na sněhu. Poslední dostupná data udávají kontinuální nárůst návštěvnosti italských horských oblastí, a to v řádech desítek procent za posledních 10 až 15 let.[5] Bohužel se vzestupný trend dotknul i úrazovosti. Je evidováno cca 30 000[6] úrazů na sjezdových tratích ročně, tzn. 1 500 případů na každých 100 000 lyžařů, tedy 1,5 % ze všech lyžujících se zraní. Největší podíl zranění ve výši 77 % je zapříčiněn náhodným pádem, k 11 % ze všech úrazů dochází důsledkem kolize s jiným lyžařem nebo předměty (zde tedy ročně cca 3 300 kolizí končících úrazem).[7] Nezanedbatelné jsou i úrazy smrtelné, jejichž četnost i frekvenci je nutné brát do úvahy. [8] Z výše uvedených faktů lze dovodit, že právní prostředí ve smyslu svých komponentů normativních, judikatorních i doktrinálních, nemohlo zůstat k tomuto masovému fenoménu netečné, což bude popsáno následně v přehledu italské právní úpravy.

(R)evoluce italské zvláštní právní úpravy

Itálie disponuje poměrně košatou legislativou i na regionální úrovni s více než padesátiletou historií. Možnost přijímání zákonných předpisů na regionální úrovni je dána Ústavou Italské republiky, konkrétně článkem 117, který umožňuje legislativní působnost regionů a autonomních provincií ve všech věcech, které nejsou ve výhradní působnosti státu, jde tedy o zbytkovou působnost.

Již v roce 1962, tedy téměř ve shodném období, kdy byly započaty práce na vytvoření kodexu chování lyžaře, později přijatého Mezinárodní lyžařskou federací pod známým označením Pravidla FIS, byla na odborné platformě pod vedením advokáta Andreottiho a záštitou Krajského odboru průmyslu a cestovního ruchu Trento[9] diskutována možnost regulace „nezávodního provozování lyžování“ se zvláštním zřetelem na lyžařské přepravní zařízení (lanovky a vleky), sjezdové tratě a chování lyžařů. Závěr této platformy byl apel na co nejrychlejší vytvoření regulace bezpečnosti lyžování a souvisejícího průmyslu, který představoval již v té době jeden ze strmě rostoucích sektorů zdrojů příjmů tohoto regionu. 

V tomto světle někteří starostové obcí v lyžařsky nejexponovanějších oblastech využili svého zákonného zmocnění[10] k vydávání komunálních předpisů[11], které ukládaly povinnosti chování lyžařům, využívajícím lyžařské tratě v oblasti dané obce, za účelem „ochrany veřejného pořádku a bezpečnosti“. Toto zmocnění umožňuje statutárnímu zástupci obce „bdít nad vším, co může být v zájmu zajištění a udržení veřejného pořádku“ a „přijímat opatření v zájmu zajištění veřejné bezpečnosti“.[12]

Za historicky první předpis regionální úrovně je možné považovat Regionální zákon 13. 7. 1970, n. 13 „Řád sjezdových tratí“ – Trentino-Alto Adige[13], který přijala tato autonomní oblast Trentino-Alto Adige[14] již v roce 1970, ten následně ovlivnil další vývoj i v ostatních regionech a následné téměř živelné a především nekoordinované vydávání zvláštních předpisů regionální působnosti zacílených na bezpečnost lyžařských areálů a provozování lyžařských a dalších sportů na sněhu. Tím docházelo k četným diskordancím, často i mezi sousedícími regiony. 

S postupným a zprvu pozvolným rozvojem lyžařského sportu provozovaného veřejností a současným nárůstem počtu účastníků na lyžařských tratích docházelo k akceleraci úrazovosti, přinášející tak snížení bezpečnosti u těchto aktivit, což vytvářelo společenský tlak na regulaci i této formy provozování lyžování. K tomu přispěly zejména stále četnější lyžařské úrazy, k nimž docházelo důsledkem kolizí, ať již s překážkou na trati nebo jiným lyžařem. Podle statistických údajů dané doby dosahovaly kolizní úrazy v alpských zemích až 35 % ze všech úrazů na sjezdových tratích. To vyvolalo tlak na zákonodárce, který vedl k přijetí dlouho očekávaného národního rámcového předpisu, konkrétně zákona č. 363/2003, o pravidlech pro oblast bezpečnosti při provozování zimních sportů sjezdových a běžeckých[15]. Itálie měla však to štěstí, na rozdíl od některých jiných evropských lyžařských zemí (např. Švýcarsko, Francie, Rakousko), že volání po zvláštní úpravě bylo zákonodárci vyslyšeno. Zmíněný zákon byl v podstatě první komplexnější úpravou bezpečnosti lyžování v Evropě[16], stal se tak inspirací pro další lyžařské země, které se ke zvláštní úpravě uchýlili rovněž. V tomto ohledu by bylo možné hovořit o přelomovém kroku a takřka revoluční roli italské normotvorby v oblasti lyžařského práva, připomeneme-li současně prvotní impuls a následný zrod Pravidel FIS nebo první legislativní kroky, byť na regionální úrovni, z počátku let sedmdesátých minulého století. Proto je možné Itálii směle označit za skutečnou avantgardu v oblasti lyžařského práva, a to i v mezinárodním měřítku.

Tento předpis byl sice obecně přínosem pro řešení neustále se zhoršující bezpečnostní situace v oblasti provozování sportů na sněhu, obsahoval však řadu kontroverzních prvků, vyvolávajících vášnivé polemiky odborné obce, což vedlo až ke zformování „Ligy odpůrců zákona 363/2003“, vedené advokátem Ballardinim, autorem kritického traktátu k tomuto předpisu[17]. Mezi nejkritizovanější části zákona je možné zařadit nevhodnou modifikaci některých Pravidel FIS při snaze o jejich implementaci do části předpisu, upravujícího chování lyžařů (čl. 9 – rychlost), absenci některých důležitých pravidel (Pravidlo FIS č. 5), presumpci spoluzavinění v případě lyžařské kolize (čl. 19 – spoluzavinění) bez současné povinnosti pojištění odpovědnosti, nevhodné nastavení pravidel pro lyžování mimo vyznačené tratě a skialpinismus, a též nonsensuální pravidlo pravé ruky (čl. 12 – křižovatka), vycházející z pravidel silničního provozu. Předpis byl účinný do 31. 12. 2021, kdy byl po 18 letech nahrazen předpisem novým, který všechny výše uvedené legislativní pochybení a další diskrepance napravil. Na tuto novelizaci je zacílen i tento příspěvek.

Aktuální zvláštní úprava – Decreto Legislativo č. 40/2021 (D.Lgs. 40/2021) [18]

Záměr novelizace byl odůvodněn obdobně jako u přechozích návrhů, tj. potřeba reflexe vývoje v dané oblasti v legislativě, zejména rozvoj některých dříve nedostatečně zachycených nebo nově se rozvíjejících aktivit (např. snowboard, skialpinismus, snowparky) v kombinaci s nárůstem nehodovosti a s přihlédnutím k ekonomickému významu subsektoru horského cestovního ruchu. Téměř celého legislativního procesu se účastnily klíčové subjekty operující v regulovaném prostředí a poskytující potřebnou odbornost v rámci svého zaměření, a to Italská federace zimních sportů (FISI)[19], Národní asociace provozovatelů lanové dopravy (ANEF)[20], Italský alpský klub (CAI)[21] a zástupci záchranných složek[22]. 

Rámec pro novelizaci aktuálního předpisu byl dán zákonem č. 86 ze dne 8. srpna 2019, „Pověření vlády a další dispozice v oblasti právní úpravy sportu a sportovních profesí, jakožto i zjednodušení“[23]. Ten v části třetí, konkrétně čl. 9 „Pověření vlády v oblasti bezpečnosti zimních sportů“, ukládal vládě povinnost přijmout opatření za účelem zvýšení bezpečnosti dle následných direktivních zásad a kritérií, které spočívaly zejména v rozšíření povinnosti používání ochranných přileb při provozování lyžování a snowboardingu i na osoby starší čtrnácti let, a to ve všech lyžařských areálech, včetně tras a úseků mimo vyznačené tratě; povinnosti ze strany provozovatelů lyžařských areálů nainstalovat poloautomatický defibrilátor umístěný na vhodném místě a zajistit přítomnost vyškoleného personálu pro jeho použití; stanovení obecných bezpečnostních kritérií pro provozování skialpinismu a dalších sportovních aktivit provozovaných ve vybavených lyžařských areálech, stejně jako přiměřená opatření, včetně sankcí, která zaručují dodržování stanovených povinností a zákazů a úplné provozování výše uvedených sportovních činností v bezpečných podmínkách, bez nové nebo větší finanční zátěže pro provozovatele; posílení dohledových a kontrolních činností bezpečnostních a veřejných pořádkových složek v rámci finančních zdrojů dostupných podle platné legislativy, se stanovením přiměřeného režimu sankcí, jakož i posílení informační a školicí činnosti v rámci odborné přípravy o opatřeních, která je nezbytné přijmout pro prevenci nehod, rovněž s přihlédnutím k lyžování mimo sjezdové tratě a skialpinismu; revize norem s cílem umožnění co nejširší účasti provozování zimních sportů, a to i ze strany osob se zdravotním postižením.

To vše se následně promítlo v novém lex specialis v podobě D.Lgs. 40/2021. Tento obsahuje 43 článků rozdělených v 5 částech, které poměrně inovativním přístupem syntetizují ustanovení týkající se charakteristik a kritérií vybavených lyžařských areálů, kde v první část obsahuje vymezení základních pojmů a rozsah aplikace, druhá část je orientována na povinnosti provozovatelů areálů, včetně technických kritérií, klasifikací a značení lyžařských tratí, v části třetí jsou stanovena pravidla chování uživatelů (jak při sportovní aktivitě i mimo ni, tak i v jakýchkoli nouzových situacích), spoluodpovědnost, povinnost pojištění odpovědnosti, režim sankcí, klasifikace zařízení, možnosti nového projednání koncesí k provozu zařízení; čtvrtá část pak implementuje část pověření zaměřenou na účast osob se zdravotním postižením tím, že poskytuje ochranu zaměřenou na garanci provozování daného sportu s pomocí kvalifikovaného průvodce, ale také posílení ochranných opatření na sjezdových tratích, závěrečná pátá část zahrnuje podmínky pro renegociaci koncesí, adaptační lhůty pro regiony, v samotném závěru stanovuje účinnost předpisu od 1. 1. 2022. Ta byla několikrát měněna, zejména s ohledem na probíhající pandemii, nakonec byl termín zkrácen o dva roky (z 31. 12. 2023) s ohledem na tragickou událost pádu lanovky v italském Mottarone dne 23. 5. 2021, která si vyžádala 14 obětí. 

Obsahem další části bude seznámení s obsahem této nové právní úpravy, včetně uvedení změn oproti její dosavadní podobě. 

Pokračování článku naleznete zde.

---

Tento článek vznikl v rámci projektu GAUK č. 700119 „Právní úprava bezpečnosti lyžování v mezinárodním kontextu a její možné perspektivy v právním řádu České republiky“, řešeného na Právnické fakultě Univerzity Karlovy, s využitím výzkumné infrastruktury, zázemí, kapacit a dalších zdrojů Výzkumného a znaleckého ústavu IUSKI – Institut lyžařského práva, z.ú.; je výsledkem účinné spolupráce dvou nezávislých subjektů.

www.iuski.cz IUSKI – Institut lyžařského práva, z.ú.

---

[1] Veneto, Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige, Lombardia, Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria, Emila-Romagna, Toscana, Sicilia

[2] Např. v apeninském řetězci se nachází cca 70 lyžařských areálů s více než 700 km (tedy cca 10 % celkového počtu) a 268 lanovkami a vleky (cca 15 % celkového počtu).

[3] Celkem 3 683 sjezdových tratí, z toho cca 900 klasifikovaných jako černých (14 %), 3 200 červených (47 %), 2 100 modrých (31 %) a 500 zelených (8 %) – zdroj skimania.it.