Tato debata následuje po změně režimu při vydávání opatření, kdy je od 24. března 2020 vydává ministerstvo zdravotnictví na základě zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví”), namísto toho, aby tato opatření vydávala vláda v režimu zákona 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (dále jen „krizový zákon”), jako tomu do té doby bylo.
Tato změna by totiž mohla poškozeným ztížit postup při uplatňování jejich nároku na náhradu škody, který jim v souvislosti s vydanými opatřeními vznikl. Zákon o ochraně zdraví totiž výslovně neupravuje nárok na náhradu škody založený na objektivní odpovědnosti státu tak, jako tomu je u krizového zákona v ustanovení § 36.
Veřejně se tak diskutuje komplikovaný postup založený na dvojím soudním procesu, kdy poškozený bude muset nejdříve docílit rozhodnutí o nesprávném úředním postupu při výkonu veřejné moci[1] a následně se na jeho základě u příslušného soudu domáhat náhrady škody v souladu se zákonem o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.
V odborné veřejnosti však rezonuje názor[2], že byť po formální stránce jsou opatření vyhlašována na základě zákona o ochraně veřejného zdraví, po materiální stránce naplňují znaky krizového zákona, a proto by se případná náhrada škody měla řídit již zmíněným ustanovením § 36 krizového zákona. Východiskem této úvahy je smysl a význam ustanovení o „krizovém opatření” [§ 2 písm. b) krizového zákona] a „krizového stavu” [§ 2 písm. c) krizového zákona] ve spojení s § 9 odst. 1 a 4 písm. b) krizového zákona, tak jak jej koncipoval zákonodárce. Použití teleologického výkladu lze dovodit z ustálené judikatury Ústavního soudu[3], která za určitých okolností umožňuje přednostní užití argumentu e ratio legis před výkladem čistě jazykovým. Této úvaze svědčí i skutečnost, že mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví vláda vzala na vědomí svým usnesením č. 279 ze dne 23. března 2020, čímž jej dle části odborné veřejnosti subsumovala právě do režimu krizového zákona[4]. Náhrada škody by se pak řídila příslušným ustanovením, tedy § 36 krizového zákona, a tedy by se zakládala objektivní odpovědnost státu
Správnost výše uvedené úvahy se ukáže až v budoucnu v důsledku výkladové soudní praxe. Avšak ani za situace, kdy budeme předjímat správnost použitelnosti krizového zákona, nelze vnímat postavení poškozených za zcela komfortní. Rizikem uplatnění nároku poškozených bude zcela jistě důkazní nouze ve vztahu k rozsahu vzniklé škody a příčinné souvislosti mezi jejím vznikem a vydaným opatřením.
Obecně k obsahu pojmu „škoda“ podle krizového zákona
Elementární otázkou, kterou si poškození musí položit, je, co vlastně tvoří onu jim způsobenou škodu. Újma na majetku neboli škoda[5] je tvořena dvěma složkami. Ačkoliv krizový zákon sám výslovně nespecifikuje význam a obsah výrazu „škoda“, nelze odhlédnout od úpravy obsažené v občanském zákoníku v § 2952 „Hradí se skutečná škoda, a to, co poškozenému ušlo (ušlý zisk). Záleží-li skutečná škoda ve vzniku dluhu, má poškozený právo, aby ho škůdce dluhu zprostil nebo mu poskytl náhradu.”. V tomto ohledu nelze opomenout ani nález Ústavního soudu III. ÚS 124/03, který ve vztahu k čl. 36 odst. 3 LZPS rovněž konstatoval, že pojem škoda v něm uvedený má charakter jak škody skutečné, tak ušlého zisku.
Ustanovení § 36 krizového zákona pak konstruuje objektivní odpovědnost státu za vzniklou škodu, přičemž musí být kumulativně splněny dvě podmínky - škoda vznikla v příčinné souvislosti s krizovým opatřením (případně cvičením dle § 39 odst. 4 krizového zákona) a poškozený si škodu nezpůsobil sám.
Existuje nárok, ale…
V rámci uplatňování nároku na náhradu škody je nutné vzniklou škodu nejen vyčíslit, ale též prokázat, že existuje kauzální nexus mezi vzniklou škodou a škodnou událostí. A právě prokazování příčinné souvislosti mezi vzniklou škodou a vydaným opatřením může vést k důkazní nouzi.
Budeme-li se tedy řídit nastíněným scénářem krizového zákona, pro úspěšné uplatnění nároku nebude poškozený prokazovat škodu vzhledem ke krizovému stavu, který byl objektivně vyvolaný pandemií, ale vzhledem ke krizovému opatření, tedy k právnímu aktu. Poškozený tak bude muset anticipovat hypotetický vliv vývoje události ve vztahu k jeho majetku za stavu pandemické situace bez krizových opatření oproti totožnému stavu ovlivněnému krizovými opatřeními, například:
Ve vztahu k poptávce po službě či produktu
-
Byla by poptávka po službě či produktu poškozeného během pandemie bez krizových opatření vyšší a pokud ano, o kolik? Porovnání hospodářského výsledku nelze provádět ve vztahu k předchozím kalendářním obdobím, kdy zde nebyla celosvětová pandemická situace. Je nutné si klást otázku, zda by medializovaná celosvětová pandemie sama o sobě nevyvolala chaos a paniku nejen v dodavatelsko – odběratelských vztazích ale také nestabilitu v základních funkcích státu. Nelze bez dalšího ani odmítnout tezi, že právě vydané mimořádné opatření vyvolalo větší poptávku po službě či produktu oproti stavu, kdy by mimořádné opatření nebylo vydané (např. při srovnání vývoje situace v zemích bez krizových opatření[6], či při argumentu při případném zpomalení šíření nákazy)?
Ve vztahu k zákonné povinnosti prevence[7]
- Nevyžadovala by prevenční povinnost učinit stejná či podobná opatření, jako učinila vláda?
Výše vznesené otázky jsou demonstrativním výčtem, který by měl pouze poukázat ke směru možných úvah.
A protože je výhradně na poškozeném, aby prokázal, že mu ušel zisk nikoliv v důsledku pandemie, nýbrž v důsledku vydaného opatření a tento ušlý zisk není jen jakýsi domnělý zisk, ale zisk, který by byl za dané situace téměř jistý[8], je prakticky nemožné, za současných – neporovnatelných – okolností, odhadnout, respektive určit výši škody s pravděpodobností blížící se jistotě.
Určitým východiskem z této důkazní nouze by mohl být institut abstraktního ušlého zisku[9], který se sice v rámci občanskoprávního řízení o náhradě škody běžně nevyužívá, v teoretické rovině o něm ale lze za současných okolností alespoň uvažovat. Pokud by se tedy poškozenému subjektu podařilo prokázat, že mu škoda vznikla v důsledku vydaných opatření, ale není schopen s určitostí prokázat výši takto vzniklé škody, určí ji na základě spravedlivého zvážení jednotlivých okolností soud. V tomto kontextu je možno odkázat na nález Ústavního soudu II. ÚS 1430/13-2, který se v něm vyjadřoval k rozhodování obecných soudů o nároku na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem a konstatoval, že: „Pokud obecné soudy v řízení o náhradě škody podle zákona o odpovědnosti státu uvalí na žalobce nesplnitelné důkazní břemeno, učiní tak ústavně zakotvené právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem iluzorním, čímž dojde k porušení čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.
Za situace, kdy žalobce není schopen přesně určit a prokázat výši škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, přičemž však prokáže a odůvodní, že mu taková škoda vznikla, nemohou obecné soudy rozhodnout, že mu proto škoda nebude vůbec nahrazena nebo že mezi protiprávním jednáním a vzniklou škodou není příčinná souvislost. Obecné soudy v takové situaci určí výši vzniklé škody podle spravedlivého uvážení jednotlivých okolností případu.”
I přes skutečnost, že Ústavní soud reagoval na rozhodování obecných soudů o náhradě škody při nesprávném úředním postupu, domnívám se, že vzhledem ke konstrukci objektivní odpovědnosti obsažené v § 36 krizového zákona není důvod neuplatnit stejné argumentační principy. Je však otázkou, zda a jakým způsobem bude tento institut aplikován obecnými soudy.
Okrajově lze zmínit i diskutovanou otázku nároku na náhradu fixních nákladů podnikatele, které vznikly bez ohledu na opatření (například nájmy, mzdy, materiál…). Tyto mohou být (mylně) vykládány jako součást nároku. Nicméně vzhledem ke skutečnosti, že tyto náklady nevznikly v přímém důsledku přijetí krizových opatření, nelze je zahrnout do nároku na náhradu škody.
Závěr
Lze konstatovat, že byť by jiný než krizový režim náhrady škody vytvářel různé další procesněprávní potíže, základním problémem jakéhokoli řízení o nároku na náhradu škody, v kontextu současné situace, bude důkazní nouze poškozených subjektů s prokazováním příčinné souvislosti s krizovými opatřeními, resp. takto prokázanou škodu vyčíslit.
Rozhodně ale není možné přijmout tvrzení, že nárok na náhradu škody nevzniká a že se žádná škoda nahrazovat nebude, případně, že vzniká nárok na náhradu pouze na část škody, např. jen škoda skutečná, a nikoliv ušlý zisk.
Výše popsané úvahy o problematice náhrady škody v době pandemie se vztahují k předpokládané aplikaci krizového zákona, přičemž teoretické problémy poškozených při uplatnění nároku podle použití zákona 82/1998 Sb., budou předmětem samostatného článku.
[1] V této souvislosti by se dalo uvažovat například o nesprávném úředním postupu při vyhlášení mimořádného opatření dle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť cílem zbytkové klauzule nejsou celorepubliková omezení, což se dá dovodit ze skutečnosti, že zákonodárce zanesl do zákonné úpravy, obdobný, ba dokonce restriktivnější zásah do lidských práv, v písm. b) citovaného ustanovení. Chtěl-li by zákonodárce umožnit ministerstvu zásah takového rozsahu, jistě by jej, vzhledem k uvedenému, zanesl jako výslovnou pravomoc.
[2] Srov. Mgr. Jan Tomaier, Mgr. Václav Vích. Chce se naše vláda vyhnout hrazení náhrady škody v důsledku krizových opatření nařizovaných během nouzového stavu? 26.3.2020. [online]
[3] Srov. Pl. ÚS 21/96; Pl. ÚS-st.1/96; Pl. ÚS 33/97; I. ÚS 138/06.
[4] Viz pozn. č. 2.
[5] § 2894 zákona 89/2012 Sb., Občanský zákoník.
[6] Protože vidina analogického vývoje situace by mohla paniku zvyšovat, krizová opatření by paniku (a s ní spojenou poptávku po produktu) naopak zmírňovat.
[7] § 2900 a násl. zákona 89/2012 Sb., Občanský zákoník.
[8] II Odon 15/96.
[9] srov. Milan Hulmák a kol. Občanský zákoník VI. Závazkové právo. Zvláštní část (§ 2055–3014). 1. vydání. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2014, s. 1688.
Diskuze k článku ()