Existují nové režimy „chytrých“ a „cílených“ ekonomických, finančních i osobních sankcí. Zcela novým fenoménem je dopad sankcí na nestátní aktéry. Pojem „sankcí“ se tradičně používá na opatření RB podle čl. 41 a 42 Charty OSN. Podle převažujícího názoru je nutno rozlišovat pojem „sankce“ a „protiopatření“ podle Návrhu článků o odpovědnosti států. Regionální organizace mohou přijímat sankce vůči svým vlastním členům, pokud to statut organizace připouští. Proti třetím státům může regionální organizace uplatňovat sankce se zmocněním RB. Je kontroverzní, zda třetí stát může použít sankce v případě porušení závazků erga omnes, pokud nejde o závažné porušení takového závazku. Je zapotřebí, aby obsah sankcí stricto sensu byl i nadále seriózně analyzován, zvláště pak s ohledem na „protiopatření“ a praxi států.
Úvod
Termín „sankce“ pocházející z latinského „sanctio “ sám o sobě zahrnuje několik významů, které lze nalézt v různých výkladových slovnících.[1] František Weyr k pojmu sankce mj. napsal: „Povšechně znamená sankce (sankcionování) tolik, jako schválení nebo potvrzení.V užším smyslu, tj. z hlediska nauky právní, užívá se tohoto výrazu pouze pro potvrzování při ‚schvalování určitých aktů (norem) hlavami států, zejména panovníky v monarchiích konstitučních.“[2] Z historie práva známe např. „Pragmatickou sankci“ císaře Karla VI. z roku 1713 (znamenající státní smlouvu, respektive říšský zákon) nebo již Pragmatickou sankci francouzského krále Karla VII. z roku 1438. Za „pragmatickou sankci“ je ostatně považována i Zlatá bula císaře Karla IV. z roku 1356.
„Sankce“ se v sociálních vědách chápe jako reakce členů sociální skupiny vyjadřující souhlas nebo nesouhlas se způsobem jednání, které slouží k vynucení behaviorálních standardů těchto skupin. Trest je přitom označován za „negativní sankci“ a odměna za „pozitivní sankci“. V obou případech je cílem regulovat chování v souladu se sociálními normami.[3] V jednom ze známých právnických slovníků je sankce definována jako „trest nebo jiný mechanismus vynucení podněcující k dodržování práva nebo pravidel a nařízení “.[4] V právu obecně tvoří sankce obsah (sekundární) právní odpovědnosti.[5] Pojem „sankce“ se ovšem neomezuje pouze na oblast právní a tím méně mezinárodněprávní, nýbrž zahrnuje i jiné normativní systémy, jakými jsou náboženské, etické nebo smluvní (conventional) normy. U církevních sankcí je ovšem třeba rozlišovat náboženské sankce jako „věčné zatracení“ a sankce podle kanonického práva jako např. exkomunikaci.[6] V právu samotném lze pak hovořit o sankcích v oblasti práva trestního, civilního, finančního, správního atp.
Tento článek se ovšem zaměřuje na problematiku mezinárodněprávních sankcí, které zahrnují jak kolektivní sankce mezinárodních organizací, tak unilaterální sankce jednotlivých států. V teorii mezinárodního práva probíhala nejpozději od 2. poloviny 16. století (Thomas Hobbes, 1588–1679, Samuel Puffendorf, 1632–1694) diskuse, zda mezinárodní právo je skutečným právem. Tato diskuse se dále prohloubila zejména v 19. století, částečně i zásluhou Johna Austina (1790–1859) a jeho pozitivistické právní teorie (law as species of command). Podstata problému spočívala v existujícím nedostatku sankcí v klasickém mezinárodním právu. Mezinárodní právo tak bylo v minulosti ztotožňováno spíše s mezinárodní morálkou než s právem. Toto hledisko překonal následný vývoj moderního mezinárodního práva. Je však skutečností, že i v naší době např. škola tzv. realistů zdůrazňuje úlohu síly a národních zájmů v mezinárodních vztazích.[7] Kriticky se ke skeptickému postoji „realistů“, „neokonzervativců“ a dalších autorů k roli mezinárodního práva v oblasti mezinárodních vztahů vyjádřila např. Mary Ellen O’Connel v publikaci „The Power and Purpose of International Law “. Mimo jiné v ní dokazuje pevné zakotvení a důležitost sankcí v mezinárodním právu.[8]
Před téměř 50 lety W. Friedmann poukazoval na to, že právní filozofové nejsou zdaleka jednotní v názoru, zda „vynutitelnost“ (enforceability) mezinárodního práva je jeho podstatným znakem.[9] Friedmann se v souvislosti s „úlohou sankcí v mezinárodním právu“ zabýval pouze sankcemi OSN. Orgány jednotlivých států označil v dané souvislosti za „vykladatele“ (interpreters) a „vykonavatele“ (executants) mezinárodního práva. Zkritizoval přitom frázi George Scella, že tyto státní orgány jednají „dédoublement fonctionnel “ nebo jak uváděl Myres McDougal, na základě „decentralized decision-making “, tedy jako orgány národní a zároveň orgány mezinárodního společenství. Tento autor také kritizoval H. Kelsena za pokus zachránit právní charakter mezinárodního práva tvrzením, že válka a represálie představují „sankce“ v soudobém mezinárodním právu.[10] Názor Friedmanna, že sankce nejsou podstatným elementem mezinárodněprávního řádu je nutno považovat za překonaný. V podstatě lze konstatovat, že názor, podle něhož je mezinárodní právo skutečným „právem“, v literatuře naprosto převažuje a tento závěr nelze seriózně zpochybnit.[11]
V odborné literatuře se pojem „sankcí“ spojuje především s donucovacími opatřeními Rady bezpečnosti OSN a jiných mezinárodních organizací (např. EU). Pro unilaterální donucovací opatření států se pak v mezinárodním právu používá především výraz „protiopatření“ (countermeasures)[12] ve smyslu Návrhu článků o odpovědnosti států, vypracovaného Komisí OSN pro mezinárodní právo.[13] Státy se snaží prosadit své zájmy diplomatickými, ekonomickými, propagandistickými i vojenskými opatřeními, které nazývají často „sankcemi“. Otázkami svépomoci (justice personnelle, Selbsthilfe) se zabýval i profesor Antonín Hobza, který patřil k nejvýznamnějším evropským znalcům mezinárodní práva první poloviny 20. století. Věnoval se navíc i církevnímu právu. V mezinárodním právu veřejném zkoumal i otázky, které jsou dnes velmi aktuální, jako je např. mezinárodní právo trestní. Pokud jde o „svépomoc“, rozlišoval svépomoc „přímou“ a „nepřímou“. Uváděl, že „svépomoc není právní institucí, nýbrž trpěným uplatněním násilí v nedostatku právní pomoci “ a „obsah svépomocných prostředků není právem stvořen ani normován…“. Svépomoc pak chápal jako „negaci práva“. Hobza psal svou učebnici v roce 1933, kdy se obecně uznávalo, že „nejzazším prostředkem svépomocným je válka “. V souvislosti s tím považoval za „svépomoc“ i „ozbrojené intervence“. Hobza popsal legalitu svépomocných prostředků, za které označil „odvetu“ (retorsion, Vergeltung) a „represálie“.[14] Některé názory Hobzy byly modifikovány vývojem mezinárodního práva, zejména přijetím Charty OSN v roce 1945, která prostředky svépomoci zásadním způsobem omezila.[15]
Pojem unilaterálních „sankcí“ je v literatuře vykládán často nejednotně. Někdy se sankce ztotožňují s „protiopatřeními“, jindy, jak bude ukázáno níže, se rozlišují „protiopatření“ a „represálie“. Kromě toho se např. pro označení „sankcí“, „protiopatření“, „retorzí“ a „represálií“ souhrnně používá i nadále výše zmíněný výraz „svépomoc“ (self-help). Někdy se uvedené pojmy používají promiscue, jindy je jednotliví autoři naopak rozlišují. Pokud jde o vojenské, respektive o ozbrojené sankce bez autorizace RB či ozbrojené represálie, jsou v mezinárodním právu od přijetí Charty OSN zakázané. Přesto se některé státy a autoři opakovaně snažili oživit koncepci ozbrojených represálií.[16] Stěží lze souhlasit s názorem, že vojenské sankce mohou zahrnovat „omezené údery i válku v jejím plném rozsahu “, pokud nejde o sankce autorizované RB OSN.[17]
Donucovací akce RB jako světové organizace kolektivní bezpečnosti nelze považovat za „ozbrojené represálie“. Opak tvrdí V. David s kolektivem autorů. Uvádějí např., že vlastním smyslem akcí Rady bezpečnosti (RB) je především ozbrojený výkon práva „ozbrojenými represáliemi kolektivní povahy “.[18] „Ozbrojené represálie“ nejsou adekvátním označením donucovacích opatření (sankcí) RB. Tím méně lze souhlasit s názorem, že RB vyzývá státy k „represáliím“.[19] Autoři učebnice vymezují „sankce“ jako „přímé donucení“ na rozdíl od „institutu mezinárodněprávní odpovědnosti“, který chápou jako „donucení nepřímé“. Vždyť represálie v Návrhu článků nepochybně představují rovněž „přímé“ donucení. Je proto obtížné souhlasit i s jimi uváděnou časovou posloupností, podle níž „nerealizuje-li se odpovědnost, může nastoupit přímé donucení “.[20]
Uplatňování mezinárodněprávních sankcí po skončení studené války nebývale vzrostlo. Zvýšil se především jejich počet a svým způsobem se změnilo i jejich zaměření. V posledních patnácti, možná dvaceti letech se objevily tzv. chytré (smart) a cílené (targeted) sankce. Jednotná definice sankcí v pozitivním mezinárodním právu ovšem neexistuje. Mezinárodněprávními sankcemi se velmi obecně rozumí donucovací opatření, jejichž hlavním cílem je zabránit protiprávnímu chování druhé strany a obnovit předešlý bezvadný stav. Sankce mohou být (i když nemusí) zároveň i určitým druhem trestu za jednání porušující normy mezinárodního práva. Tato základní charakteristika platí i pro „protiopatření“, která jsou proto někdy označována za „sankce“. V soudobém mezinárodním právu se „sankce“ a „protiopatření“ staly běžnou součástí mezinárodního života a mohou se vzájemně i prolínat. Pokusíme se nyní o určité srovnání.
Sankce a protiopatření
V odborné literatuře se setkáváme s rozlišováním „nenásilných protiopatření“ (non-forcible countermeasures), přijímaných státy a opatřeními, uplatňovanými mezinárodními organizacemi ve formě sankcí (sanctions). Projev „omezené doktríny protiopatření“ označili N. D. White a A. Abass za „moderně akceptovatelnou formu svépomoci“ (self-help). V této souvislosti hovoří oba autoři o „koexistenci“ základního práva státu uchýlit se k protiopatřením pro nápravu mezinárodně protiprávního jednání a pravomocí mezinárodních organizací uložit za určitých okolností sankce.[21] I mnozí další autoři v soudobém mezinárodním právu rozlišují mezi „sankcemi“ a „protiopatřeními“ (countermeasures).
E. Zoller spatřuje rozdíl v tom, že „protiopatření“ mají mít dočasné účinky (vychází z dikce Návrhu článků o odpovědnosti států – pozn. autora), zatímco „sankce“ vyvolávají trvalé následky a mají „trestní charakter“. Protiopatření pak řadí do rámce „reparací“, nezahrnujících „trestání“.[22] S tímto poněkud kategorickým, byť rozšířeným rozlišováním dočasných a trvalých následků u „protiopatření“ a „sankcí“ nelze zcela souhlasit, neboť neodpovídá realitě jejich důsledků. I opatření v rámci „reparací“ mohou mít trvalé následky. Trestní opatření a donucení přesahující míru „nezbytnosti“ opatření k zastavení nelegálního jednání lze podle N. D. Whita a A. Abasse chápat jako sankce. V obecném smyslu oba autoři za „sankce“ označují všechna opatření určená k vynucení práva. Tvrdí, že mezinárodnímu právu stále chybí systém k vynucení jeho norem.[23] Odvolávají se přitom na článek „Sanctions “, který napsal již v roce 1932 J. L. Brierly. Ve svém tehdejším článku uváděl, že vnitrostátní sankce jsou organizovány v „systematické proceduře“, zatímco sankce v mezinárodním právu jsou ponechány v „neurčitosti“ (are left indeterminate). Kladl proto již tehdy otázku, zda by neměly být i mezinárodněprávní sankce organizovány v určitém systému.[24] Profesor V. Outrata ve své učebnici Mezinárodního práva z roku 1960 jako mnozí další autoři zcela ztotožnil „sankce“ a veškerá „donucení“ v kapitole nazvané „Zvláštnosti sankcí (donucení) v mezinárodním právu“. V souvislosti s donucovacími opatřeními hovořil také o individuální nebo kolektivní „svépomoci“. Donucovací akce mezinárodních organizací (např. SN nebo OSN), prováděné na základě jejich statutu označil pouze za „zvláštní formu kolektivní svépomoci “.[25] H. Kelsen uváděl, že obecné mezinárodní právo je charakterizováno principem svépomoci a v tomto smyslu charakterizoval obecné mezinárodní právo jako „primitivní právo“. Za „specifické sankce“ v obecném mezinárodním právu ještě v roce 1958 označil „represálie“ a „válku“.[26]
A. Verdross a B. Simma se problematikou donucovacích opatření a zejména represálií zabývají ve své učebnici v kapitole nazvané „Dovolená svépomoc “ (Die erlaubte Sebsthilfe). Všímají si v tomto rámci obsahu pojmů „nutná obrana“ (Notwehr), „nutná pomoc“ (Nothilfe) a „retorze“. V pojednání o represáliích se zmiňují i o „sankcích“ proti Iránu nebo obecně o „hospodářských kolektivních sankcích“. Ve stejném duchu hovoří o „donucovacích opatřeních“ nebo o „společných opatřeních“. Sankce v mezinárodním právu spojují oba autoři fakticky s pojmy retorze, represálie, svépomoci nebo se sankcemi RB. Žádnou definici „sankcí“ však ani v této učebnici nenajdeme.[27] Naproti tomu například J. Combacau definoval sankce jako „opatření přijatá jedním nebo více státy v odpovědi na chování jiného státu, které považuje za odporující mezinárodnímu právu“.[28]
V novější české literatuře není problematice „mezinárodně právních sankcí“ s výjimkou práce V. Davida „Mezinárodní sankce “[29] doposud věnována větší pozornost. Jiří Malenovský ve své učebnici hovoří o „donucovacích opatřeních“ jako jsou retorze, represálie a vyčleňuje zvlášť „protiopatření“, vzhledem k dikci Návrhu článků. Podle jeho interpretace mohou protiopatření představovat jen taková opatření, která by za normálních okolností (pokud by nešlo o reakci na porušení mezinárodních závazků) byla protiprávní. V tomto pojetí pak autor vylučuje z pojmu protiopatření veškerá opatření retorzní povahy, jež sama o sobě nejsou v rozporu se žádným mezinárodním závazkem. Podle Malenovského „protiopatření tak pokrývají jen opatření činěná z titulu tradičně chápaných represálií “.[30] Č. Čepelka a P. Šturma v učebnici mezinárodního práva zmiňují „donucení (represálie)“ v tradičním mezinárodním právu a rozebírají pojem „protiopatření“ v soudobém mezinárodním právu jako svépomocný (self-help acte, auto-assistance) donucovací prostředek. Protiopatření ztotožňují s represáliemi. Zvlášť kriticky pojednávají pojem „protiopatření“ v pojetí Komise pro mezinárodní právo (ILC).[31] Vymezením pojmu „mezinárodně právní sankce“ a jeho vztahem k „protiopatřením“, represáliím a obecně k donucovacím prostředkům se autoři nezabývají.
Článek byl publikován v časopisu Právník č. 1/2016. Pokračování je dostupné zde.
[1] Např. dovolení, schválení, podpora, souhlas, odveta, postih, ratifikace. Viz: BOČÁNKOVÁ, M. a kol. Anglickočeský právnický slovník. 2. vydání. Praha: Linde, 2001, s. 687. Viz též např. „The part of a law which inflicts a penalty for its violation, or bestows a reward for its observance. Sanctions are of two kinds, those which redress civil injuries, called civil sanctions; and those which punish crimes, called penal sanctions.“ In: J. Bouvier. A Law Dictionary, Adapted to the Constitution and Laws of the United States. Philadelphia: T. & J. W. Johnson, 1856, s. 1810.
[2] WEYR, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek IV. Brno: Polygrafia – Rudolf M. Rohrer, 1938, s. 168.
[3] The New Encyclopaedia Britannica. London – New York: Micropeadia, 2008, s. 405.
[4] Black’s Law Dictionary. St. Paul: West Publishing,1990, s. 1341; pravidla a nařízení jsou ovšem také součástí práva – pozn. autora.
[5] GERLOCH, A. Teorie Práva. 5. vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009, s. 180–181.
[6] KUNZ, J. L. Sanctions in International Law. American Journal of International Law. 1960, Vol. 54, No. 2, s. 323–324.
[7] MALANCZUK, P. Akehurst’Modern Introduction to International Law. London – New York: Routledge, 1997, s. 5–7.
[8] O’CONNELL, M. E. The Power and Purpose of International Law. New York: Oxford University Press, 2008, s. 1–16, 32.
[9] Srov. „Legal philosophers are far from united on the question whether enforceability is an essential element of law.“ FRIEDMANN, W. General Course in Public International Law. Recueil des Cours of the Hague Academy of International Law. 1970, roč. 127, č. 2, s. 65–75.
[10] Srov. „…Hans Kelsen’s attempt to save the legal character of international law by describing wars and reprisals as sanctions of contemporary international law.“ Ibidem, s. 74. K názorům H. Kelsena na sankce viz jeho publikace: KELSEN, H. General Theory of Law and State. Cambridge: Harvard University Press, 1945, s. 328 an. nebo KELSEN, H. Reine Rechtslehre. 2. vydání. Wien: Deuticke, 1960, s. 321 an.
[11] Srov.: „International law as law. The absence of central legislative and executive institutions has led to skepticism about the legal quality of international law. Many observers consider international law to be only a series of precepts of morality or etiquette… Goverments, it is sometimes assumed, commonly disregard international law and observe it only when they wish to, when they deem it to be in their interest to do so.“ Zároveň se zde ale uvádí: „These impressions are mistaken. International law is law like other law, promoting order, guiding, restraining, regulating behavior. States, the principal addressees of international law, treat it as law, consider themselves bound by it, attend to it with a sense of legal obligation and with concern for the consequences of violation…“ HENKIN, L. – PUGH, R. C. a kol. International Law, Cases and Materials. St. Paul: West Publishing Co., 1987, s. 9–10. Text je zde citován z „The Restatement “ (Revised, Part 1, Chapter 1, Introductory Note).
[12] Srov. „When these instruments are used by or with the authority of the international community, let’s say the United Nations, it is appropriate to call them “sanctions” – military sanctions, economic sanctions, diplomatic sanctions or ideological sanction.When they are used by individual states without the authorization of an international organization, the states using them try to appropriate the word “sanctions”, but in fact these are forms of intense unilateral violence. This does not mean that the action is therefore unlawful…“. REISMAN, W. M. Sanction and International Law. Yale Law School Faculty Scholarship [online]. 2009, [cit. 2015-08-04]. Dostupné z: (http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=4869&context=fss_papers).
[13] MRÁZEK, J. Dokumenty ke studiu mezinárodního práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2005, s 118–123.
[14] HOBZA, A. Mezinárodní právo veřejné. Praha: 1933, s. 499 an.
[15] MRÁZEK, J. Prohibition of the Use and Threat of Force: Self-Defence and Self-Help. The Canadian Yearbook of International Law. 1989, roč. 27, s. 104.
[16] Viz např. BOWET, D. W. Reprisals Involving Recourse to Armed Force. American Journal of International Law. Vol. 66, No. 172, s. 1.
[17] Srov. „Military sanctions can range from cutting off access to limited strikes to full-scale war “, Sanction legal definition. Sanction – legal definition [online]. [cit. 2015-08-04]. Dostupné z: (http://legal dictionary. the free dictionary.com /Sanction).
[18] DAVID, V. – SLADKÝ, P. – ZBOŘIL, F. Mezinárodní právo s kazuistikou. Brno: Leges, 2008, s. 346–347, stejně tak i ve stejnojmenné učebnici uvedených autorů z r. 2004, s. 337.
[19] Ibidem, s. 347.
[20] DAVID, V. – SLADKÝ, P. – ZBOŘIL, F. Mezinárodní právo veřejné. Praha: Linde, 2008, s. 328.
[21] WHITE, N. D. – ABASS, A. Countermeasures and Sanctions. In: M. D. Evans. International Law. Oxford: Oxford University Press, 2003, s. 505.
[22] ZOLLER, E. Peacetime Unilateral Remedies: An Analysis of Countermeasures. New York: Dobs Ferry, Transnational, 1984, s. 75 a 106.
[23] Srov. „Indeed, the problem in international law is the lack of a system to enforce its rule “; WHITE, N. D. – ABASS, A. Countermeasures and Sanctions. In: M. D. Evans. International Law, s. 522.
[24] BRIERLY, J. L. Sanctions. Transactions of Grotius Society. 1932, roč. 17, s. 67–68.
[25] OUTRATA, V. Mezinárodní právo veřejné. Praha: Orbis, 1960, s. 22–24.
[26] Srov. „General International Law is characterized by the principle of self-help. In this respect it is primitive law…“, „The specific sanctions provided by general international law are: reprisals and war.“ KELSEN, H. The Law of the United Nations. London: Stevens & John, 1951, s. 707.
[27] VERDROSS, A. – SIMMA, B. Universelles Vőlkerrecht. Berlin: Duncker & Humblot, 1984, s. 901–902, 907–908, 944.
[28] Srov. „…measures taken by a state acting alone or jointly with others in reply to the behavior of another state, which, it maintains is contrary to the international law.“; COMBACAU, J. Sanctions. In: R. Bernhard (ed.). Encyclopaedia of Public International Law. Vol. 4. Amsterdam – London: North Holland, 2000, s. 313.
[29] DAVID, V. Sankce v mezinárodním právu. Brno: Univerzita J. E. Purkyně, 1976.
[30] MALENOVSKÝ, J. Mezinárodní právo veřejné a poměr k jiným právním systémům, zvláště právu českému. Brno: Masarykova univerzita, 1993 s. 368.
[31] ČEPELKA, Č. – ŠTURMA, P. Mezinárodní právo veřejné. Praha: Eurolex Bohemia, 2003, s. 622, 627–628, 637.
Diskuze k článku ()