Poukazuje zejména na to, že je nutné se vrátit o krok zpět. Místo přímého řešení samotné přetíženosti je nutné si nejdříve vyjasnit, jakou roli – zajišťování individuální spravedlnosti anebo jednotnosti judikatury – má primárně soud plnit. Až následně je možné se bavit o konkrétních změnách, jak soud odbřemenit. Na základě krátkého rozboru individuální a celospolečenské role nejvyšších soudů, a s tím spojeného nastavení soudu preferujícího tu či onu roli, dále analyzuji konkrétní návrhy vyskytující se v současné diskusi. Jmenovitě jde o navýšení počtu stálých soudců a soudkyň a jejich asistentů a asistentek, rozšíření institutu nepřijatelnosti a elektronizaci a automatizaci kasačního řízení. Při jejich zkoumání docházím k závěru, že je skutečně namístě se nejdříve zamyslet nad rolí Nejvyššího správního soudu v našem právním systému, jelikož představené či diskutované změny nejsou ve vzájemném souladu. Ke chtěnému cíli odbřemenění tak nemusí dojít.
Úvod
V současné době se opět zvedá zájem veřejnosti o výkon Nejvyššího správního soudu a počet jeho nedodělků. Na toto téma vychází glosy akademické obce,[1] novinové články,[2] nový předseda Karel Šimka jej opakovaně zmínil v rozhovorech[3] a bylo i předmětem setkání soudců a členů Senátu.[4] Není se čemu divit - za posledních pět let se počet nedodělků zdvojnásobil na současných lehce přes tři tisíce nehotových věcí, což se blíží hranici celoročního výkonu soudu.
Zmíněné příspěvky pokládají za primární řešení větší množství soudního personálu - a to jak soudců, tak asistentů.[5] Tyto změny jsou již v pohybu. Nejvyšší správní soud se od počátku roku 2021 postupně rozrůstá o třetí asistenty u každého soudce a soudkyně a podle nové dohody s Ministerstvem spravedlnosti dojde ke vzniku dvou nových senátů, čímž se počet stálých soudců a soudkyň navýší ze současných 33[6] na 37.[7] Dále se zmiňují o institutu nepřijatelnosti a elektronizaci řízení.
Cílem tohoto článku je poukázat na chybná východiska současné diskuse. Neměli bychom se totiž zaobírat pouze tím, jak soud odbřemenit, ale předně je nutné vyřešit, jaký soud chceme mít. Konkrétní způsoby odbřemenění lze volit až následně. Jinak se může stát, že implementovaná řešení nebudou vzájemně kompatibilní, což k lepšímu fungování soudu nepřispěje.
Příspěvek se skládá ze dvou částí. V první představuji individuální a celospolečenskou roli nejvyšších soudů a ukazuji, v čem se liší soudy preferující tu či onu roli. V druhé části se věnuji v aktuální diskusi vzneseným návrhům řešení, tj. rozšíření počtu soudního personálu, institutu nepřijatelnosti a elektronizaci a automatizaci řízení u Nejvyššího správního soudu ve světle poznatků z první části, a ukazuji, jak mohou být vzájemně nekompatibilní.
K čemu máme nejvyšší soudy?
V hierarchickém modelu soudnictví můžeme u jednotlivých stupňů identifikovat různé role a účely, které řízení před daným soudním stupněm plní. Zatímco hlavním úkolem prvostupňových soudů je zjištění faktů a řešení sporu, odvolací instance provádí zejména přezkum předchozích závěrů nižších soudů.[8]
Nejvyšší instance pak plní dvě role - individuální a celospolečenskou. Zjednodušeně řečeno, individuální rolí je nalézání spravedlnosti v souladu s aplikovatelným právem v každém projednávaném případě. Jde tak o další přezkum správnosti předchozích závěrů, aniž to musí přinést jakoukoliv jinou přidanou hodnotu. Celospolečenskou rolí nejvyššího soudu je objasňování, sjednocování a vývoj práva skrze rozhodovací činnost, zajištění jeho přirozeného vývoje spolu s dostatečnou předvídatelností.[9] Každý nejvyšší soud tyto role plní v nějakém poměru, přičemž v každém případě jsou v určité míře vykonávány obě. Přezkumem předcházejících rozhodnutí a s tím spojenou tvorbou právních názorů dochází k vývoji práva. A naopak, při vytváření precedenčních rozhodnutí chrání nejvyšší soud práva zúčastněných osob v daném řízení[10] a přeneseně i těch zúčastněných na obdobných řízeních.
Jedna z těchto rolí je u každého nejvyššího soudu převažující.[11] Jelikož jednotlivé role mají obecně rozdílné cíle, je nutné mít takové instituce taktéž odlišně nastaveny. Instituty vhodné pro individuálně zaměřený soud nemusí být vhodné pro ten celospolečenský a naopak.
Klíčovým rozdílem je existence filtru případů.[12] U nejvyššího soudu preferujícího individuální roli neexistence filtrů umožňuje řádný přezkum rozhodnutí nižších soudů, širokou kontrolu správnosti jejich závěrů a případnou nápravu chyb.[13] Naopak nejvyšší soud s celospolečenskou rolí musí mít možnost alokovat dostupné zdroje na případy, které vyhodnotí jako důležité. Jak uvádí Per H. Lindblom, "na malou a levnou restauraci s excelentním jídlem a obsluhou se budou stát fronty a bude velmi rychle přeplněná. Obsloužit všechny hosty bude nemožné. U nejvyššího soudu je to podobné. Vysoká kvalita jeho služeb bude snížena, pokud bude přístup umožněn všem."[14] Filtry přitom mohou mít různé podoby.[15] S tím je pak spojen i počet meritorně řešených případů - zatímco první zmíněný soud jich má značnou většinu v poměru k celkovému nápadu, druhý jich má díky filtrům naopak minimum.
Na primární roli soudu a množství meritorně řešeného nápadu je úzce navázán počet soudního personálu.[16] Aby soud, který předně plní individuální roli, byl schopný vyřešit předložený počet případů meritorně, potřebuje k tomu dostatečně silné personální zázemí. Jde zejména o soudce a soudkyně, jejich asistenty a asistentky, ale i administrativní pracovníky a pracovnice. Naopak, řešení menšího množství případů celospolečensky zaměřeným soudem takové zdroje nevyžaduje. To potvrzuje i výzkum Alana Uzelace. Z něj vyplývá, že počet soudců a soudkyň vrcholné soudní soustavy se odvíjí spíše od geografické polohy země a související právní kultury než od její velikosti. Domnívá se tedy, že se zvětšujícím se počtem soudců roste zároveň i náklonnost soudu k poskytování individuální spravedlnosti.[17]
Samozřejmě se nabízí i hybridní model, ve kterém by měl soud plnit v podobném poměru obě role zároveň. Takový soud se ale lehce může stát soudem "zmateným", neboť jednotliví aktéři neví, co se od nich očekává,[18] a jako takový následně sklouzává k individuální roli.[19] Nejvyšší soudy mohou jen stěží plnit obě role zároveň.[20]
V této části lze uzavřít, že nejvyšší soudy preferující tu či onu roli jsou od sebe odlišné, a to zejména v otázce aplikace filtrů při přístupu k soudu a výběru meritorně projednaných věcí. Na to jsou navázány další důležité atributy, jako je počet soudního personálu. Když řešíme přetíženost toho či onoho soudu, měli bychom brát jeho roli v potaz a navrhovaná a implementovaná řešení tomu přizpůsobit. Kombinování řešení napříč rolemi zpravidla nepovede k požadovaným výsledkům. Již tady je vidět, že změny ve fungování soudu by se neměly zaměřovat pouze na snížení počtu nedodělků či nápadu, ale mají směřovat k vyššímu cíli.[21] V takovém případě totiž dostaneme řešení, které bude konsistentní i s dalším nastavením soudu a nakonec i s tím, jaký soud chceme mít.
Odbřemenění NSS
Přetíženost Nejvyššího správního soudu ohrožuje jeho výkon, kvalitu rozhodování (nezvládá poskytovat individuální spravedlnost ani jednotný výklad práva a s tím spojenou vnitřní konzistentnost judikatury) a má dopad i na délku řízení.[22] Souhlasím tak s předsedou Karlem Šimkou v tvrzení o nutnosti řešení situace, jelikož "je to plíživá katastrofa a to ohrožuje důvěru v justici".[23]
Otázkou zůstává "jak?". Pár následujících řádků samozřejmě nemůže obsáhnout komplexnost úvahy na téma "současná a ideální role Nejvyššího správního soudu a řešení jeho přetížení". Zareaguji tak alespoň na náměty a argumenty vyskytující se v současné diskusi optikou rolí nejvyšších soudů. Záměrně přitom ponechávám stranou úvahy o současné roli Nejvyššího správního soudu, jelikož ty nemusí být při diskusi o změně úplně relevantní.
Počet soudního personálu
Jak bylo ukázáno výše, vyšší množství soudního personálu je doménou zejména vrcholných soudů chránících individuální spravedlnost. Navýšení počtu stálých soudců a soudkyň je tak legitimní postup v případě, že k této roli má směřovat i Nejvyšší správní soud. Nad dočasně přidělenými soudci a soudkyněmi a u asistentů a asistentek je nutné se zaobírat jinými úvahami.
U trvale přidělených soudců a soudkyň je nutné obecně poukázat na to, že existující literatura vycházející ze zahraničních zkušeností nepovažuje zvýšení jejich počtu za řešení přetíženosti. V případě chorvatského Nejvyššího soudu (Vrhovni sud) nebylo výsledkem jmenování nových soudců odbřemenění, ale nižší konzistentnost judikatury.[24] Je sice obecně pravda, že více lidí více udělá (soud zajisté vydá více meritorních rozhodnutí ročně), nicméně zde je to vykoupeno právě nekonzistentností judikatury a snížením právní jistoty. Tím vzniká začarovaný kruh - nízká právní jistota v důsledku nejednotné judikatury způsobená navýšením počtu soudců a soudkyň vygeneruje další spory, které si žádají další navýšení kapacity.[25]
Typickým odstrašujícím příkladem důsledků nekonzistentní judikatury je italský Nejvyšší soud (Corte di Cassazione). Za posledních deset let je jeho průměrný roční nápad 89 000 věcí (lehce přes polovinu připadá na trestní věci, ostatní na civilní). Jeho judikatura je označována jako "supermarket", neboť každý v ní dokáže najít pro sebe vhodné rozhodnutí.[26] Na její tvorbě se přitom v roce 2015 podílelo 357 soudců v řízeních, která průměrně trvala tři roky a osm měsíců.[27] V důsledku toho všeho je italský Nejvyšší soud sice formálně soudem nejvyšším, ale neplní funkce takové instanci přiřknuté.[28] I v judikatuře zmíněného chorvatského Nejvyššího soudu jsou z důvodu jejího množství očekávatelné rozpory a soud má problém sledovat svoji vlastní rozhodovací praxi.[29] Totožně je pak zmiňován i slovinský Nejvyšší soud (Vrhovno sodišče) před reformou z roku 2008, ke kterému bylo najmenováno množství soudců a soudkyň ve snaze snížit počet nedodělků. V důsledku toho soud nebyl schopný sledovat svojí vlastní judikaturu, pročež docházelo k nekonzistentnímu rozhodování.[30]
Stejný obecný závěr o nevhodnosti navyšování počtu soudců zastává i Michal Bobek, který poukazuje na ekonomickou analýzu práva a vztah poptávky a nabídky. Dle něj je důsledkem inflační zvýšení nápadu.[31] S odkazem na Parkinsonovy zákony[32] s tím souhlasí i místopředseda Nejvyššího soudu Petr Šuk - jmenováním velkého počtu nových soudců dojde k rozpadnutí jednotnosti judikatury a počet dovolání naroste tak, že opět vytíží všechny soudce.[33]
Existují ovšem i příklady opačné. V Německu se počet soudců a soudkyň Nejvyššího soudu (Bundesgerichtshof) od roku 1950 zdvojnásobil na 133,[34] přičemž systém je hodnocen jako funkční. Dlužno ovšem dodat, že nešlo o jedinou změnu - zejména byl zaveden systém leave to appeal.[35] Dalším rozdílem a důležitým filtrem je i velmi omezený počet advokátů, kteří mohou v řízení před německým Nejvyšším soudem zastupovat účastníky řízení.[36] Judikatura rakouského Nejvyššího soudu (Oberster Gerichtshof) je literaturou považována za konsistentní i přes 40 soudců a soudkyň, kteří se na ní podílejí. Přičítá se to zejména specializacím.[37] Účinnost specializací je ale jinými zpochybňována. Zdeněk Kühn poukazuje na to, že rozpory vznikají zejména u společně aplikovaných norem (např. procesních předpisů), což žádná specializace neodstraní.[38]
Článek byl publikován v časopise Právník č. 3/2023. Pokračování je dostupné zde.
[1] KOLMAN, Petr. České správní soudnictví - aktuální glosa. In: EPRAVO.CZ [online]. 21. 6. 2022 [cit. 2022-06-29]; či DUŠEK, Libor. Epidemie na Nejvyšším správním soudu a nepřijatelnost kasačních stížností. In: Jiné právo [online]. 21. 5. 2020 [cit. 2022-08-17]. Dostupné z: https://jinepravo.blogspot.com/2020/05/epidemie-na-nejvyssim-spravnim-soudu.html.
[2] PROCHÁZKOVÁ, Andrea. Zahlcený NSS může nakonec soudit mrtvé právo. In: Týdeník Respekt [online]. 1. 4. 2022 [cit. 2022-06-29]. Dostupné z: https://www.respekt.cz/agenda/zahlceny-nejvyssi-spravni-soud-muze-ohrozit-vymahatelnost- spravedlnosti.
[3] DIMUN, Petr. ,Vidím na kolezích, že jsou vyčerpáni a na pokraji vyhoření,' říká nový předseda NSS Karel Šimka. In: Česká justice [online]. 7. 2. 2022 [cit. 2022-06-29]. Dostupné z: https://www.ceska-justice.cz/2022/02/vidim-na-kolezich-ze-jsou-vycerpani-a-na-pokraji-vyhoreni-rika-novy-predseda-nss-karel-simka/; DIMUN, Petr. Šimka: Inflace nesmí vést k plíživé redukci záruk nezávislosti soudců. In: Česká justice [online]. 15. 6. 2022 [cit. 2022-06-29]. Dostupné z: https:// www.ceska-justice.cz/2022/06/simka-inflace-nesmi-vest-k-plizive-redukci-zaruk-nezavislosti-soudcu/.
[4] Jak pomoci přetíženému Nejvyššímu správnímu soudu? To bylo hlavní téma setkání soudců se členy Ústavně-právního výboru Senátu ČR. In: Nejvyšší správní soud [online]. 20. 4. 2022 [cit. 2022-06-29]. Dostupné z: https://www.nssoud.cz/ aktualne/tiskove-zpravy/detail/jak-pomoci-pretizenemu-nejvyssimu-spravnimu-soudu-to-bylo-hlavni-tema-setkani-soudcu- nss-se-cleny-ustavne-pravniho-vyboru-senatu-cr.
[5] KOLMAN, Petr. České správní soudnictví - aktuální glosa; nebo DIMUN, Petr. Šimka: Inflace nesmí vést k plíživé redukci záruk nezávislosti soudců.
[6] Nepočítáme-li čtyři soudce a soudkyně uvolněné z důvodu jmenování k jiným soudům.
[7] DIMUN, Petr. Šimka: Inflace nesmí vést k plíživé redukci záruk nezávislosti soudců.
[8] KASTELLEC, Jonathan P. The Judicial Hierarchy: A Review Essay. In: Oxford Research Encyclopedia of Politics [online]. 2016 [cit. 2022-03-14], s. 3-4. Dostupné z: https://papers.ssrn.com/abstract=2716282.
[9] Podrobněji k tomu srov. např. JOLOWICZ, John Antony. The Role of the Supreme Court at the National and International Level. In: YESSIOU-FALTSI, Pelagia (ed.). The Role of the Supreme Courts at the National and International Level: Reports for the Thessaloniki International Colloquium, 21-25 May 1997. Thessaloniki: Sakkoulas, 1998, s. 39-42; GALIČ, Aleš. A Civil Law Perspective on the Supreme Court and Its Functions. In: ERECINSKI, Tadeusz - Piotr RYLSKI - WEITZ, Karol (eds). The Functions of the Supreme Court: Issues of Process and Administration of Justice. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2019, s. 48 [cit. 2022-10-02]. Dostupné z: http://wuw.pl/data/include/cms/Studia_ Iuridica_81_2019.pdf nebo BOBEK, Michal. Curia ex machina: o smyslu činnosti nejvyšších a ústavních soudů. Právní rozhledy. 2006, č. 22 (mimořádná příloha), s. 2.
[10] GALIČ, Aleš. A Civil Law Perspective on the Supreme Court and Its Functions, s. 49.
[11] Ibidem, s. 48.
[12] CHIARLONI, Sergio. General judicial functions of the Supreme Court in the European legal culture with some critical remarks about the Italian Corte di Cassazione. In: ADOLPHSEN, Jens et al. (eds). Festschrift für Peter Gottwald zum 70. Geburtstag. München: Beck, 2014, s. 86; BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik. Under pressure. In: BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Supreme Courts Under Pressure. Cham: Springer International Publishing, 2021, s. 7. DOI: 10.1007/978-3-030-63731-6_1; BOBEK, Michal. Curia ex machina: o smyslu činnosti nejvyšších a ústavních soudů, s. 1; Leandro Giannini ovšem volá po změně tohoto přístupu a domnívá se, že i u individuálně zaměřeného soudu je možné aplikovat určitý druh filtrů nápadu - srov. GIANNINI, Leandro J. Access 'filters' and institutional performance of the Supreme Courts, který má vyjít v International Journal of Procedural Law. 2022, č. 2.
[13] BOBEK, Michael. Quantity or Quality? Reassessing the Role of Supreme Jurisdictions in Central Europe. The American Journal of Comparative Law. 2009, roč. 57, č. 1, s. 43-44; FERRARIS, Frederico. Finding a Cure or Simply Relieving Symptoms? The Case of Italian Supreme Court. In: BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Supreme courts under pressure. 2021, s. 37.
[14] LINDBLOM, Per Henrik. The Role of the Supreme Court at the National and International Level: Scandinavian Countries. In: YESSIOU-FALTSI, Pelagia (ed.). The Role of the Supreme Courts at the National and International Level: Reports for the Thessaloniki International Colloquium, 21-25 May 1997, s. 242.
[15] Kritéria se mohou dělit podle toho, zda omezují přístup k soudu (v případě Česka nepřípustnost) či meritornímu vyřízení věci (nepřijatelnost) - srov. GALIČ, Aleš. A Civil Law Perspective on the Supreme Court and Its Functions, s. 70; dále mohou být objektivní nebo subjektivní - viz BOBEK, Michael. Quantity or Quality? Reassessing the Role of Supreme Jurisdictions in Central Europe, s. 43-44; záleží přitom i na konkrétním výkladu pojmu "důležitá právní otázka" - srov. DOMEJ, Tanja. What Is an Important Case? Admissibility of Appeals To the Supreme Courts In the German-Speaking Jurisdictions. In: UZELAC, Alan - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Nobody's Perfect: Comparative Essays on Appeals and other Means of Recourse against Judicial Decisions in Civil Matters. Cambridge: Intersentia, 2014, s. 283.
[16] BOBEK, Michal. Curia ex machina: o smyslu činnosti nejvyšších a ústavních soudů, s. 10.
[17] UZELAC, Alan. Supreme Courts in 21st Century: Should organisation follow the function? In: ERECINSKI, Tadeusz - RYLSKI, Piotr - WEITZ, Karol (eds). The functions of the Supreme Court: issues of process and administration of justice. Warszawa: Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, 2019, s. 136-137. Dostupné z: http://wuw.pl/data/include/cms/ Studia_Iuridica_81_2019.pdf.
[18] UZELAC, Alan - BRATKOVIC, Marko. Croatia: Supreme Court Between Individual Justice and System Management. In: BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Supreme Courts Under Pressure. Cham: Springer International Publishing, 2021, s. 146.
[19] BOBEK, Michael. Quantity or Quality? Reassessing the Role of Supreme Jurisdictions in Central Europe, s. 73.
[20] GALIČ, Aleš. A Civil Law Perspective on the Supreme Court and Its Functions, s. 50 a 51.
[21] UZELAC, Alan - BRATKOVIC, Marko. Croatia: Supreme Court Between Individual Justice and System Management, s. 146.
[22] BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik. Introduction. In: BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Supreme Courts Under Pressure. Cham: Springer International Publishing, 2021, s. 4-7.
[23] PROCHÁZKOVÁ, Andrea. Zahlcený NSS může nakonec soudit mrtvé právo.
[24] UZELAC, Alan - BRATKOVIC, Marko. Croatia: Supreme Court Between Individual Justice and System Management, s. 143.
[25] GALIČ, Aleš. A Civil Law Perspective on the Supreme Court and Its Functions, s. 53.
[26] FERRARIS, Frederico. Finding a Cure or Simply Relieving Symptoms? The Case of Italian Supreme Court, s. 36.
[27] SILVESTRI, Elisabetta. The Italian Supreme Court of Cassation: Of Misnomers and Unaccomplished Missions. In: VAN RHEE, Cornelis Hendrik - FU, Yulin (eds). Supreme Courts in Transition in China and the West. Cham: Springer International Publishing, 2017, s. 238.
[28] Ibidem, s. 239.
[29] UZELAC, Alan - BRATKOVIC, Marko. Croatia: Supreme Court Between Individual Justice and System Management, s. 141.
[30] GALIČ, Aleš. A Civil Law Perspective on the Supreme Court and Its Functions, s. 51.
[31] BOBEK, Michal. Curia ex machina: o smyslu činnosti nejvyšších a ústavních soudů, s. 2.
[32] Které se dají zobecnit jako "the demand upon a resource tends to expand to match the supply of the resource" (v překladu "poptávka po zdroji má tendenci narůstat tak, aby odpovídala dostupné nabídce") - viz Parkinson's law. In: Wikipedia [online]. 2022 [cit. 2022-08-15]. Dostupné z: https://en.wikipedia.org/w/index.php?title=Parkinson%27s_law& oldid=1103017757.
[33] ŠUK, Petr. Postavení a role Nejvyššího soudu v 21. století. In: Právní prostor [online]. 22. 7. 2022 [cit. 2022-07-25]. Dostupné z: https://www.pravniprostor.cz/clanky/ustavni-pravo/postaveni-role-nejvyssiho-soudu-v-21-stoleti.
[34] STÜRNER, Michael. Sharing Responsibility: The German Federal Court of Justice and the Civil Appellate System. In: BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Supreme Courts Under Pressure. Cham: Springer International Publishing, 2021, s. 98.
[35] Ibidem, s. 85, 99-100.
[36] Ibidem, s. 78 a 90.
[37] SCHOLZ-BERGER, Florian. Access to the Austrian Oberster Gerichtshof: Attempts to Strike a Balance Between Adequate Workload and Adequate Review. In: BRAVO-HURTADO, Pablo - VAN RHEE, Cornelis Hendrik (eds). Supreme Courts Under Pressure. Cham: Springer International Publishing, 2021, s. 122.
[38] KÜHN, Zdeněk. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu: pohled teoretika a insidera. Jurisprudence. 2021, roč. XXX, č. 5, s. 11-12.
Diskuze k článku ()