Whistleblowing a jeho implementace do českého právního řádu

Úvod 

Bez ohledu na to, jaké byly důvody pro nepřijetí komplexní úpravy whistleblowingu, je zcela nesporné, že zákonnou úpravu této problematiky Česká republika potřebuje, a to nejen kvůli ochraně jednotlivých práv zaměstnanců, ale taktéž z důvodu ochrany společnosti před nezákonnou nebo nelegitimní činností nejen soukromých, ale i veřejně činných osob.

K přijetí právní úpravy whistleblowingu Českou republiku „popostrčila“ směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019, o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „směrnice“), jejíž transpozici je Česká republika povinna zajistit nejpozději do 17. prosince 2021.[2]

Harmonizace whistleblowingu v Evropské unii

Účelem směrnice je především poskytovat ochranu oznamujícím osobám, které pracují nejen v soukromém, ale i ve veřejném prostoru. Jedná se o osoby, které:

1. mají status pracovníka ve smyslu čl. 45 SFEU;
2. mají status osob samostatně výdělečně činných ve smyslu čl. 49 SFEU;
3. jsou akcionáři a osobami náležejícími do řídícího orgánu podniku, jsou jeho nevýkonnými členy, nebo jsou jeho dobrovolníky nebo neplacenými stážisty;
4. pracují pod dohledem a podle pokynů zhotovitelů, subdodavatelů a dodavatelů.

Ochrana je následně poskytována osobám, které oznámí protiprávní činnosti či zneužití práva ve sféře:

1. zadávání veřejných zakázek, finančních služeb, předcházení praní peněz a financování terorismu, bezpečnosti výrobků, ochrany životního prostředí;
2. jaderné bezpečnosti, bezpečnosti potravin a krmiv, zdraví a dobrých životních podmínek zvířat, veřejného zdraví, ochrany spotřebitele, ochrany soukromí a osobních údajů, a bezpečnosti sítí a informačních systémů.

S ohledem na ochranu oznamovatele směrnice taktéž výslovně zakazuje jakákoliv odvetná opatření vůči oznamovateli, a to zejména hrozby nebo pokusu o odvetu.

Směrnice upravuje i minimální požadavky na proces oznamování protiprávních jednání, které rozděluje na interní a externí. Zatímco v případě interního oznamování se stanovují minimální požadavky na oznamování v rámci veřejnoprávního nebo soukromoprávního subjektu, v případě externího oznamování je nejdříve nezbytné zřídit nezávislý orgán, který je oprávněn posuzovat důvěrně a objektivně jednotlivá oznámení nekalých praktik.  

Česká republika a současná úprava whistleblowingu

Český právní řád upravuje problematiku whistleblowingu buď okrajově anebo pouze nepřímo. Takovým příkladným ustanovením je § 249 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, který stanovuje zaměstnanci povinnost upozornit nadřízeného vedoucího zaměstnance, hrozí-li škoda nebo nemajetková újma. Podle komentářové literatury k příslušnému ustanovení je nerozhodné, zda škoda hrozí zaměstnavateli, spoluzaměstnancům nebo jiné fyzické či právnické osobě, resp. to, který subjekt by nesl za škodu právní odpovědnost.[3]

Obdobné ustanovení s obecnou působností můžeme nalézt i v § 368 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, který stanovuje povinnost oznamovat taxativně vymezené trestné činy. Na základě ustanovení § 55 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, se následně může svědek nebo jemu blízká osoba v případě ohrožení jejich práv domáhat utajení totožnosti a podoby.  

Svojí úpravou má však nejblíže k úpravě whistleblowingu nařízení č.  145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu. Jedná se o prováděcí předpis k zákonu č. 234/2014 Sb., o státní službě, a vztahuje se tedy pouze na zaměstnance ve státní službě. Podle vládního nařízení může státní zaměstnanec oznámit podezření ze spáchání trestného činu představeným, státním zaměstnancem, jiným státním zaměstnancem nebo osobou ve služebním poměru podle jiného právního předpisu. Služební orgán je podle nařízení povinen zřídit služební místo zaměstnance, který přijímá a prošetřuje veškerá podezření. Tento státní zaměstnanec může na základě žádosti oznamovatele skrýt jeho totožnost.[4]

Návrh zákona o ochraně oznamovatelů

V současné době se na politické scéně pohybují dva zákonné návrhy právní úpravy problematiky whistleblowingu – jeden z pera Ministerstva spravedlnosti a jeden z iniciativy poslanců, oba se shodným názvem zákon o ochraně oznamovatelů. Ke dni vydání tohoto článku byl první jmenovaný návrh předložen k projednání vládě, druhý návrh z iniciativy poslanců obdržel od vlády nesouhlasné stanovisko, ale organizační výbor Poslanecké sněmovny jej doporučil k projednání. Oba návrhy jsou až na několik ustanovení obsahově téměř totožné, viz dále.[6][5]

Návrh vypracovaný Ministerstvem spravedlnosti, obdobně jako směrnice, upravuje jednotlivé oblasti, ve kterých lze v případě podezření ze spáchání protiprávního jednání podat příslušné osobě nebo orgánu oznámení. Na rozdíl od směrnice však zákon obsahuje širší výčet oblastí, v souvislosti se kterými se oznamovatel dozvěděl o protiprávním jednání. Zákonný výčet byl rozšířen např. o oznámení související se správou svěřenského fondu.

Zákonný návrh taktéž upravuje, na rozdíl od směrnice, nový institut tzv. významného oznámení. Rozumí se jím podnět obsahující informace o skutečnostech nasvědčujících tomu, že v souvislosti s výkonem činností uvedených v zákoně bylo nebo má být spácháno jednání, které má znaky trestného činu nebo přestupku. Návrh zákona tedy rozlišuje mezi významným a „obyčejným“ oznámením, avšak již nestanovuje, z jakého důvodu jsou takto rozlišovány.

Návrh dále stanovuje, že oznamovatel a taxativně zákonem určené blízké osoby nesmí být vystaveny jakýmkoliv odvetným opatřením. Odvetná opatření však návrh zákona vypracovaný ministerstvem podrobně nedefinuje, na rozdíl od poslaneckého návrhu. Podle poslaneckého návrhu se odvetným opatřením rozumí jednání vyvolané oznámením, ke kterému dochází v souvislosti s výkonem zaměstnání, služebního poměru, funkce nebo jiného postavení vůči zaměstnavateli, které může oznamovatel důvodně považovat za zásah do svých práv či oprávněných zájmů, jestliže bylo učiněno zaměstnavatelem nebo na jeho pokyn jinou osobu. Podle příslušného návrhu se odvetným opatřením rovněž rozumí bezprostřední hrozba takovým opatřením. Poslanecký návrh stanovuje i tzv. zvláštní režim ochrany oznamovatele, v rámci kterého se zaměstnavateli v ochranné lhůtě zakazuje vůči oznamovateli a jeho osobám blízkým uplatnit odvetná opatření, a to např. ukončení jejich pracovního poměru či služebního poměru nebo jejich přeložení na nižší pozici. V případě, že jsou odvetná opatření vůči oznamovateli nebo jeho blízkým osobám i přesto uplatněna, mohou se tyto osoby domáhat u soudu, aby bylo od takového jednání upuštěno a aby byly odstraněny jejich následky. Kromě toho podle poslaneckého návrhu nenáleží ochrana takovému oznamovateli, který podal vědomě nepravdivé oznámení.[7]

Co se týče oznamovacího procesu, tak návrh zákona vypracovaný Ministerstvem spravedlnosti rozlišuje mezi oznamovacím systémem vnitřním a vnějším. V rámci vnitřního oznamovacího systému zákon stanovuje zaměstnavateli povinnost zajistit zejména:

1. určení příslušné osoby – zaměstnavatele nebo osoby, která spravuje pro zaměstnavatele vnitřní oznamovací systém,
2. organizační opatření k podávání oznámení,
3. opatření, aby se s oznámeními mohla seznámit pouze příslušná osoba,
4. informování oznamovatele o průběhu a výsledcích posouzení důvodnosti oznámení příslušnou osobou.

Vnitřní oznamovací systém je povinen zavést zaměstnavatel, který je:

1. veřejným zadavatelem podle zákona o zadávání veřejných zakázek, s výjimkou:

1. obcí s méně než 10 000 obyvateli (kromě obcí s rozšířenou působností)
2. veřejných zadavatelů, kteří zaměstnávali v uplynulém kalendářním čtvrtletí v průměru méně než 50 zaměstnanců,

2. zaměstnavatel, který v uplynulém kalendářním čtvrtletí zaměstnával v průměru nejméně 50 zaměstnanců,
3. zaměstnavatel vykonávající činnost v oblasti finančních služeb, finančních produktů a finančních trhů, daní, předcházení legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, bezpečnosti dopravy, přepravy a provozu na pozemních komunikacích, ochrany životního prostředí, veterinární ochrany a ochrany spotřebitele.

Největší kontroverze však vyvolává úprava vnějšího oznamovacího sytému, ve kterém by měl figurovat „nezávislý“ orgán s názvem Agentura, která má být speciálním organizačním útvarem Ministerstva spravedlnosti. Přidělení Agentury k Ministerstvu spravedlnosti by mohlo vyvolat spekulace o tom, jestli se vskutku jedná o nezávislý orgán, jak je doporučováno směrnicí. Na rozdíl od návrhu vypracovaného Ministerstvem spravedlnosti však návrh z iniciativy poslanců v čele s Lukášem Černohorským v případě nezávislého orgánu navrhuje přenést tuto působnost na Veřejného ochránce práv.[8]

Návrh vypracovaný Ministerstvem spravedlnosti současně zavádí v souvislosti s oznámeními i dva přestupky, a to přestupek odvetného opatření (s pokutou až 1 000 000 Kč) a přestupek vědomě nepravdivého oznámení (s pokutou až do 50 000 Kč).

Závěr

Návrh zákona vypracovaný Ministerstvem spravedlnosti je na dobré cestě k tomu, aby byla právní úpravou zajištěna ochrana oznamovatelů a celkový proces oznamování protiprávních jednání. Návrhu však lze vytknout několik nedostatků. Zaprvé, návrh bez jednoznačného důvodu rozlišuje mezi významným a „obyčejným“ oznámením. Zadruhé, návrh by se měl inspirovat poslaneckým návrhem v oblasti ochrany oznamovatelů, který je v tomto ohledu mnohem propracovanější a obsáhlejší. Kromě toho lze pochybovat o nezávislosti vnějšího systému oznamování podle návrhu Ministerstva spravedlnosti v případě vzniku orgánu, který bude přidružen k Ministerstvu spravedlnosti. Opětovně lze v tomto hledisku vyzdvihnout poslanecký návrh, který by posuzování oznámení přenesl na Veřejného ochránce práv, který by zřejmě dokázal zajistit jejich nestranné a objektivní zhodnocení mnohem lépe.

---