Právní aspekty odpojení ruských bank od systému SWIFT

Snahou Evropské unie, Spojených států amerických i dalších států je sankcemi Rusko donutit zastavit invazi na Ukrajině. Mezi řadou ekonomických sankcí je jako nejúčinnější, vedle blokace devizových rezerv Centrální banky Ruské federace, obecně uváděno odpojení bank od systému SWIFT.

Vedoucí právního týmu, Císař, Češka, Smutný s.r.o., advokátní kancelář
Foto: Fotolia

Cílem tohoto článku je vysvětlit, co systém SWIFT znamená, jak funguje a nastínit právní aspekty související s tímto aktuálně tolik citovaným evropským sankčním opatřením.

Právní základ sankcí ukládaných na úrovni EU

Na úvod je třeba vyjasnit kompetenci EU k přijímání ekonomických sankcí. Rada EU může, s ohledem na čl. 215[1] Smlouvy o fungování Evropské unie, přijmout kvalifikovanou většinou na společný návrh vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Evropské komise nezbytná opatření, pokud to je nutné pro naplňování cílů společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Takové opatření může směřovat vůči fyzickým nebo právnickým osobám a skupinám nebo nestátním subjektům. Rada EU tak může fakticky pozastavit, omezit nebo úplně přerušit hospodářské a finanční vztahy s jednou nebo více zeměmi mimo EU.

Ke stávajícímu dni (16. března 2022) Evropská unie rozhodla, mimo uvalení jiných sankcí, o částečném odpojení Ruska, resp. vybraných ruských bank od systému SWIFT. Právním základem je nařízení Rady EU 2022/345 z 1. března 2022[2] (dále jen „Sankční nařízení“), které ze systému SWIFT vyřazuje banky Bank Otkritie, Novikombank, Promsvyazbank, Bank Rossiya, Sovcombank, Vnesheconombank (známá také jako VEB) a VTB Bank. Nejedná se tak o všechny velké ruské banky, na SWIFT zůstává v současnosti napojená např. největší Sberbank, Gazprombank nebo Alfa Bank. 

Březnové Sankční nařízení je ve skutečnosti novelizací již 8 let starého nařízení Rady EU č. 833/2014 z 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině, přijaté v návaznosti na politické rozhodnutí Rady EU odsuzující ruskou anexi Krymu v roce 2014[3]. Aktuální opatření EU, reagující na také Evropskou radou odsouzenou vojenskou agresi Ruska vůči Ukrajině započatou 24. února 2022, tak navazují a významně rozšiřují právní opatření EU přijatá již v roce 2014.

Nadále probíhá na evropské úrovni diskuse, zda by se odpojení od systému SWIFT mělo týkat dalších bank (např. již zmíněných Sberbank nebo Gazprombank) či dokonce zda by Rusko mělo být odpojeno od systému jako celek. V takovém případě by došlo i ke znemožnění plateb za zboží a služby proudící z Ruska, např. za hojně diskutovaný plyn a ropu. Právně technicky lze po dosažení shody takovou změnu provést jednoduše změnou přílohy Sankčního nařízení z 1. března 2022 – rozšířením okruhu subjektů, kterým se zakazuje poskytovat specializované služby předávání údajů o finančních transakcích (srov. čl. 5h Sankčního nařízení).

Co je SWIFT

SWIFT je soukromá belgická společnost, která sama vyvinula a provozuje zabezpečenou komunikační technologii pro banky, tzv. systém SWIFT. V samotném systému SWIFT tak nedochází k převodům finančních prostředků. SWIFT pouze zajišťuje zabezpečenou komunikaci mezi bankami, bez které není možné transakce fakticky realizovat.

Koncem 70. let minulého století byla v důsledku nastupující globalizace potřeba standardizace propojení bank z celého světa tak, aby například banka v Číně mohla sdělit bance Portugalsku potřebnou informaci o zamýšlené transakci. Samotná zpráva může mít různý obsah. Vedle povinné hlavičky obsahující základní informace, jako je označení banky (tzv. BIC – z anglického Bank Identification Code), může být obsahem zprávy informace o úhradě klientů, mezibankovních převodech, konverzi a operaci na peněžních trzích, inkasu, operaci s cennými papíry, šecích apod.[4] Pro zajištění kvalitní a efektivní komunikace bank po celém světě musela být taková komunikace jednotná a ucelená. Proto vznikla společnost SWIFT (zkratka z anglického: Society for Worldwide International Finance Telecommunication, česky Společnost pro celosvětovou mezibankovní telekomunikaci), která v roce 1977 spustila svůj systém SWIFT. Hned od počátku se do systému zapojilo přes 500 bank z 22 zemí světa. K dnešnímu dni používá systém SWIFT přes 11 tisíc bank, SWIFT tak dnes zajišťuje drtivou většinu mezibankovní komunikace na světě[5]

SWIFT je řízen představenstvem složeným z 25 volených představitelů reprezentující akcionáře, kterými jsou všechny členské banky. Rozdělení mandátů respektuje geografickou četnost využití systému. Společnost SWIFT je tak po dobu jednoho roku (mandát představenstva je vždy jen na jeden rok) řízena zástupci bank, které nejčastěji používají systém SWIFT, tj. každý rok je voleno nové vedení podle četnosti používání systému SWIFT.[6]

Dohled nad společností SWIFT vykonává primárně Belgická národní banka, a to vzhledem k tomu, že sídlo společnosti je v Belgii. To také znamená, že společnost podléhá evropskému právu, které může svým rozhodnutím omezit „vyvážet“ konkrétní finanční služby do některé ze zemí mimo EU.[7] 

Vedle dohledu Belgické národní banky vzhledem k mezinárodnímu přesahu a celospolečenskému zájmu na fungování systému SWIFT je do dohledu také zapojené mezinárodní společenství G10[8], které je složené z představitelů Belgie, Kanady, Francie, Německa, Itálie, Japonska, Holandska, Švédska, Spojených států amerických, Spojeného království a později připojeného Švýcarska (fakticky se tak jedná o 11 zemí)[9].

Jak systém SWIFT funguje

Bankovní převod, jehož smyslem je pohyb hotovosti mezi jednotlivými účty různých bank, je ve většině případů jen účetní operací uvnitř jedné banky, tedy jde o pohyb pouze teoretický. K pohybu hotovosti se používají tzv. nostro/vostro účty. Nostro/vostro účet si otevře například banka Alfa u banky Beta a složí tam část své hotovosti. V případě, že klient banky Alfa chce provést převod na účet do banky Beta, banka Alfa pouze instruuje banku Beta, aby odečetla částku z jejich účtu u banky Beta. 

Převody mezi bankami tak probíhají za kombinace použití nostro/vostro účtů a systému SWIFT. V případě vyřazení ze systému SWIFT by musela banka například používat dřívější technologii dálnopisu, která je ale však v mnohých zemích dnes již nevyužívaná (v ČR se dálnopisová komunikace vyřadila z užívání v roce 2008[10]).

Názorný příklad převodu:

Pan Král chce ze svého účtu u banky Alfa vedený v České republice poslat 10 tisíc USD na účet svého kamaráda pana Šťastného vedený u banky Beta ve Spojených státech amerických. Poté, co pak Král zadá příkaz ve své bance, převede banka Alfa z účtu pana Krále potřebnou částku na nostro/vostro účet banky Beta vedený u banky Alfa (v grafu bod 1.). Banka Alfa současně pošle SWIFT zprávu do banky Beta o chtěném převodu pana Krále (v grafu bod 2.). Následně na to banka Beta po obdržení SWIFTové zprávy od banky Alfa převede 10 tisíc z nostro/vostro účtu banky Alfa vedený u banky Beta na účet pana Šťastného (v grafu bod 3.).

 

Při každé transakci tak nedochází k faktickému převodu finančních prostředků, ale pouze k účetní operaci na účtech jednotlivé banky. Při transakcích obrovských objemů peněžních prostředků každý den je popsaný postup výrazně efektivnější a ekonomičtější, než např. přenášet hotovost z jedné banky do druhé (ostatně k tomu dnes není na světě ani dostatek vytištěných bankovek).

Mezibankovní komunikace prostřednictvím systému SWIFT, a nikoli například dříve používaného dálnopisu nebo v dnešní době e-mailu, je také výhodná pro její vysoké zabezpečení, standardizaci a všestrannost vůči prakticky všem bankám světa. 

Jak může být banka od systému SWIFT odpojena

Samotná společnost SWIFT o odpojení nerozhoduje. Jelikož je SWIFT ale soukromá společnost, která má sídlo v Belgii, a tedy také v EU, podléhá právu EU a musí respektovat autoritativní rozhodnutí příslušných orgánů, tedy i Rady EU, která může v souladu s primárním právem rozhodnout formou nařízení o uvalení sankcí. Tato přímo použitelná nařízení musí být bezvýhradně dodržována všemi subjekty, na něž se vztahují, tedy také společností SWIFT. 

V aktuálním případě Rada EU označila Sankčním nařízením konkrétní subjekty, kterým společnost SWIFT nemůže poskytovat své služby. Nejedná se však o historicky první odpojení ze systému SWIFT. V minulosti byla stejná intervence použita proti Íránu při jeho jaderné krizi v lednu 2012[11]. Odpojení Íránu od systému SWIFT způsobilo propad jeho vývozu o téměř polovinu.

Alternativy k systému SWIFT

Odpojení od systému SWIFT má zcela zásadní dopad na fungování finančních institucí v celém Rusku, které se tak stává fakticky neschopným realizovat platby za poskytnuté služby ze zahraniční (nebo obráceně, za služby vyvezené do zahraničí). Rusko se tak v důsledku nemožnosti realizovat transakce stane nejenom izolovaným v bankovním sektoru, ale prakticky v celosvětovém hospodářství, protože nebude disponovat efektivním nástrojem, kterým by mohlo provést platbu ze zahraničí. To stejné platí i pro zahraniční (např. evropské) společnosti fungující na ruském trhu. Jejich investice budou v důsledku evropských sankcí v Rusku blokované a obchodní aktivity tím pádem značně utlumené (pomineme-li dopady znárodňování zahraničních podniků, o kterém se již v Rusku otevřeně hovoří).

S ohledem na vážné ekonomické i sociální důsledky tohoto sankčního opatření se spekuluje o alternativách, které by Rusku umožnily zákaz obejít a pokračovat v platebním styku se zahraničím jiným způsobem.  

Rusko již v roce 2014, kdy Spojené království neúspěšně navrhovalo odpojení Ruska od systému SWIFT jako sankci za invazi na Krym[12], připravilo v anticipaci budoucích sankcí vlastní systém SPFS (rusky: Sistema peredachi finansovykh soobscheniy)[13]. SPFS má být konkurencí k celosvětově používanému systému SWIFT. Značným nedostatkem ruského systému však je, že aktuálně jsou jeho členy pouze některé banky z Ruska, Běloruska a několika dalších zemí. Banky tedy budou moci pomocí systému SPFS komunikovat pouze s omezeným počtem bank. Obdobný systém má také Čína, který používá zkratku CIPS (z anglického Cross Border Interbank Payment System).

Dalším možným řešením je přesměrovat stávající toky z bank odstřižených od systému SWIFT přes banky, které jsou stále součástí systému a mohou dále v systému SWIFT fungovat, například zmíněná Sberbank (není však zřejmé, zda toto bude možné i do budoucna, s ohledem na úvahy o rozšiřování sankcí).

Další (spíše teoretickou) možností Ruska je využít dnes již zastaralou techniku dálnopisu, která je ale v drtivé většině světa pro bankovní komunikaci nevyužívaná, respektive ve státech, kde má Rusko velkou expozici, byl již tento systém odstraněn úplně (obdobně jako v České republice) nebo je využíván pouze jako státní forma oznámení o případu úmrtí nebo jako možnost zahraniční korespondence (například Slovinsko nebo Bahrajn). Jedny z posledních míst, kde je některá ze zmíněných forem dálnopisu stále v provozu, je např. Kanada, Čína, Írán, Německo, Srbsko nebo Turecko.  Další alternativou je cesta nezabezpečené komunikace skrze e-mail nebo telefon, která sice pro Rusko není zablokovaná, ale taková komunikace je v praxi těžko realizovatelná.

Žádná z výše uvedených možností neumožňuje natolik širokou, neomezenou a zabezpečenou komunikaci, aby plnohodnotně nahradila odpojení od systému SWIFT. 

Závěr

Systém pro mezibankovní komunikaci SWIFT je spravován soukromou belgickou společností, která sdružuje více než 10 tisíc bank po celém světě a umožňuje jim realizovat mezibankovní transakce. O odpojení určité země či banky od systému nerozhoduje sama, ale na základě (nad)národní regulace. Jelikož SWIFT jako soukromá společnost z Belgie podléhá také právu EU, musí respektovat (stejně jako všechny právnické i fyzické osoby) autoritativní rozhodnutí příslušných orgánů, tedy i Rady EU, která může v souladu s primárním právem v rámci kompetencí společné zahraniční a bezpečnostní politiky rozhodnout formou nařízení o uvalení sankcí.

V aktuálním případě sankcí proti Rusku bylo rozhodnuto ze strany Evropské unie prostřednictvím Sankčního nařízení přijatého 1. března 2022 o odpojení od systému SWIFT (řečí Sankčního nařízení o zákazu poskytovat specializované služby předávání údajů o finančních transakcích) pro několik velkých ruských bank (např. Bank Rossiya, VTB Bank). O odpojení dalších bank, vč. největší Sberbank, se zatím na úrovni EU diskutuje.

Omezení mezibankovního styku Ruska se zbytkem světa má závažné dopady na tamní ekonomiku (např. může způsobit run na banky, masivní přesuny vkladů mimo sankcionované území a tím dlouhodobé oslabení národní ekonomiky sankcionovaného státu). Rusko má sice možnost využít různé alternativy, např. v podobě ruského (SPFS) nebo čínského (CIPS) systému či přesměrování aktiv do momentálně nesankcionované banky. Tyto alternativy nejsou jednak plně způsobilé nahradit odpojení od systému SWIFT, jednak nejsou trvalé (zejména v případě uvažovaného rozšíření sankcí i na další banky). Ekonomickými sankcemi EU spočívajícími v (částečném) odpojení od systému SWIFT tak dochází k praktickému znemožnění Ruska dále participovat na mezinárodním bankovním trhu, a jeho prostřednictvím i na realizaci mezinárodních obchodů. 

 


[1]Předpokládá-li rozhodnutí přijaté podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy o Evropské unii pozastavení, omezení nebo úplné přerušení hospodářských a finančních vztahů s jednou nebo více třetími zeměmi, přijme Rada kvalifikovanou většinu na společný návrh vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a Komise nezbytná opatření. Uvědomí o tom Evropský parlament.

Smlouva o Evropské unii [online]. 2012 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné na webu: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0008.02/DOC_1&format=PDF 

[2] Nařízení Rady (EU) 2022/345 ze dne 1. března 2022, kterým se mění nařízení (EU) č. 833/2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině. [online]. 2022 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné na webu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2022:063:FULL&from=EN.


[3] Rozhodnutí Rady 2014/512/SZBP ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině. [online]. 2014 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné na webu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/cs/TXT/?uri=CELEX:32014D0512.


[4] Seznam možných druhů SWIFT zpráv [online]. 2022 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupný zde: https://www.paiementor.com/list-of-all-swift-messages-types/ 

[5] SWIFT About us [online]. [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné z: https://www.swift.com/about-us/history.

[6] SWIFT By-laws [online]. [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné z: https://www.swift.com/about-us/legal/corporate-matters/swift-laws.

[7] Jak již bylo zmíněno v úvodu článku, Rada EU je oprávněna podle čl. 215 Smlouvy o fungování Evropské unie pozastavit, omezit nebo úplně přerušit hospodářské a finanční vztahy s jednou nebo více zeměmi mimo EU, což aktuálně také učinila v případě Ruské federace prostřednictvím Sankčního nařízení.

[8] Mezi NáBelgickou národní bankou a bankami G10 je uzavřený nezávazný dokument o spolupráci – Memoranda of Understanding. Podrobněji v online publikaci: The International Dimension of the SWIFT Affair. Bod 4. [online]. 2011 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné na webu: https://books.openedition.org/iheid/321 

[9] SWIFT oversight [online]. [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné z: https://www.swift.com/about-us/organisation-governance/swift-oversight.

[10] Dálnopis po 71 letech v Česku skončí. Novinky [online]. 2008. [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné z: https://www.novinky.cz/ekonomika/clanek/dalnopis-po-71-letech-v-cesku-skonci-40201763

[11] Nařízení Rady (EU) č. 267/2012 ze dne 23. března 2012 o omezujících opatřeních vůči Íránu a o zrušení na řízení (EU) č. 961/2010. [online]. 2012 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné na webu: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012R0267&from=EN.

[12] U.K. wants EU to block Russia from SWIFT banking network. [online]. 2014 [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné z: https://www.bloomberg.com/news/articles/2014-08-29/u-k-wants-eu-to-block-russia-from-swift-banking-network.

[13] SPFS – ruská verze systému SWIFT [online]. [citováno dne 10.3.2022]. Dostupné z: https://www.kurzy.cz/banky/spfs/.

Hodnocení článku
0%
Pro hodnocení článku musíte být přihlášen/a

Diskuze k článku ()

Pro přidání komentáře musíte být přihlášen/a

Související články

Další články