Ústavní soudy mají ve společnosti zvláštní postavení. Je to úloha arbitrážní, což je obecnou vlastností soudnictví, ale současně úloha interpretační a ochranná. Ústavní soudy stojí rozkročeny mezi metodami moci soudní a výstupy moci zákonodárné, mezi respektem k rozhodování ostatních soudů a nutností chránit základní práva a svobody jednotlivců. Jsou součástí ústavního systému s vlastními jedinečnými kompetencemi, ale zároveň musí řešit kompetenční střety mezi jeho jinými aktéry. Není to úplně záviděníhodná pozice. V důsledku tohoto zvláštního postavení ční ústavní soud nad soudy obecnými, jejichž rozhodnutí, jak známo, je oprávněn rušit, a přitom má velmi silnou derogační pravomoc vůči moci zákonodárné a výkonné. Tak silná kompetence svádí k úvaze, že je ústavní soud snad všemocný, neomezený a všem nadřazený. Tak tomu ale není.
Mimořádně silné ústavní soudy, jako je náš Ústavní soud, ale i třeba soud slovenský, německý nebo španělský, vznikly na pozadí dějinné potřeby v důsledku osudových selhání dělby moci v minulosti. Když totiž již v roce 1921 vznikly v tehdejším Československu a v Rakousku ústavní soudy první na světě s exkluzivní pravomocí kontroly norem, jednalo se o skromné instituce, které nedosahovaly lesku a významu například dobových nejvyšších správních soudů. Musely potom přijít běsy druhé světové války, totalitní zkušenosti druhé poloviny dvacátého století, nesčetná selhání zákonodárství, exekutivy a justice, aby bylo ústavní soudnictví posíleno na svoji současnou úroveň jako záchranná brzda demokratického právního systému, jako poslední prostředek ústavní ochrany jednotlivce. Je to vědomí poslední bariéry, je to jakási konečnost a dovršení cesty spravedlnosti, které nutí ústavní soudy k tomu, aby chránily ústavnost i proti státu samému. Přitom ale nesmí přestoupit onu citlivou, a ne vždy zřetelnou hranici, která od sebe odděluje jednotlivé složky státní moci, a nesmí ani sypat písek do jemně nastaveného mechanismu brzd a protivah právního státu. Musí mít stále na paměti onu klasickou otázku, kdo hlídá hlídače, a odpovědět si na ni, hlídač se musí hlídat sám.
Každý ústavní soud je dnes označován buďto laskavěji za negativního zákonodárce, anebo příkřeji za třetí komoru parlamentu. Zejména to druhé slovní spojení nemáme rádi a bráníme se mu. Ovšem marně. Stejně marně se bráníme podezření ostatních složek státní moci, že si rozhodováním o ústavnosti právních předpisů přisvojujeme její kompetence, že nejsme tím hlídačem, který se sám hlídá, ale naopak nočním zlodějem, který v legislativním sadu trhá jablka moci zákonodárné. Ústavní soudy jsou si této nervozity ostatních mocí vědomy, proto ve svých rozhodnutích velmi často hovoří o nutnosti vlastního sebeomezení a vycházejí z principu přednosti ústavně konformní interpretace před někdy snazším zrušením právní normy.
Český Ústavní soud není výjimkou. A co myslíte, dočkal se za to český Ústavní soud někdy uznání? Určitě ne. Přišly stovky dalších rozhodnutí Ústavního soudu, některá vynikající, některá třeba ne zcela vynikající, a také se proměňovala politická mapa. Dřívější opozice vládla a z bývalých ministrů se stávali opoziční poslanci. Ti, kdo dříve u Ústavního soudu hledali zastání, přešli ke kritice, a zastánci jeho zrušení soud naopak zavalovali podáními, v nichž se dovolávali ochrany. Tato situace trvá dodnes. Sledujete-li sněmovní debaty, můžete stále častěji slyšet, že pokud nějaký zákon projde, obrátí se přehlasovaní na Ústavní soud. Jako by se nikdo nechtěl smířit s výsledkem politického zápasu na vlastním hřišti a hledal hřiště další.
Mezi politiky Ústavní soud není tou nejoblíbenější institucí. Slyšeli jsme nedávno po vyhlášení jednoho nálezu onu povinnou formulku o tom, že je třeba jej respektovat. Nicméně vzápětí přišlo veliké ALE, kterým kritici nález zásadně zpochybnili. Pasovali se přitom do role občanů, právníků, expertů na otázky pravé a nepravé retroaktivity a důchodových systémů. Posláním ústavního soudnictví není soutěž v popularitě, ale ochrana ústavnosti. Přestože rozhodujeme o politických otázkách, které jsou výsledkem politického střetu, a výsledek v podobě přijatého zákona má své politické důvody a dopady, politická argumentace se objevuje i v návrzích na zrušení tohoto zákona. Ústavní soud nemůže pokračovat v této politické rétorice a politickém uvažování. Naopak musí toto všechno pečlivě odstínit, vypreparovat ústavněprávní argumentaci, pokud je přítomna, a jedině tou se zabývat.
Pokud je ale ústavní soud ze své podstaty negativním zákonodárcem, nezasahuje jenom do obsahu a struktury právního řádu, ale také do vztahů vytvářených v rámci politického systému. „Výhry“ a „prohry“ politických aktérů coby kvalifikovaných navrhovatelů či účastníků řízení před Ústavním soudem, ať už jsou to skupiny poslanců, senátorů nebo třeba vláda, bývají jimi samotnými interpretovány jako potvrzení, nebo selhání vládnutí a mohou mít i politické důsledky v podobě posílení nebo ztráty důvěry jejich příznivců nebo i obecně voličů. To může svádět ke dvěma pokušením, oběma v podstatě vadným. Ústavní soudy se při hledání cesty, jak ještě více chránit základní práva, demokracii a právní stát, mohou někdy více nahýbat do světa politiky a vědomě tak ovlivňovat politické procesy, procesy vládnutí a její kontroly. Politická síla se tomu naopak brání a nezřídka nahlas vyslovuje myšlenky o omezení ústavního soudnictví, překročení červených linií, nemístném aktivismu a soudcokracii. Oba přístupy, jak přepjatý soudní aktivismus, tak i politická snaha oslabit ústavní soudy, jsou podle mého nebezpečné. Oba přístupy ale jsou také důsledkem stále více se objevujícího trendu přesunu moci v moderní společnosti. Jistě, ve většině zemí označujících se za demokratické, existuje ústavní rámec politického systému včetně záruk v podobě soudní ochrany. Důsledkem existence těchto záruk je ale možnost, že soudy budou mít faktický vliv na utváření a obsah politiky. Nelze se ale současně proti soudům vymezovat, že jim do politiky nic není, a na druhou stranu je žádat o zásah, pokud je politický systém narušen. Soudy nejsou politickými aktéry z vlastního rozhodnutí, ale proto, že je někdo na politické kolbiště povolal.
O paradoxech tzv. judicializace politiky bylo napsáno nesčetné množství statí a článků. Dovolte mi zmínit několik myšlenek, kterými se v souvislosti s touto judicializací politiky už dlouhodobě obírám. Je dobré si povšimnout, že v totalitních režimech obecně soudy politické elitě nevadí, protože soudy politiky neoslabují, rozhodnutí vládnoucí většiny obvykle ochotně potvrzují, a jak to tak bývá, nikdo nikoho nekritizuje. Ústavní soudy jsou v takových systémech nepotřebnou veteší, takže ani nejsou zřizovány, a pokud ano, jsou spíše bezvýznamné. Politický a soudní systém jsou zdánlivě oddělené, ve skutečnosti ale srostlé. Ústavní soudy v některých zemích, které lze označit jako totalitní, nehlasují jinak než jednomyslně. To je ovšem popření nejenom soudní ochrany, ale i soudní kontroly a samotného smyslu soudnictví.
Hybným momentem vedoucím k judicializaci politiky bývá přechod společnosti k demokratickému systému, který žádné sociální skupině nezaručuje trvalé vládnutí. V rámci této demokratické tranzice jsou nastavena systémová pravidla politického života, která přináší systémovou stabilitu. Jsou také nastaveny mechanismy, jak tato pravidla chránit a vynucovat, a to většinou soudní cestou. Jako příklad lze uvést soudní přezkum ústavnosti zákonů, rozpouštění politických stran, volební soudnictví, impeachment anebo rozhodování kompetenčních sporů. Právě těmito kanály se před soudy vnáší politické otázky. A politické otázky, jak už jsem uvedl, je těžké zodpovědět bez toho, aby na politiku neměly následně vliv.
Moderní politická společnost si zvykla přesouvat řešení svých politických sporů na soudy. Ať už se jedná o správní, nebo ústavní soudnictví, je pro politické aktéry jednoduché přenést tíhu rozhodnutí na někoho třetího a nezávislého. Je to dokonce tak jednoduché, až se z výjimečného postupu stává pravidlo – nechť rozhodne soud. A pokud se nám rozhodnutí soudu nelíbí, můžeme je kritizovat pro nedostatek demokratické legitimity a zásah soudu do sféry, která mu nepřísluší. Soudci přitom nerozhodují podle své politické vůle, tedy úvahy o nejlepším politickém řešení, ale podle souladu posuzované otázky s právem nebo s ústavou. Používají právní, nikoliv politické argumenty a byli by radši, pokud by političtí aktéři se dokázali dohodnout i bez nich.
Jenže i politika je obrazem společnosti a také ona se potýká s oslabováním autorit a jiných normativních systémů, než je právo. Náboženské, morální či hierarchické imperativy byly oslabeny natolik, že jejich respektování, tím méně vynutitelnost, je snadné pominout. Společnost s nedostatkem autorit je bezradná a obrací se k jedinému vynutitelnému systému, jímž je právo. Pokud jim právní řešení nevyhovuje, obrací svoji kritiku směrem k soudu, který právo nalezne, nikoliv ke zdroji a původu vzniku problému, jímž se soudy zabývaly.
Stalo se notorietou říkat, že soudy nedisponují mečem ani měšcem, a proto jsou nejslabší mocí ve státě. Je to pravda, byť jen částečně. Soudy opravdu nemohou svá sebeodvážnější či sebesprávnější rozhodnutí vynutit. Účinky rozhodnutí závisejí na ochotě dalších dvou složek veřejné moci taková rozhodnutí akceptovat a provést. Tato ochota není samozřejmá, protože s sebou přináší vysoké transakční náklady pro politické orgány. Pomyslný hněv lidu dopadne na toho, kdo opatření prosazuje, nikoliv na toho, kdo jej vydal.
Prosazování rozhodnutí ústavních soudů ostatními aktéry tak podle mě závisí na dvou základních faktorech. Na respektu, který si ústavní soud vybudoval a který v ideálním případě vrostl do společnosti tak, že se rozhodnutí tohoto soudu nezpochybňuje, a na míře zájmu, kterou má konkrétní rozhodovaná otázka u veřejnosti. Je přirozené, že například otázka práva na potrat, výše penzí, změna pohlaví, sňatky stejnopohlavních párů nebo míra náboženské svobody bude mít větší společenskou odezvu než jiná témata. Přesto by přesvědčivost odůvodnění a autorita ústavního soudu měla stačit k tomu, aby se sice o rozhodnutí soudu diskutovalo, aby bylo možné s ní ve veřejném prostoru polemizovat, ale aby nikoho nenapadlo, že by se takové rozhodnutí nemuselo respektovat či vyslovovat ostré soudy, že soud rozhodl pod politickým vlivem, nikoliv nezávisle a nestranně.
V České republice je Ústavní soud dlouhodobě nejdůvěryhodnějším orgánem veřejné moci. Těší mě to. Považuji takovou míru důvěry za výraz toho, že svoji práci dělali naši předchůdci dobře. Ale abych byl správně pochopen, soudci ústavních soudů nemají soudit tak, aby jejich rozhodnutí byla populární, ale aby byla spravedlivá. Nesmíme se nechat ovlivnit možnými dopady svých rozhodnutí, křikem politiků, titulky novin. A pokud se nenecháme zviklat a rozhodneme skutečně nestranně a spravedlivě, pak to v dlouhodobém horizontu jenom posílí důvěryhodnost Ústavního soudu.
A v tom je možná háček. Důvěryhodný, respektovaný a snad i oblíbený ústavní soud je překážkou autoritářských postupů. Pokud proto volby vynesou do čela autoritáře, je ústavní soud první institucí, kterou chce ve svém zájmu oslabit. Každá moc musí být kontrolována. Autoritáři ovšem o žádné omezování vládnutí či kontrolu nestojí. Ústavní soudy jsou tak současně poslední hradbou ochrany právního státu. I prvním bastionem, který je nutné dobýt. Zkušenosti z řady zemí nás učí, že podmaňování si ústavního soudu může mít řadu podob. Tou nejprimitivnější je útok na samou podstatu soudnictví, změna právní úpravy, omezení pravomocí, odvolávání soudců, seškrtání rozpočtu. Druhou cestou, jak si podmanit ústavní soud, je pravý opak, hýčkání a pozlátko. A ti nejprozíravější z autokratů se pokoušejí podmanit si ústavní soudy nenápadně ve jménu ochrany nezpochybnitelných hodnot. Potřebujete vyměnit část soudců? Zpochybněte u těch starších z nich jejich minulost, u mladých jejich nezkušenost, zkušenost. Zaveďte orgán, který by mohl dodatečně přezkoumávat rozhodnutí ústavních soudců, zvyšte počet soudců na dvojnásobek a doplňte volná místa těmi loajálními, zužte hrdla návrhů tak, aby se k soudu dalo stěží dostat, v médiích stále opakujte, jak je nějaké soudní rozhodnutí špatné, protilidové, nesmyslné a dost možná i přijaté na objednávku atd.
Ukáže-li se, že se ústavní soud osvědčil, má důvěru veřejnosti, rozhoduje nestranně a politici se ji nesnaží zničit, existuje ale ještě jedno vnitřní riziko. Okouzlení vlastním úspěchem. Ústavní soudy by neměly být arogantní, nadřazené, myslet si, že svět bude podle nich. A hlavně by si neměly zvykat na to, že soudní kontrola ústavnosti může být běžně a libovolně používanou alternativou politického rozhodování a vládnutí. Vrcholné soudy by zkrátka neměly mít ambici řešit a napravovat všechny hříchy světa, ani šířit pokrok a hledat prostřednictvím práva zkratky k ještě krásnější budoucnosti. Soudům sluší uměřenost, a pokud se budou příliš často vrhat na barikády společenského boje za něco lepšího, novějšího, správnějšího, přidají-li se k bojovníkům v rámci různých kulturních válek, neublíží jenom sobě, ale celému systému.
Znakem dobře fungující společnosti a správného hodnotového nastavení totiž není supervýkonný a všeznalý ústavní soud, který ročně řeší desítky politických otázek, soustavně všechny poučuje, jehož soudci jsou v televizi vidět stejně často jako hvězdy showbyznysu. Právě naopak, soudci nemají být viditelnými bojovníky, ale sice nenápadnými, ale o to spolehlivějšími strážci. Ústavní soud má být pokorný, zdrženlivý a vědomý si své subsidiární role v řešení politických otázek. Je-li ale povolán k rozhodnutí, musí tak učinit s plnou vahou své autority racionálně, nestranně a s kvalitní argumentací. Jen to je podle mého soudu cesta k transparentnosti rozhodování, důvěře veřejnosti, k získání respektu politických aktérů a k naplnění účelu a smyslu ústavního soudnictví.
Toto vystoupení, možná trošku delší, má jediný cíl. Chtěl jsem načrtnout základní obrys toho, po jakých cestách se ubíral a stále ubírá Ústavní soud České republiky, momentálně na přelomu třetí a čtvrté dekády, na jakých principech stojí, jaké hodnoty chrání a jak se vyvíjí. Přesto jsem si jistý, že existuje několik vlastností, které jsou pro ústavní soudnictví klíčové a které mají trvalou platnost. Dovolte mi je shrnout. Ústavní soud musí být nejvyšším interpretem ústavy. Je jeho posláním, aby prostřednictvím rozhodování sporů o ústavnost kontroloval a legitimizoval výkon státní moci. Ústavní soud nesmí nikomu podléhat formálně ani neformálně. Nepřijímá pokyny a není hierarchickou součástí jiných orgánů nebo mocí. Ústavní soud musí být apolitický a nezávislý. Jeho jediným měřítkem a referenčním kritériem je ústavnost. Ústavní soud musí být zdrženlivý. Vědom si své moci a důsledků svých rozhodnutí uplatňuje princip minimalizace zásahů a priority ústavně konformního výkladu. Ústavní soud musí být poslední v řadě. Subsidiarita ochrany ústavnosti i ochrany základních práv rozprostírá ovšem povinnost ochrany i na ostatní orgány veřejné moci, soudy všech stupňů nevyjímaje. Zásah ústavního soudu je na místě až tehdy, když jsou vyčerpány všechny ostatní možnosti právní ochrany.
A konečně ústavní soud musí být důvěryhodným, nemusí být obletovaný, oblíbený ani chválený, ale důvěru občanů i institucí mít musí. Důvěra není totéž co popularita, o niž mohou usilovat z různých důvodů jiní představitelé veřejného života. To, co činí ústavní soud silným, totiž není výčet jeho kompetencí nebo výše rozpočtu, ale právě důvěra. Důvěra, která je hradbami pevnosti vytvořenou společností nikoliv ku prospěchu ústavního soudu a jeho soudců, ale každého, i toho posledního občana, jehož základní práva a svobody obyvatelé této pevnosti nepřetržitě střeží.
Vážím si toho, že český Ústavní soud tato kritéria plnil celých 30 let, a využívám této příležitosti, abych našim předchůdcům za zanechané dílo opět složil hold. Je mou povinností jako soudce a předsedy soudu, abych vynaložil veškeré síly k zachování tohoto díla a jeho rozvinutí v další dekádě.
Mluvil jsem dnes o tranzici zemí. Jak známo, tranzicí prochází od loňského roku i náš Ústavní soud. Během let 2023–25 se vyměnilo a ještě vymění 13 z 15 jeho soudců. Rozhodující roli při obměně má prezident republiky a Senát Parlamentu. Sám jsem loni prošel jako jeden z prvních nominačním procesem a od té doby pozorně sleduji postup prezidenta i senátorů při navrhování a projednávání dalších kandidátů. Chci říci několik poznámek. Předně považuji prezidentem nastavený a veřejně deklarovaný proces výběru kandidátů za velmi promyšlený, transparentní a směřující k vytčenému cíli, tzn. obměnit řady soudců Ústavního soudu tak, aby vznikl soud pestrý s ohledem na profesní původ, zkušenosti, s obvyklou převahou soudců obecných soudů, akademiků doplněných dalšími profesionály vyznačujícími se odborností v různých právních oborech a odvětvích.
Dalším zřetelem je i regionální rozrůzněnost, a to jak ve vztahu k životní zkušenosti, tak i k fakultám, které soudci absolvovali nebo na nich působí. Důležité je mít soudce napříč generacemi, ale i v genderové vyváženosti s hodnotovou a názorovou různorodostí. Soud nemá být složený pouze z konzervativců, liberálů a socialistů, lidí pravice nebo levice, všechno musí být ve shodě s osobní integritou a uznáním soudců ze strany kolegů či širší veřejnosti.
Jsem rád, byť to pro žádného kandidáta nemusí být vždy příjemné a komfortní, že všechny nominace vzbuzují velkou pozornost médií a veřejnosti. Senátorky a senátoři mohou na rozdíl od minulosti při svém rozhodování o souhlasu či nesouhlasu se jmenováním vycházet z velkého množství názorů a informací a konfrontovat s nimi kandidáty. Výsledkem by mělo být, aby k Ústavnímu soudu přicházeli soudci předem obdaření důvěrou.
Mohu už dnes osvědčit, přestože proces obměny ještě neskončil a čeká nás výměna dalších pěti soudců v tomto a příštím roce, že nově jmenovaní ústavní soudci vhodně doplnili sestavu svých kolegů. Setkali jsme se s vlídným přijetím, kolegiálním a kooperativním přístupem a naše adaptace na nové funkce se tím ulehčila. Plénum Ústavního soudu tvoří soudci s mnoha přesahy nad svou úzkou odbornost či předešlé profesní působení, lidé motivovaní k plnění jedinečné ústavní role, názorově či hodnotově rozmanití, ale zároveň životně zralí a ukotvení. Nikdo z nás, stejně jako nikdo z našich předchůdců, se nemohl na tuto roli předem připravit. Nikdo také neočekává, že Ústavní soud s nástupem nových soudců, jak se říká, zavře vrata, nějaký čas nebude přijímat nové návrhy a stížnosti a bude rozhodováním jednoduchých případů nejprve pracovat na svém vlastním sladění nebo secvičení. Naopak, všichni, a jistě právem, očekávají, že Ústavní soud na přelomu třetí a čtvrté dekády ani nikoliv později na své cestě neztratí své tempo, kvalitu, směr a cíl. Jsme si toho všichni vědomi. Složili jsme ostatně při svém jmenování slib, že budeme chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana, řídit se ústavními zákony a rozhodovat podle svého nejlepšího přesvědčení nezávisle a nestranně.
Jsem přesvědčen, že svou roli ve čtvrté dekádě Ústavní soud splní a udrží tak vysokou důvěru společnosti, kterou je dlouhodobě obdařen.
Diskuze k článku ()