Úvod
Když se řekne segregace, většina čtenářů si asi vzpomene na rasovou segregaci Afroameričanů na jihu USA nebo na politiku tzv. apartheidu v Jihoafrické republice. Tedy na praxe, které natolik jednoznačně patří do minulosti, že těžko vyvolají jiné emoce než nesouhlas a opovržení. O to víc může být překvapivé, že pojem rasové segregace je používán i v současnosti pro pojmenování situace v našem školství (podobně jako toto téma zaměstnává i některé další země zejména ve střední a východní Evropě, jak bude několikrát zmíněno dále).
Problematika segregace Romů je tématem natolik současným, že naše společnost do sud nebyla schopna jejího jednoznačného odsouzení. Nahlížíme-li však na tuto praxi pohledem antidiskriminačního práva, nabízí se natolik jednoznačný závěr o jeho protiprávnosti, že ani tento článek nebude koncipován jako vyvážená analýza důvodů „pro a proti“, nýbrž spíš jako pokus o pojmenování jistého neduhu, který je v naší společnosti dlouho době trpěn, a přispění do diskuse o možnostech jeho odstranění.
K pojmu segregace
Pojem segregace se používá, když se hovoří o nerovnoměrném rozmístění a koncentraci sociálních skupin v prostoru, čímž dochází k jejich teritoriální izolaci od ostatních skupin, přičemž příčinou této prostorové koncentrace bývá nerovné postavení sociální skupiny ve společnosti.[1]
V kontextu našeho školství může mít segregace dvě různé formy. První je koncentrace příslušníků romské menšiny ve školských zařízeních určených pro žáky se speciálními zdravotními potřebami. Podstatou problému bývá nastavení systému, který častěji, než by bylo případné, hodnotí příslušníky etnické menšiny jako nezpůsobilé k běžné výuce a umísťuje je do zvláštních škol nebo speciálních tříd určených pro žáky se specifickými vzdělávacími potřebami (zejména nízkým intelektem). V České republice tuto formu segregace proslavil rozsudek D. H. a ostatní proti ČR[2](pro přehlednost v textu zkracovaný i jako „rozsudek D.H.“).
U druhé formy segregace dochází k významné nadreprezentaci příslušníků romské menšiny v běžných základních školách. Příčinou problému zde může být existence sociálně vyloučených lokalit ve spojení se spádovými obvody škol a řadou dalších jevů – například fenoménem white flight. Ten popisuje situaci, kdy nárůst zastoupení žáků z minoritních skupin vede k odchodu žáků z majority, čímž se míra segregace spirálovitě zvyšuje.[3]
Zatímco v prvním případě tak v konečném důsledku dochází k tomu, že systém zachází s romskými žáky např. jako s osobami s lehkou mentální retardací, v druhém případě jsou součástí stejného vzdělávacího systému jako jiní žáci základních škol; fakt, že se jedná o segregované školy, však s sebou zpravidla přináší pokles kvality výuky i další nežádoucí účinky popsané níže.
K segregaci Romů v našem školství jsou dostupná statistická data za roky 2021–2022.Zatímco podíl romských dětí na populaci je stabilně kolem 3 %, v ČR existuje zhruba 130 kol (z celkového počtu 4 273 základních škol) s více než třetinovým zastoupením romských žáků; asi 60 škol z toho představuje zařízení pro žáky s mentálním, tělesným, zrakovým nebo sluchovým postižením, závažnými vadami řeči, závažnými vývojovými poruchami učení, závažnými vývojovými poruchami chování, souběžným postižením více vadami nebo autismem (§ 16 odst. 9 školského zákona). Existuje 70 základních škol s alespoň polovičním zastoupením romských žáků. Podle autorů výzkumu zjištěná data odpovídají stavu ve školním roce 2016/2017 a situace se tedy s postupujícím časem nelepší.[4]
K obdobným datům za rok 2022 dospěla i Kancelář veřejného ochránce práv. Podíl romských dětí vzdělávajících se dle Rámcového vzdělávacího programu pro základní vzdělá vání se sníženými nároky na výstupy ze vzdělávání z důvodu lehkého mentálního posti žení v roce 2022/2023 činil 26,2 %. Dále existuje 136 základních škol s víc než třetinou romských žáků, 77 základních škol s víc než polovinou romských žáků, 32 základních škol s víc než třemi čtvrtinami romských žáků a 17 základních škol s víc než 90 % romských žáků.[5]
Mezi odborníky není sporu o tom, že segregace ve školství představuje negativní jev. Již v roce 1954 judikoval americký Nejvyšší soud v kauze Brown, že segregace vede ke zpomalení vzdělávacího a mentálního vývoje afroamerických dětí.V kontextu českého vzdělávacího systému se hovoří o tom, že oddělené vzdělávání a nepřítomnost kladných vzorů ve školském kolektivu může být jednou z příčin špatných studijních výsledků a předčasného ukončení vzdělávacího procesu. Důsledkem segregace je zhoršení celého vzdělávacího systémui neúměrné nároky na pedagogickou práci a přetížení učitelů.V zahraniční literatuře bylo popsáno, že segregace ve školství může vést i k vyšší zločinnosti.[10][9][8][7][6]
Cílem tohoto článku je poukázat na závěry judikatury k nepřípustnosti rasové diskriminace ve školství coby jedné z forem diskriminace a nedostatečnou reflexi závěrů této judikatury v platné právní úpravě. Článek dále nabídne konkrétní rady, jak postupovat při uplatňování nároků obětmi segregace ve školství, a zamyšlení nad tím, jaké změny anti diskriminačního a školského práva by byly namístě, aby bylo možné zákaz diskriminace na základě rasy a etnického původu v přístupu ke vzdělání lépe vymáhat.
Zákaz segregace v mezinárodním a evropském právu
O jaké právní předpisy se negativní stanovisko k segregaci ve školství opírá?
V rámci UNESCO byla v roce 1960 přijata Úmluva o boji proti diskriminaci ve vzdělá vání,která v prvním článku definuje diskriminaci tak, že tato zahrnuje i rozlišování, vyloučení a vytváření oddělených vzdělávacích systémů nebo institucí pro osoby nebo skupiny osob. Dohoda byla sice ratifikována Československou socialistickou republikou v roce 1963, nebyla však nikdy vyhlášena ve Sbírce zákonů nebo Sbírce mezinárodních smluv a podle právního názoru Ministerstva zahraničních věcí proto její ustanovení ne jsou vnitrostátně přímo použitelná.[12][11]
Česká republika je dále signatářským státem Úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace, která v čl. 3 obsahuje odsouzení rasové segregace. Úmluva se přitom vztahuje i na právo na vzdělání [čl. 5 písm. e) bod v) Úmluvy].
Protože se problematika diskriminace ve vzdělávání objevuje v judikatuře ESLP, je vhodné uvést, že Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod obsahuje čl. 14 o zákazu diskriminace mimo jiné na základě rasy a příslušnosti k národnostní menšině. Dodatkový protokol k Úmluvě zakotvuje právo na vzdělání, a zákazu diskriminace je tak možno se dovolávat i ve vztahu k tomuto právu. Problematikou segregace se oba dokumenty výslovně nezabývají.
V sekundárním evropském právu hraje klíčovou roli směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ. Ze směrnice vyplývá zákaz diskriminace na základě rasy nebo etnického původu, a to kromě jiného i v oblasti vzdělání. Směrnice se pojmem vzdělání a přístupu k němu podrobněji nezabývá a o segregaci se nezmiňuje.
V českém právním řádu je směrnice transponovaná do antidiskriminačního zákona. I ten zakazuje veškerou přímou a nepřímou diskriminaci ve věcech přístupu ke vzdělání a jeho poskytování, včetně odborné přípravy, a to mimo jiné na základě rasy a etnického původu (na rozdíl od evropské legislativy však ochranu před diskriminací v oblasti vzdělá ní rozšiřuje na všechny v něm uvedené diskriminační důvody). Ani tento zákon s pojmem segregace nepracuje.
Předškolní, základní a střední vzdělávání ve školách je v ČR upraveno zákonem č. 561/2004 Sb., školský zákon. I ten se v § 2 odst. 1 jako k jedné ze základních zásad hlásí k zákazu diskriminace a zakotvuje rovný přístup každého občana ČR nebo EU ke vzdělá vání bez diskriminace mimo jiné z důvodu rasy a etnického původu. Ani zde však není zákaz segregace jednoznačně legislativně ukotven.
Judikatura ESLP a její reflexe
Zkoumané problematiky se týká rozsudek ESLP, který byl vydán ve věci asi nejslavnější stížnosti podané proti České republice: rozsudek D. H. Stěžovateli bylo 18 romských dětí z Ostravska, které namítaly, že byly diskriminovány při výkonu svého práva na vzdělání, když byly bezdůvodně (na základě svého původu) umístěny do zvláštních škol. Případ byl nejprve projednán senátem, který šesti hlasy proti jednomu dospěl k závěru, že právo stěžovatelů zaručené Úmluvou porušeno nebylo. Velký senát nicméně zaujal jiný názor a stížnosti vyhověl.[13]
Viděno dnešníma očima je z rozsudku D. H. možno čerpat v řadě aspektů. ESLP v něm uvádí, že zákaz diskriminace na základě rozdílné barvy pleti má absolutní povahu (je to diskriminace „obzvláště ohavná“) a rozdílné zacházení na základě tohoto diskriminační ho důvodu nelze v naší společnosti odůvodnit.Postavil se za použitelnost statistických údajů jakožto důkazu nepřímé diskriminace, jeví-li se tato statistika při kritickém posuzování spolehlivou a významnou; současně však zdůraznil i to, že nepřímou diskriminaci je možno prokázat i bez statistických údajů. Také jako irelevantní obhajobu proti tvrzení o diskriminaci odmítl skutečnost, že k umístění stěžovatelů do zvláštních škol došlo na základě souhlasu jejich rodičů, když tito rodiče – sami členové zranitelné komunity a často málo vzdělaní – nebyli schopni uvážit všechny aspekty situace a důsledků jejich souhlasu.[14]
Všechny tyto závěry samy o sobě ovlivnily další judikaturu a vývoj doktríny v této oblasti. Pro účely tohoto článku je však klíčové, jaký závěr ESLP učinil v meritu věci: totiž že nadreprezentace romských dětí ve zvláštních školách nebyla ani správnou reflexí jejich mentálních schopností, ani shodou náhod, nýbrž byla důsledkem chybějících záruk, které by zabezpečily, že by systém přihlížel k specifickým potřebám romské minority jako znevýhodněné třídy. Jinými slovy, umístění stěžovatelů do škol pro děti s mentálními poruchami, kde se vyučovalo podle mnohem jednodušších osnov, nevypovídalo dle ESLP o skutečné mentální poruše těchto žáků, ale spíše o tom, že testování žáků probíhalo zcela neadekvátním způsobem nereflektujícím specifika romské komunity, takže i romské děti s průměrným nebo nadprůměrným intelektem končily ve zvláštních školách.[15]
Rozsudek D. H. české společnosti nastavil zrcadlo, do něhož musíme nahlížet i v současnosti. Jakkoli sice od vyhlášení rozsudku velkého senátu uplynulo 16 let, proces uvádění české praxe do souladu s požadavky Úmluvy ještě nebyl dokončen. Jakkoli bylo povinností České republiky zpětnou vazbu ESLP zapracovat do své legislativy i praxe, k přijímání nutných změn nedocházelo zrovna rychle a větší změny v našem školství proběhly až v rámci novely školského zákona s účinností od 1. ledna 2016, jíž byla podpořena inkluze ve vzdělávání.Inkluzivní prostředí má věrněji odrážet různorodou realitu života a na pomáhat tomu, aby žactvo se specifickými vzdělávacími potřebami zůstávalo v hlavním vzdělávacím proudu.[16]
I přes tyto nesporné posuny posilující zejména pozici žactva se zdravotním postižením je nicméně nutno uvést, že situace romského žactva se zatím významněji nezlepšila. Stále ještě aktuální popis situace lze nalézt především v doporučení veřejné ochránkyně práv ke společnému vzdělávání romských a neromských dětí, které vzniklo v roce 2017 a již bylo citováno výše. Z něj lze – vedle statistických údajů odpovídajících těm uvedeným výše – vyčíst i přehled negativních dopadů, jimž naše společnost bude čelit, včetně posilování sociálního vyloučení a znesnadnění vymanění se z bludného kruhu chudoby a zvyšování sociálního napětí až po významné ztráty hrubého domácího produktu České republiky. Starší studie Světové banky uvádí, že Česká republika v důsledku nedostatečného začlenění Romů a jejich nízké vzdělanosti přichází o 367 milionů eur ročně.[17]
Na konci prosince 2023 předložila Česká republika Výboru ministrů Rady Evropy Akční plán výkonu rozsudku ve věci stížnosti D. H. a ostatní. Ten reflektuje aktuální přístup Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy k zajištění rovného přístupu ke vzdělání pro romské žáky včetně plánovaných opatření, která mají být realizovaná v následujících letech dle stanoveného harmonogramu. Opatření jsou rozdělena tematicky do tří projektových karet, jejichž podrobný popis tvoří přílohy Akčního plánu na témata podpora škol, reforma poradenského systému a etnická desegregace.[18]
V březnu 2024 proběhlo ústní projednání výkonu rozsudku D. H. a ostatní na zasedání Výboru ministrů Rady Evropy. Celkově Výbor ministrů návrh opatření přivítal a vyzval k jejich urychlené realizaci dle uvedeného harmonogramu.[19]
Na základě daného rozhodnutí má Česká republika předložit Výboru ministrů Rady Evropy ucelenou zprávu o přijetí všech avizovaných opatření ke konci roku 2025. Již do konce roku 2024 musí zároveň předložit analýzu důvodů nízké účasti romských dětí na předškolním vzdělávání a předložit plán opatření ke zlepšení situace.
Vedle rozsudku ve věci D. H. a ostatní Evropský soud pro lidská práva rozhodoval o segregaci ve školství ještě několikrát.Pro účely tohoto textu je nicméně vhodné zmínit jeden z nejnovějších rozsudků ve věci Scolcsán.Ten se týkal prostorové segregace v maďarském základním školství v kontextu běžných základních škol (nešlo tedy o zařazování do škol nebo tříd pro žáky se specifickými vzdělávacími potřebami – byť navrhovatel měl poruchu sluchu). Navrhovatel romského původu docházel do segregované školy ve své spádové oblasti a maďarské úřady zamítly jeho žádost o převedení do jiné školy, kterou považoval za vhodnější vzhledem ke svému zdravotnímu stavu. Když byla jeho žádost zamítnuta, přikládal to rasové diskriminaci.[21][20]
Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že pokud se navrhovatel vzdělával v segregované škole, bylo povinností státu přijmout pozitivní opatření směřující k nápravě, která by podle všeho měla spočívat v převedení navrhovatele do nesegregované školy. Soud zdůraznil, že inkluzivní vzdělávání je nejvhodnějším prostředkem k zajištění základních principů univerzálnosti a nediskriminace při výkonu práva na vzdělání, a stanovil, že opatření přijatá v návaznosti na rozsudek SDEU musí zajistit ukončení segregace romských žáků v dotčené škole a obecněji vyvinout politiku proti segregaci ve vzdělávání a podniknout kroky k jejímu odstranění.
Rozsudek pochází z loňského roku a je tak pravděpodobně příliš brzy ptát se na to, jakým způsobem maďarská vláda k zjištěním uvedeným v rozsudku přistoupila. Pro Českou republiku nicméně představuje varovný prst. Z hlediska zachovávání práv žáků podle Úmluvy se v žádném případě nelze omezit pouze na implementaci rozsudku D. H. a nápravu systému mířícího na vzdělávací zařízení určená pro žáky se zdravotním postižením. I samotná prostorová segregace v rámci běžných škol představuje problém.
Článek byl publikován v časopise Právník č. 2/2025. Pokračování je dostupné zde.
SÝKORA, L. (ed.). Segregace v České republice: stav a vývoj, příčiny a důsledky, prevence a náprava. Praha: Univerzita Karlova, 2007.[1]
Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 13. 11. 2007 ve věci D. H. a ostatní proti České republice, stížnost č. 57325/00.[2]
Srov. GAC. Sociologická analýza přechodů romských dětí ze sociálně vyloučeného prostředí ze základních na střední školy. Praha: Ivan Gabal Analysis & Consulting 2010, s. 16–17; nebo RENZULLI, L. A. – EVANS, L. School Choice, Charter Schools, and White Flight. Social Problems. 2005, Vol. 52, No. 3, s. 398–418.[3]
Kolektiv autorů. Výzkumná zpráva: Analýza příčin vyššího podílu romských žáků vzdělávajících se dle RVP ZV UV ve třídách zřízených podle § 16 odst. 9 školského zákona a návrh souboru opatření pro oblast vzdělávání a další relevant ní oblasti. Dostupné z: https://www.edu.cz/wp-content/uploads/2023/04/Final_Vyzkumna_zprava_%C2%A7_16_9_MS MT_PAQ_STEM.pdf.[4]
Veřejný ochránce práv. Naplňování práva na rovné zacházení a ochrany před diskriminací. Monitorovací zpráva 2022. Č. j. KVOP-21621/2026. Dostupné na: eso.ochrance.cz.[5]
Rozhodnutí Nejvyššího soudu Spojených států ze dne 17. května 1954, Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483.[6]
Srov. GAC. Sociologická analýza přechodů romských dětí ze sociálně vyloučeného prostředí ze základních na střední školy. Praha: Ivan Gabal Analysis & Consulting, 2010, s. 16–17; nebo Veřejný ochránce práv. Doporučení veřejné ochrán kyně práv ke společnému vzdělávání romských a neromských dětí. Č.j. KVOP-53237/2018. Dostupné na: eso.ochrance.cz.[7]
BLAŽEK, R. – PŘÍHODOVÁ, S. Mezinárodní šetření PISA 2015 (Národní zpráva Přírodovědná gramotnost). Praha: ČŠI, 2016.[8]
Veřejný ochránce práv. Doporučení veřejné ochránkyně práv ke společnému vzdělávání romských a neromských dětí. Č. j. KVOP-53237/2018. Dostupné z: eso.ochrance.cz.[9]
WEINER, D. – BYRON, A. – LUTZ, F. – LUDWIG, J. The Effects of School Desegregation on Crime. Cambridge: National Bureau of Economic Research, 2019.[10]
UNESCO. Convention against discrimination in education (CADE), adopted by the General Conference at its eleventh session, Paris, 14 December 1960. Dostupné z: unesdoc.unesco.org.[11]
Ministerstvo zahraničních věcí. Poskytnuté informace podle zákona č. 106/1999 Sb. Úmluva o boji proti diskriminaci v oblasti vzdělávání. Odpověď na žádost ze dne 16. 11. 2017. Dostupné z: https://mzv.gov.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/ vyrocni_zpravy_a_dokumenty/poskytnute_informace/umluva_o_boji_proti_diskriminaci_v.html.[12]
KMEC, J. Další aktuality ze Štrasburku: Jednání ve věci D. H. a ostatní proti České republice. Soudní rozhledy. 2006, č. 10, s. 404b.[13]
Srov. BOUČKOVÁ, P. Rasa a etnický původ. In: BOUČKOVÁ, P. – HAVELKOVÁ, B. – KOLDINSKÁ, K. – KÜHNOVÁ, E. – KÜHN, Z. – WHELANOVÁ, M. Antidiskriminační zákon. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 50.[14]
Rozsudek byl vzhledem k svému významu reflektován i v mezinárodní literatuře, srov. např. DEVROYE, J. The Case of D.H. and Others v. the Czech Republic. North Western Journal of International Human Rights. 2009, Vol. 7(1), s. 81–101.[15]
TOMŠEJ, J. Country report nondiscrimination Czechia 2024. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024, s. 37–42.[16]
The World Bank. Roma Inclusion: An Economic Opportunity for Bulgaria, Czech Republic, Romania and Serbia. 2010. Dostupné z: documents.worldbank.org.[17]
Česká republika. D. H. a ostatní proti České republice. Akční plán výkonu rozsudku. 21. prosince 2023. Dostupné z: https://www.clovekvtisni.cz/media/publications/517/file/1444744405-cze-cbc-v-2015-035-eng-embargo.pdf.[18]
Rozhodnutí Výboru ministrů Rady Evropy, přijaté na 1492. jednání dne 12.–14. března 2024, č. j. CM/Del/Dec(2024)1492/ H46-10. Dostupné z: hudoc.exec.coe.int.[19]
Pro analýzu všech rozhodnutí do roku 2020 odkazuji na FARKAS, L. – GERGELY, D. Racial discrimination in education and EU equality law. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2020, s. 23–27.[20]
Rozhodnutí první sekce Evropského soudu pro lidská práva ze dne 30. března 2023, číslo stížnosti 24408/16. [21]
Diskuze k článku ()