Experti Rekonstrukce státu a právníci Frank Bold vládě už v dubnu 2020 doporučovali přijetí zákona šitého na míru aktuální hrozbě, který by byl šetrnější vůči lidským právům, než nouzový stav a mohl sloužit jako právní rámec pro dlouhodobé zvládání boje s pandemií COVID-19. Zákonodárci se však k přijetí nové právní úpravy dostali právě ve chvíli, kdy horšící se epidemická situace vyžaduje užití rozsáhlejších a razantnějších opatření.
Co přináší pandemický zákon ve srovnání s nouzovým stavem?
Smyslem pandemického zákona by mělo být, že nastaví řešení na míru současné specifické hrozbě. České zákony se současnou pandemií přirozeně nepočítaly, a proto má smysl přijmout speciální zákon pro pandemii, který se znalostí problému nabídne jak potřebné nástroje pro stát, tak i žádané silnější záruky pro občany. Je to významná šance, jak dodat řešení pandemie potřebné mantinely, ošetřit chybějící postupy, zvýšit transparentnost a kontrolu a přispět tak ke zvýšení důvěryhodnosti kroků vlády.
Bohužel vláda k pandemickému zákonu takto od začátku nepřistoupila. Navrhla zákon, který občanům nenabízel posílení odůvodňování protiepidemických opatření, ani posílení soudní či parlamentní kontroly. Ve Sněmovně však došlo díky opozičním poslancům a finální dohodě s vládou ke značným vylepšením návrhu - zejména byla zásadně posílena soudní kontrola a povinnost odůvodnění a včleněna alespoň omezená úprava náhrady škody. Senát poté odstranil ještě několik chyb návrhu, a díky tomu budou moci mj. mimořádná opatření platit jen během stavu pandemické pohotovosti.
Proč vláda vyhlásila nouzový stav i přes vznik nového pandemického zákona?
Pandemický zákon nabízí stav pandemické pohotovosti jako určitý mezistupeň mezi nouzovým stavem a běžným stavem, kdy se postupuje čistě podle standardní legislativy, tedy primárně podle zákona o ochraně veřejného zdraví. Pokud by pandemický zákon nabízel silnější nástroje jako např. omezení pohybu, mohlo by se již jednat o obcházení krizové legislativy a tím i ústavních limitů. Takový zákon by bylo možné snadno napadnout u Ústavního soudu.
Pandemický zákon je tak dobrým právním rámcem pro dlouhodobé zvládání pandemie menšího a středního rozsahu, avšak nemůže se stát oporou pro to, aby vláda „šlápla na brzdu” či vyhlásila tvrdý lockdown v době vrcholící epidemie. Neumožňuje například omezení pohybu osob či nařízení práce medikům, tedy některá z opatření, které vláda dlouhodobě využívala během nouzového stavu. Pokud však bude v budoucnu situace příznivější, vláda bude moci postupovat čistě podle pandemického zákona. Již v současnosti je však již zákonným podkladem pro některá opatření, např. pro nařízení povinného testování u zaměstnavatelů.
I vzhledem k překotnému a zrychlenému legislativnímu procesu však v pandemickém zákonu zůstávají určité nedokonalosti. Parlamentní kontrola mimořádných opatření se příliš neliší od té za nouzového stavu a stálo by za úvahu posílit kontrolu alespoň některých plošných opatření (např. možnost nařídit je až po souhlasném vyjádření orgánu Poslanecké sněmovny, případně možnost jednotlivá opatření zrušit Sněmovnou). Značně slabé je i ustanovení o náhradě škody, kdy bude hrazena pouze skutečná škoda, nikoli ušlý zisk, který je jednoznačně dominantní škodou v případě pandemie. Poškozený bude muset navíc prokázat, že škodu nebylo možné odvrátit (v nouzovém stavu musí stát prokázat, že si škodu způsobil sám poškozený, jinak je za škodu odpovědný). Bylo by proto vhodné, aby vláda připravila novelizaci zákona, která by tyto problémy, na něž upozorňovali také senátoři při senátním projednávání, odstranila.
Zakotvení v zákoně a pravomoci vlády
Nouzový stav: Vláda už skoro rok čelí pandemii pomocí opatření, která jí umožňuje nařizovat nouzový stav. Jedná se o právní rámec, který dává vládě rozsáhlé pravomoci mimo možnosti běžných zákonů – třeba omezení lidských práv a svobod nebo rychlejší (a méně transparentní) nákupy zdravotnického materiálu (např. respirátorů). Rozsah těchto pravomocí pak určuje krizový zákon a ústavní zákon o bezpečnosti ČR. Vláda může nouzový vyhlásit maximálně na 30 dní a poté musí žádat o prodloužení Sněmovnu. Tento režim byl určen primárně pro řešení přírodních katastrof. Nabízí tak přirozeně řadu mimořádných nástrojů, které nejsou potřeba k dlouhodobému boji s epidemií a naopak neobsahuje kontrolu a záruky směrem k veřejnosti, které by byly dostačující pro mnohaměsíční stav, ve kterém jsou omezována práva občanů.
Pandemický zákon: Oproti stávající krizové legislativě má platit pouze do 28. února 2022 a je s ním spojen od okamžiku jeho účinnosti tzv. stav pandemické pohotovosti. Sněmovna jej přitom může zrušit a znovu vyhlásit. Během pohotovosti lze přijímat mimořádná opatření, ale vláda má jasně vymezeno, která to můžou být. Lze omezit otevírací dobu obchodů a služeb nebo zakázat společenské akce. Nelze ale například zavřít hranice či zakázat vycházení.
Kontrola vlády ze strany soudů, Parlamentu i veřejnosti
Nouzový stav: Jedním z důvodů, proč poslancům došla trpělivost s prodlužováním nouzového stavu, byla chybějící kontrola vládních kroků. Během nouzového stavu vláda nemusí informovat Sněmovnu o jednotlivých opatřeních ani jejich dopadech, není nutné je podrobně zdůvodňovat a zrušit je může pouze Ústavní soud. Sněmovna může nouzový stav pouze zrušit, případně neschválit jeho prodloužení.
Pandemický zákon: Kontrolu výrazně posiluje. Vláda musí o všech opatřeních i jejich změnách informovat každé dva týdny Sněmovnu a v případě žádosti poslance nebo senátora o informace ji vyřídit do 15 dnů. Opatření musí být při vyhlášení důsledně odůvodněna v kontextu vývoje pandemie i rizik, kterým mají předcházet. Zlepší se i soudní kontrola. Opatření bude přezkoumávat Nejvyšší správní soud (v případě opatření ministerstva) nebo krajské soudy (v případě opatření hygieny), a to zrychleně.
Přehled:
Přínosy pandemického zákona (ve srovnání s nouzovým stavem):
- Zásahy do práv občanů jsou omezenější = nepůjde zakázat pohyb či nařídit práci
- Bude posílena soudní kontrola = každý bude moci podat správní žalobu k Nejvyššího správního soudu, a to s přednostním projednáním, což umožní včasný zásah soudu.
- Povinné důkladné odůvodnění opatření, zvýšená informační povinnost, pravidelná zpráva o fungování opatření a mírnější pokuty.
- Účinnost opatření až 4. dnem po vyhlášení, ovšem s výjimkou při hrozbě prodlení
Mínusy pandemického zákona (oproti nouzovému stavu):
- Zásadní omezení náhrady škody tak, že bude hrazena pouze skutečná škoda, nikoli ušlý zisk, který je jednoznačně dominantní škodou v případě pandemie
- Ztížení dokazování škody: poškozený musí prokázat, že škodu nebylo možné odvrátit; v nouzovém stavu musí stát prokázat, že si škodu způsobil sám poškozený, jinak je za škodu odpovědný.
Srovnatelné dopady v pandemickém zákoně i nouzovém stavu:
- Kontrola Sněmovny je v obou režimech jen v možnosti zrušit „krizový stav”, není možné zrušit či změnit jednotlivá opatření ani se k nim formálně předem vyjádřit.
- Trvání nouzového stavu je po 30 dnech od vyhlášení závislé na aktivním souhlasu Sněmovny. Stav pandemické pohotovosti trvá, dokud jej Sněmovna nezruší (maximálně však do konce února 2022).
Diskuze k článku ()