Státní zastupitelství versus prokuratura
Předně je potřeba rozlišit pojmy státní zastupitelství a prokuratury. Oba jsou dvěma základními typy veřejné žaloby, přičemž v některých státech najdeme státní zastupitelství, v jiných prokuraturu. U nás byla prokuratura do roku 1993, která si ale před listopadem 89 získala velmi neblahou pověst. Sám jsem nikdy nerozuměl tomu, proč prokuratura byla jedním ze symbolů minulého režimu, když stejně i v té době musel konečnou vinu vyslovit soud a prokuratura nikdy nesloužila k rozhodování o vině a trestu. Tzv. černý Petr ale na prokuraturu padl a bylo rozhodnuto, že v demokratickém právním státě její místo není, a tak byla Ústavou změněna na státní zastupitelství. Prokuratura ale stále existuje v řadě evropských zemí, například na Slovensku, v Polsku, Maďarsku, ve Španělsku, a nikomu to nevadí.
Zásadní rozdíly mezi státním zastupitelstvím a prokuraturou jsou zejména v osobě generálního prokurátora. Generální prokurátor je suverénní a svrchovaná hlava této soustavy a je bezprostředně nadřízen všem prokurátorům. Může zasáhnout do jakékoli kauzy i na nejnižších úrovních. Pro Nejvyššího státního zástupce to ale není tak jednoduché. Je také pravdou, že pojem prokurátor je pro laiky do určité míry stále bližším a vědí, co si pod tím mají představit, což se o státním zástupci nedá vždy říci. Postupně se to ale samozřejmě mění.
Jednou z výhod státního zastupitelství je to, že hraje daleko větší roli nezávislé postavení řadového státního zástupce. Jakkoli je členem nějaké struktury, nařizovací oprávnění jeho nadřízených, včetně nejvyššího státního zástupce, zdaleka nejsou tak výrazné, jak je tomu v případě prokuratury a generálního prokurátora. Viděli jsme například na nedávném vývoji v Polsku, kde dochází k zásadním útokům do nezávislosti justice, že vše začalo právě útokem na prokuraturu. Zdá se mi proto, že prokuratura je daleko zranitelnější vůči změnám a zásahům zvenčí, zatímco státní zastupitelství, které je více rozložené, je stabilnější. Prokuratura má v systému veřejné moci většinou samostatné postavení, zatímco státní zastupitelství bývá zpravidla součástí moci výkonné a má širší netrestní působnost.
Transformace prokuratury na státní zastupitelství byla dána primárně Ústavou, jejíž čl. 80 řadí státní zastupitelství do moci výkonné: „Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon.“ Je vidno, že tento článek nám toho o státním zastupitelství příliš mnoho neříká a tato neurčitost nám bohužel způsobuje určité problémy. Rok po přijetí Ústavy byl přijat zákon o státním zastupitelství č. 283/1993 Sb., který dokončil transformaci prokuratury na státní zastupitelství. V roce 1993 se počítalo s velmi slabou institucí, která měla plnit roli toliko v trestní oblasti a působnost v roli netrestní měla takřka vymřít. Nakonec se tak nestalo a naopak netrestní oblast poněkud bobtná (kolegové spočítali, že státní zastupitelství vykonává působnost ve více než 100 různých typech řízení). Byl dán důraz na relativní samostatnost jednotlivých složek, která má odraz v tom, že státnímu zastupitelství může dát pokyn toliko bezprostředně nadřízené státní zastupitelství a nikoli i další složky. Nejvyšší státní zastupitelství tak bylo nadřízeno pouze dvěma vrchním státním zastupitelstvím, ta pak byla nadřízena toliko krajským státním zastupitelstvím a ta zase okresním. Není ale možné, aby nejvyšší státní zastupitelství dávalo pokyn přímo na okres. Velmi silnou roli zastával tehdy ministr spravedlnosti, který jmenoval nejen státní zástupce, jak je tomu doposud, ale také vedoucí státní zástupce, a to bez jakéhokoli návrhu svým suverénním rozhodnutím. Mohl je také bez jakéhokoli důvodu odvolat. Jen v případě nejvyššího státního zástupce tak činila vláda na návrh ministra spravedlnosti. Postavení ministra spravedlnosti bylo ještě podle § 13 odst. 1 posíleno, když podle tohoto ustanovení byl ministr spravedlnosti služebně nadřízen nejvyššímu státnímu zástupci a vykonával dohled nad činností nejvyššího státního zastupitelství. Soustava státního zastupitelství nebyla čtyřsložková, ale dokonce pětistupňová. Oprávnění ministra spravedlnosti byla natolik masivní, že vlastně on byl jakýmsi dědicem generálního prokurátora, nikoli nejvyšší státní zástupce, který byl jen prodlouženou rukou do rezortu. Oprávnění nejvyššího státního zástupce byla dána pouze ve vztahu k vrchním státním zástupcům, jimž byl bezprostředně nadřízen, a vůči státním zástupcům na svém úřadě.
Po roce 1993 se ale ukázalo, že takto to fungovat nemůže, přílišné rozložení brání větší akceschopnosti. V roce 2002, v době, kdy Nejvyšší státní zastupitelství vedla Marie Benešová, a zejména z popudu jejího prvního náměstka prof. Fenyka, byla přijata poměrně zásadní novela zákona o státním zastupitelství, která založila výraznější postavení řadových státních zástupců. Bylo výslovně zakotveno, že státní zástupci mohou odmítnout pokyn, který považují za rozporný se zákonem, byla založena jejich větší procesní samostatnost v průběhu hlavního líčení, kdy v případě změny důkazní situace nebyli vázáni předchozími pokyny. Bylo rovněž posíleno postavení vedoucích státních zástupců, kdy tito byli jmenováni na návrh bezprostředně nadřízeného a mohli být odvoláni pouze, pokud závažným způsobem porušili své povinnosti. Praxe postupně ukázala, že toto odvolání je soudně přezkoumatelné (viz kauza Ištvan, Rampula), kdy se vedl soudní spor o tom, zda byli odvoláni v souladu se zákonem či nikoli. Zároveň se oslabila role a oprávnění ministra spravedlnosti ve vztahu k soustavě státního zastupitelství – bylo odstraněno ustanovení o dohledu nad činností NSZ a bylo zakotveno, že ministr spravedlnosti může požádat o informaci kterékoli státní zastupitelství, ale pouze pokud tuto informaci potřebuje k plnění úkolů ministra spravedlnosti nebo jako člen vlády, zejména při interpelacích. Nemohl ale tzv. strkat nos do kterékoli kauzy.
Ještě rok předtím byla přijata podstatná novela trestního řádu, která posílila roli státního zástupce v přípravném řízení. Bylo zakotveno, že státní zástupce vykonává dozor v přípravném řízení již od fáze prověřování. Byla zrušena funkce vyšetřovatele, což byl jakýsi specifický typ policejního orgánu, který měl dříve poměrně silné postavení a často se se stáním zastupitelstvím přetlačoval o svá oprávnění. Vyšetřovatel mohl za určitých podmínek odmítnout splnění pokynu státního zástupce. Tato instituce byla zrušena a oprávnění státního zástupce v přípravném řízení ve vztahu k policii se výrazně zvýšilo, rovněž byla zdůrazněna role státního zástupce v kontradiktorním řízení, když mu bylo uloženo prokazovat vinu obžalovaného, samozřejmě ale také objasňovat důkazy, které svědčí ve prospěch obžalovaného, neboť je povinen napomáhat ke zjištění stavu, o kterém nejsou důvodné pochybnosti.
Podmínky pro výkon funkce státního zástupce jsou v podstatě totožné s pro výkon funkce soudce. Takřka totožné jsou rovněž garance jejich nezávislosti – státní zástupci nemohou být bezdůvodně odvoláni (jen v kárném řízení), nemohou být bez svého souhlasu přeloženi, jsou jmenování na dobu neurčitou, mají zakázanou jinou výdělečnou činnost než taxativně vymezenou apod. Rozdíly mezi soudci a státními zástupci jsou v tomto ohledu takřka nepatrné. Rozdíl je ve věku, kdy státním zástupcem může být jmenována osoba již ve věku 25 let. Avšak vezmeme-li v úvahu, že právnickou fakultu lze vystudovat nejdříve ve 24 letech a poté musí následovat tříletá praxe, reálně je člověk schopen být jmenován státním zástupcem v 27 letech. Sám si ale nevzpomínám, že by za poslední dobu v tomto věku někdo jmenován byl.
Již zmíněná novela zákona o státním zastupitelství rovněž posílila postavení nejvyššího státního zástupce, který může nařizovat kontroly skončené věci, či rušit usnesení o zastavení trestního stíhání. Nejvyšší státní zástupce tak může pohnat k aktivitě nejnižší složky. Ale chce-li státní zástupce na nižším stupni žalovat, nemá nejvyšší státní zástupce fakticky možnost udělit tzv. negativní pokyn a zabránit mu v tom. Domnívám se, že takové nastavení je zdravé.
Analýza postavení státního zastupitelství v judikatuře Ústavního soudu
Judikatura týkající se postavení státního zastupitelství se postupně vyvíjela – zpočátku podle judikatury státní zastupitelství nebylo nezávislým orgánem. Z tohoto důvodu mu byly postupně odebírány různé kompetence v trestním řízení – prohlídky nebytových prostor, rozhodování o ponechání obviněného ve vazbě apod. Prvotní nálezy jsou argumentačně poměrně strohé: „Mezi institucionální rysy vyžadované u subjektu přezkoumávajícího oprávněnost zbavení svobody patří nestrannost a nezávislost, a tyto rysy státní zástupce nesplňuje.“
Judikatura dále uváděla, že státní zastupitelství není nestranné a nezávislé, nemá proto právo rozhodovat o nařízení prohlídky nebytových prostor. Naopak z rozhodnutí z roku 2005 už vyčteme: „Je to právě státní zástupce, kdo v průběhu vyšetřování je dominus litis, kdo udává směr řízení a jeho taktiku, neboť je to právě on, kdo je v průběhu vyšetřování odpovědný za naplňování zájmu státu na vedení trestního řízení a na jeho efektivitě, a kdo pak zájmy státu zastupuje v řízení před soudem.“ Zde je poprvé pozitivně vymezeno, kdo je státní zástupce a jaká je jeho role.
Nejvýznamněji se Ústavní soud vyslovil k postavení státního zastupitelství v plenárním nálezu, který se týkal platů státních zástupců. Ústavní soud řekl, že nezávislost státního zástupce není natolik zásadní hodnotou, jako je tomu v případě soudců, proto jim vyhověno nebylo. I tento negativní nález zdůraznil, že na straně státního zastupitelství lze shledat řadu záruk nezávislosti a nestrannosti, přetrvávají ale prvky, které ho odlišují od soudní moci. Tyto prvky jsou ale někdy poněkud marginální – Ústavní soud například zdůraznil, že státní zástupci, na rozdíl od soudců, mají petiční právo. Osobně to ale považuji za rozdíl spíše redundantní. Ústavní soud dále zdůraznil, že nezpochybňuje význam nezávislosti státního zástupce při posuzování jednotlivých případů a že z Ústavy, zákona o státním zastupitelství, ale i samotné zásady rovnosti účastníků řízení plyne požadavek nezávislého výkonu funkce státního zástupce v rámci soustavy státního zastupitelství, která jakožto zvláštní a samostatný orgán sui generis plní Ústavou a zákonem stanovený úkol vlastní pouze tomuto orgánu státní moci.
Někdy se říká, že státní zastupitelství je součástí výkonné moci, a proto přece nelze hovořit o nějaké nezávislosti. To je ale v určitém rozporu se závěry Ústavního soudu, kdy samotný fakt, do jaké moci je státní zastupitelství zařazeno, je sice významný, ale rozhodně to není fakt odpovídající na všechny otázky. Spíše je potřeba klást si otázku, jaká je role a význam státního zastupitelství, než se jen podívat na to, že je součástí moci výkonné.
Je zajímavé, že tento nález byl výrazně polemický, byla k němu připojena celá řada disentů. Šest ze čtrnácti soudců bylo proti zamítavému nálezu, včetně předsedy Ústavního soudu. JUDr. Rychetský zdůraznil, že bez požadavku na absolutní nezávislost žalobce, který je jediným orgánem nadaným pravomocí rozhodovat o tom, které skutky a jejich pachatelé budou postaveni před soud, by každý stát přestal být právním státem a tedy i spravedlivým. Prof. Holländer zdůraznil, že absence prvku nezávislosti státních zástupců by otevírala prostor pro zasahování ze strany představitelů exekutivy do trestního řízení a měla by za následek výrazný deficit zasahování hodnot spjatých s kategorií právního státu. JUDr. Kůrka, nynější předseda občanskoprávního kolegia, uvedl, že fakticky rozdíly mezi postavením soudců a státních zástupců jsou zanedbatelné a velmi podrobně je rozepsal ve svém disentu. Prof. Musil zdůraznil, že role státního zastupitelství je významná vzhledem k sofistikovanosti kriminality, nutnosti většího rozhodování o odklonech apod. Zdá se mi, že byť byl tento nález negativní, nastartoval a znamenal určitý bod obratu v rozhodování Ústavního soudu a zdůraznil i pozitivní prvky, resp. roli státního zastupitelství.
Velmi zajímavě se to projevilo v dalším rozhodnutí Ústavního soudu, které se týkalo platu Nejvyššího kontrolního úřadu. NKÚ na rozdíl od státního zastupitelství je samostatnou mocí ve státě, v čl. 97 Ústavy je dokonce uvedeno, že se jedná o nezávislý orgán. Ústavní soud zkoumal spíše funkcionální postavení NKÚ, jeho roli a zdůraznil, že platy nepřiznal ani státním zástupcům, přitom se jedná o osoby, které mají právo podávat opravné prostředky a mají velmi podobné záruky nezávislosti jako soudce. Členové NKÚ oproti tomu v oblasti své působnosti taková oprávnění, povinnosti a garance nemají.
Argumenty pro (ne)závislého státního zástupce
Klíčovým argumentem, proč by státní zástupce měl být závislý, byl ten, podle kterého má státní zastupitelství plnit roli k utváření trestní politiky státu. Domnívám se, že tento argument zní na první pohled zajímavě, ale nikdy ho reálně nelze docílit. Trestní politiky státu lze docílit tím, že se policistům zaplatí rychlejší auta, lepší kanceláře, umožní se jim přístup na lepší počítače. Ale představa, že by zde bylo státní zastupitelství, které by mělo realizovat politiku vlády v rovině trestního práva, musí nutně vést k pokušení toho, že se vláda bude snažit prostřednictvím této instituce prosazovat svoje zájmy způsobem, který je nesprávný, ne-li nezákonný. Trestní politiku lze realizovat prostřednictvím zákonů a rozpočtu, nikoli ale prostřednictvím závislé instituce, která intervenuje u soudního líčení. Nejvýznamnější argument pro nezávislost státního zástupce vychází z toho, že je výlučným žalobcem v trestních věcech. Bez státního zástupce je nezávislost soudů nevýznamná. Nezávislý soud je totiž paradoxně závislý na státním zástupci, neboť pokud státní zástupce kauzu soudu nepředá, je nezávislost soudu sice nezpochybnitelná, ale je otázkou, jaký má finální význam.
Kongres Právní prostor 2018
Ve dnech 24. a 25. dubna 2018 se v Seči u Chrudimi konal již 8. ročník odborného kongresu Právní prostor. Záštitu nad kongresem převzal předseda Ústavního soudu JUDr. Pavel Rychetský a Česká advokátní komora.
Více informací o kongresu naleznete na http://www.kongrespravniprostor.cz/.
Diskuze k článku ()