Oprávnění k lovu ryb
Česká právní úprava obecně vyžaduje, aby osoba provádějící v rybářském revíru lov ryb disponovala jednak rybářským lístkem, jenž lze považovat za jakýsi osobní předpoklad pro to, aby taková osoba vůbec mohla být oprávněna lovit, jednak, nejde-li o uživatele toho kterého konkrétního rybářského revíru, kde je lov prováděn, také povolenku k lovu, jež představuje konkrétní oprávnění lovit ve vymezeném období v určeném rybářském revíru (viz § 13a zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži a ochraně mořských rybolovných zdrojů, ve znění pozdějších předpisů – dále také jako „zákon o rybářství“).
Podmínky vydání rybářského lístku
Rybářský lístek vydává občanům České republiky a cizincům obecní úřad obce s pověřeným obecním úřadem (a v hlavním městě Praze úřad městské části určený Statutem hlavního města Prahy), přičemž ten je vydáván pro celé území České republiky na dobu 30 dní, 10 let nebo na dobu neurčitou. Jeho vydání je zpoplatněno správním poplatkem (§ 13b odst. 1 zákona o rybářství). Kvalifikační předpoklady pro vydání rybářského lístku, jeho vzor a důvody odepření jeho vydání a odebrání vymezuje vyhláška č. 197/2004 Sb. k provedení zákona o rybářství (dále také jako „prováděcí vyhláška).
Dle jejího § 10 odst. 3 kvalifikační předpoklady pro získání rybářského lístku na dobu neurčitou nebo na dobu 10 let splňuje osoba, která se prokáže osvědčením nebo dokladem prokazujícím kvalifikační předpoklady vymezené v § 10a prováděcí vyhlášky, dříve vydaným rybářským lístkem, s výjimkou rybářského lístku na 30 dní, jiným dokladem osvědčujícím, že již byla držitelem rybářského lístku, s výjimkou rybářského lístku na 30 dní, nebo oprávněním obdobným rybářskému lístku vydaným v cizím státě. Kvalifikačními předpoklady pro získání prvního rybářského lístku jsou přitom základní znalosti z oblasti rybářství, biologie ryb, právních předpisů upravujících lov ryb, prokázané osvědčením o získané kvalifikaci vydaným právnickou osobou pověřenou Ministerstvem zemědělství k ověřování znalostí žadatelů pro vydání prvního rybářského lístku (§ 10a odst. 1 prováděcí vyhlášky). Pro získání kvalifikace pro vydání prvního rybářského lístku musí uchazeč prokázat základní znalosti z poznání ryb a vodních organizmů, z biologie ryb a vodních organizmů, způsobů lovu ryb, o rybářském hospodaření v rybářských revírech a právních předpisů upravujících rybářství (§ 10a odst. 2 prováděcí vyhlášky). Takové kvalifikační předpoklady pro získání prvního rybářského lístku splňují také osoby uvedené v § 10a odst. 4 prováděcí vyhlášky, přičemž jde o osoby, jež disponují formálním vzděláním či profesní kvalifikací v příslušném oboru, u nichž je předpoklad, že díky tomuto vzdělání či profesní kvalifikaci jsou nadány znalostmi svým rozsahem převyšujícími základní znalosti, jež je uchazeč o vydání prvního rybářského lístku povinen prokázat na základě výše uvedeného § 10a odst. 2 prováděcí vyhlášky. Takové osoby, respektive vzdělání či kvalifikace, jsou specifikovány v § 10a odst. 4 prováděcí vyhlášky.
Z popsaného je tedy zřejmé, že pro získání rybářského lístku je na samém počátku nutné prokázat přinejmenším základní odborné znalosti dle zákonodárce potřebné k řádnému způsobu realizace lovu ryb konkrétní osobou, což má zcela jistě zamezit prohřeškům proti vodnímu ekosystému způsobeným přinejmenším neznalostí.
Rybářský lístek jako podmínka pro vydání povolenky k lovu
Zákon o rybářství ve svém § 2 písm. l/ výslovně vymezuje, že pro vydání povolenky k lovu umožňující lov ryb a vodních organizmů v rybářských revírech je nezbytným dokladem právě rybářský lístek (mající osvědčovat minimální míru osobní odborné znalosti). Z uvedeného současně plyne, že rybářský lístek sám o sobě není univerzálním povolením lovit ryby kdekoliv, nýbrž dokladem prokazujícím osobní předpoklad pro vydání na něj navazující povolenky k lovu. Ta je dokladem opravňujícím fyzickou osobu k lovu ryb nebo vodních organizmů v příslušném rybářském revíru (§ 2 písm. m/ zákona o rybářství).
Povolenku k lovu vydává uživatel rybářského revíru, a to v listinné nebo v elektronické podobě. Vydává se pro rybářský revír nebo pro více rybářských revírů současně a zpravidla za úplatu (§ 13c odst. 1 zákona o rybářství). V povolence k lovu uživatel rybářského revíru vyznačí držitele povolenky k lovu a dobu její platnosti (§ 13c odst. 2 zákona o rybářství), může v ní také vyznačit bližší podmínky výkonu rybářského práva jím stanovené (§ 13c odst. 3 zákona o rybářství).
Oprávnění určité osoby k lovu ryb je tedy obecně vázáno na konkrétní rybářský revír, podmínkou pro vydání takového oprávnění v podobě povolenky k lovu je minimální rozsah odborných znalostí prokazovaný rybářským lístkem. Pokud jde o územní působnost, rybářský lístek je koncipován jako celostátně platný, je vydáván pro celé území České republiky (jak uvádí § 13b odst. 1 věta druhá). Neznamená to univerzální oprávnění lovit kdekoliv, neboť řádným právním titulem k lovu ryb na určitém místě je povolenka k lovu s působností pro konkrétní revír, do kterého dané místo spadá, přičemž vydání rybářského lístku je toliko nutným předpokladem pro vydání povolenky k lovu. Tomu odpovídá také pravidlo v již zmíněném § 13a zákona o rybářství stanovící, že při lovu v rybářském revíru je osoba provádějící lov povinna mít u sebe jak rybářský lístek, tak, nejde-li o uživatele rybářského revíru, povolenku k lovu, přičemž obojí je na požádání povinna předložit rybářské stráži nebo orgánům Policie České republiky. Rybářský lístek tedy funguje jako celostátní osobní kvalifikační a identifikační doklad, legální možnost lovit v určitém místě pak osvědčuje povolenka vydaná uživatelem revíru.
Role Ministerstva zemědělství při povolování lovu ryb
Jak je zřejmé z výše popsaného, rybářské lístky ani (standardní) povolenky k lovu (ve smyslu zákonem vymezeného obsahu těchto institutů) Ministerstvo zemědělství nevydává. Dle § 13b odst. 1 zákona o rybářství rybářské lístky vydávají obecní úřady obcí s pověřeným obecním úřadem (v Praze úřady městských částí), povolenky k lovu pak uživatelé rybářských revírů (§ 13c odst. 1 zákona o rybářství). Pokud jde o rybářské lístky, Ministerstvo zemědělství jen pověřuje právnické osoby k ověřování znalostí žadatelů pro vydání prvního rybářského lístku a k navazujícímu vydávání osvědčení o získané kvalifikaci (§ 10a odst. 1 prováděcí vyhlášky), zaštiťuje tedy institucionální rámec ověřování odborné kvalifikace žadatelů, budoucích oprávněných lovců (rybářů).
Na základě § 13c odst. 6 zákona o rybářství ovšem může, ve výjimečných případech, vydat na žádost zvláštní povolenku k lovu, která opravňuje k lovu ryb v rybářských revírech vyhlášených příslušným rybářským orgánem na území České republiky. Povolenka nahrazuje i rybářský lístek a je vydávána za úplatu, na její vydání se nevztahuje správní řád. To je ono klíčové ustanovení, na jehož základě dochází k vydávání oprávnění (zvláštních povolenek k lovu), jež vzbudilo nedávný mediální ohlas.
Povaha zvláštní povolenky k lovu vydávané Ministerstvem zemědělství
Vymezení výše popsané pravomoci Ministerstva zemědělství je součástí zákona o rybářství od počátku jeho účinnosti v roce 2004. Do konce roku 2021 jej bylo lze nalézt v § 13 odst. 10, k 1. 1. 2021 bylo přesunuto do § 13 odst. 11 a od 1. 4. 2025 do § 13c odst. 6, v němž setrvává doposud. Její odůvodnění ovšem nenalezneme v žádné z relevantních důvodových zpráv.
Je zřejmé, že jde o zvláštní, mimořádný instrument stojící mimo standardní pojetí oprávnění k lovu ryb podmíněné rybářským lístkem osvědčujícím splnění jistých kvalifikačních předpokladů. S výjimku rybářských lístků omezených na krátký časový úsek 30 dní je odborná kvalifikace po lovcích ryb systémově vyžadována, institut zvláštní povolenky k lovu ovšem tento princip narušuje. Pokud taková zvláštní povolenka nahrazuje také rybářský lístek (jak zákon o rybářství ve svém § 13c odst. 6 uvádí), jehož získání je podmíněno osvědčením jistých kvalifikačních předpokladů daného subjektu na vědomostní bázi, přičemž k jejímu získání není, na rozdíl od rybářského lístku, žádné odborné znalosti nutné osvědčit, nelze ani jiný závěr učinit. Patrně právě proto by tak mělo jít, ve smyslu § 13c odst. 6 věty první zákona o rybářství, o výjimečné případy. Které případy či situace však lze za takto výjimečné považovat, na to už se odpovídá hůře, relevantní právní úprava k tomu žádné indicie nenabízí.
Z textu zmíněného ustanovení je zřejmé, že konkrétní osoba musí o vydání zvláštní povolenky k lovu požádat, na její vydání však nemá nárok; zákon uvádí, že ministerstvo povolenku vydat „může“, na druhou stranu nestanovuje žádné podmínky, za jejichž splnění by zvláštní povolenku vydat muselo. Jde tak v tomto ohledu o diskreční pravomoc Ministerstva zemědělství, jež není zákonem omezena ani pokud jde o posouzení „výjimečnosti“ každého konkrétního případu a stanovení příslušných mantinelů. Zákon tedy ponechává ministerstvu relativně široký prostor pro uvážení, jež by však stále nemělo excesivně vybočit přinejmenším z obecně aprobovaných zásad řádného výkonu veřejné správy. To je ovšem korektiv nadmíru vágní, o tom samozřejmě není sporu.
Z formulace, že zvláštní povolenka k lovu „opravňuje k lovu ryb v rybářských revírech vyhlášených příslušným rybářským orgánem na území České republiky“, lze dovozovat, že lov ryb je i na základě zvláštní povolenky stále vázán na rybářské revíry, a nelze tak říci, že by byl na základě této zvláštní povolenky možný kdekoliv, tedy i mimo rybářské revíry. Zvláštní povolenka k lovu tedy neopravňuje jejího držitele lovit ryby kdekoliv bez jakéhokoliv omezení.
Lze mít rovněž za to, že ač jde o zvláštní povolenku k lovu, stále jde o povolenku k lovu, přičemž zákon o rybářství nezprošťuje jejího držitele, respektive osobu provádějící lov, dalších povinností, například těch vymezených v § 13c odst. 4 zákona o rybářství. Dle něj je osoba provádějící lov povinna v povolence k lovu vyznačit nesmazatelným způsobem datum lovu, číslo rybářského revíru, počet, druh, délku a hmotnost ulovených ryb a údaje o úlovku invazního nepůvodního druhu na unijním seznamu uloveného v rámci provádění opatření k jeho odstranění, izolaci nebo regulaci stanovených podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Další podrobnosti postupu vyznačování údajů v povolence k lovu stanovuje dle§ 13c odst. 7 písm. b/ zákona o rybářství prováděcí právní předpis, tedy konkrétně prováděcí vyhláška (č. 197/2004 Sb.) a například její § 16 odst. 2, § 17 odst. 3 nebo § 18. Všech těchto povinností nejsou držitelé zvláštní povolenky k lovu vydané Ministerstvem zemědělství v případě, že provádějí vlastní lov, nijak zproštěni. Zvláštní povolenka Ministerstva zemědělství je z nich nijak nevyvazuje.
Budeme-li v právní úpravě hledat bližší určení náležitostí zvláštní povolenky k lovu vydávané Ministerstvem zemědělství, úspěšní nebudeme. Na základě § 18 prováděcí vyhlášky je v její příloze č. 8 obsažen vzor formuláře (standardní) povolenky k lovu, vzor formuláře té zvláštní chybí. Jisté je, že její konkrétní podoba musí ctít mantinely vymezené pro povolenky k lovu zákonem o rybářství. Její konkrétní podoba však již bude v diskreci Ministerstva zemědělství, pokud nebude odporovat požadavkům zákona o rybářství, ovšemže.
K úplatě za zvláštní povolenku
Pokud jde o úplatu, oproti například rybářskému lístku, který dle § 13c odst. 6 zákona o rybářství zvláštní povolenka k lovu výslovně také nahrazuje, lze identifikovat významný rozdíl. Zatímco u rybářského lístku zákon o rybářství ve svém § 13b odst. 1 stanovuje, že „vydání rybářského lístku podléhá správnímu poplatku“, jehož výše je dána sazebníkem správních poplatků obsaženým v příloze zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (viz bod 1 Položky 14 Části I Sazebníku), u zvláštní povolenky k lovu zákon o rybářství ve svém § 13c odst. 6 uvádí, že ta „je vydávána za úplatu“. Z tohoto rozdílu ve formulacích obsažených současně v jediném zákoně lze dovodit, že se v případě zvláštní povolenky k lovu nejedná o správní poplatek ve smyslu zákona o správních poplatcích. Jde tak o jiný druh peněžitého plnění, zákon o rybářství (ani jiný právní předpis) ovšem žádnou jeho sazbu ani pravidla pro určení jeho výše neuvádí. S jistotou tak lze identifikovat pouze zákonný požadavek úplatnosti vydání zvláštní povolenky k lovu, další podrobnosti (vedle výše úplaty například zda má být výše plnění jednotná či diferencovaná, a pokud ano, na základě jakých kritérií) již nikoliv.
K procesu vydávání zvláštní povolenky k lovu
Procesní režim je u zvláštní povolenky k lovu stran jejího vydávání rovněž atypický. Zákon o rybářství ve svém § 13c odst. 6 výslovně stanoví, že na její vydání se nevztahuje správní řád (zákon č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů), čímž vylučuje použití tohoto obecného procesního předpisu pro správní řízení. Vydání zvláštní povolenky se tedy nemá odehrávat v režimu klasického správního řízení se všemi jeho typickými atributy týkajícími se jeho účastníků, zahájení a průběhu, rozhodnutí a jeho přezkoumatelnosti, nákladů, lhůt apod. zajišťujícími jeho standardní, transparentní a obecně platným zásadám odpovídající průběh. Z textu zákona ale zároveň neplyne, jaký jiný (odlišný) procesní rámec má být použit, čímž zákon vytváří procesní výjimku, aniž by ji detailně pozitivně upravil.
K průběhu kontroly lovu na základě zvláštní povolenky k lovu
Pokud jde o kontrolu plnění povinností souvisejících s lovem ryb stanovených primárně zákonem o rybářství a jeho prováděcí vyhláškou, dle § 16 odst. 1 písm. b/ bod 1 zákona o rybářství je rybářská stráž v rybářském revíru (přičemž zvláštní povolenka k lovu opravňuje lovit pouze v rybářských revírech a nikoliv mimo ně, jak bylo dovozeno výše) oprávněna požadovat od osoby lovící ryby nebo vodní organizmy prokázání její totožnosti, předložení platného rybářského lístku a platné povolenky k lovu. V případě držitele zvláštní povolenky k lovu vydané Ministerstvem zemědělství, jež, jak uvádí § 13c odst. 6 zákona o rybářství, „nahrazuje i rybářský lístek“, je třeba § 16 vykládat v souladu s touto zákonnou proklamací tak, že předložením (samozřejmě platné) zvláštní povolenky k lovu je kontrolovaným subjektem splněna jak povinnost předložení platné povolenky k lovu, tak i povinnost předložení platného rybářského lístku, který je v intencích § 13c odst. 6 zákona o rybářství zvláštní povolenkou k lovu nahrazován.
Tomu ostatně patrně odpovídá také širší kontrolní oprávnění rybářské stráže ve vztahu k osobě důvodně podezřelé ze spáchání přestupku nebo trestného činu v bezprostřední blízkosti rybářského revíru, kde § 16 odst. 1 písm. b/ bod 2 zákona o rybářství počítá i s možností požadovat předložení „jiného dokladu opravňujícího osobu k lovu“. Zvláštní povolenka k lovu vydaná Ministerstvem zemědělství by parametry takového jiného dokladu měla naplňovat.
Shrnutí
Ministerstvo zemědělství by zvláštní povolenky k lovu mělo vydávat jen ve výjimečných případech. Co se takovými výjimečnými případy rozumí, to ovšem zákon o rybářství blíže nespecifikuje. V tomto ohledu nepomohou ani prováděcí právní předpisy.
Takové zvláštní povolenky k lovu opravňují k lovu ryb v rybářských revírech, neopravňují tedy k lovení kdekoliv.
Zvláštní povolenka k lovu nahrazuje také rybářský lístek, držitel takové povolenky tedy k legálnímu lovu nemusí platným rybářským lístkem disponovat. Z toho lze dovodit, že na základě takové zvláštní povolenky může být oprávněním k lovu nadána také osoba, jež v minulosti nijak neprokázala svou odbornou způsobilost, jejíž prokázání je jinak striktně vyžadováno a vydáním rybářského lístku konkrétní osobě osvědčováno.
Ač zákon o rybářství uvádí, že zvláštní povolenka k lovu je vydávána za úplatu, výši úplaty nijak blíže ani on, ani podzákonné právní předpisy nespecifikují. Ne zcela zřejmý a na úrovni právních předpisů nevymezený je rovněž proces jejího vydávání, na který se výslovně nevztahuje správní řád.
Diskuze k článku ()