Od racionální úpravy přezkumu lze především očekávat, že nižší instance jsou schopny (a povinny) rozhodovat tak, aby jejich rozhodnutí nebyla rušena. A opačně, pokud rozhodnutí zrušeno bylo, znamená to, že orgán, který zrušené rozhodnutí vydal, pochybil, a měl správně vydat rozhodnutí jiné. Článek poukazuje na několik případů, kdy tento požadavek není naplněn právě proto, že nižší a vyšší instance se při rozhodování řídí jinými kritérii. Zároveň ukazuje, že na takové případy, které zákonodárce není ochoten vyřešit, reaguje praxe snahou o sbližování kolidujících referenčních rámců. To se projevuje především tak, že referenční rámec rozhodování nižší instance může být ovlivněn odlišným referenčním rámcem jeho přezkumu. Předložená syntéza tak dává do souvislostí zdánlivě zcela odlišné situace, na které však lze aplikovat obdobný myšlenkový postup. Ve většině případů se tak i skutečně děje; tam, kde nikoliv, může být článek vhodnou inspirací.
Úvod
Rozhodování českých soudů a správních orgánů zpravidla podléhá několikainstančnímu přezkumu. V širším, právněteoretickém smyslu tento přezkum zahrnuje nejen opravné prostředky (např. odvolání, dovolání, kasační stížnost), ale i jiné procesní prostředky, kterými se účastník předcházejícího řízení může domáhat zrušení či nahrazení přezkoumávaného rozhodnutí (např. žaloba proti správnímu rozhodnutí či ústavní stížnost). Vzniká přitom vztah mezi "nižší" a "vyšší" (přezkumnou) instancí. Také tato označení budu používat v širším slova smyslu, tedy i tam, kde se striktně vzato nejedná o instanční vztah, nýbrž o samostatná řízení.
Každý orgán pro své rozhodování používá určitý referenční rámec (referenční hlediska). Jednoduše řečeno, tímto pojmem se označuje, na základě čeho orgán rozhoduje. Tedy zejména jaké prameny práva používá,[1] a pokud přezkoumává rozhodnutí nižší instance, jakými měřítky hodnotí správnost (respektive zákonnost) tohoto rozhodnutí.[2]
Nejprostším vztahem mezi nižší a vyšší instancí je úprava se shodnými referenčními rámci. Například odvolací správní orgán přezkoumává prvostupňové správní rozhodnutí plně ve skutkových i právních otázkách, a to nejen z hlediska zákonnosti, nýbrž [v rozsahu námitek) i správnosti (§ 89 odst. 2 spr. ř.[3]).
Další typickou situací je "pyramidová" či "trychtýřovitá" úprava. Zde platí, že "čím výše se budeme v hierarchické soustavě opravných prostředků pohybovat, tím méně otázek je možno opětovně před vyšším soudem otevřít."[4] Toto zužování přezkumu se může projevovat různými způsoby.[5] Tak kupříkladu ve věcech vyjmenovaných zákonem nelze podat dovolání (§ 238 o. s. ř.[6]). Správní soudy zásadně nepřezkoumávají správnost, nýbrž pouze zákonnost naříkaných rozhodnutí. Často bývá vyloučen přezkum skutkových zjištění.
Problém nastane, pokud vztah mezi vyšší a nižší instancí nelze charakterizovat jedním z těchto dvou základních typů. To znamená, že buď referenční rámec vyšší instance je širší, anebo se referenční rámce nepřekrývají (nejedná se o vztah množiny a podmnožiny). Tvrdím, že takový stav neodpovídá představě racionální úpravy přezkumu. Od té lze podle mého názoru především očekávat, že nižší instance jsou schopny (a povinny) rozhodovat tak, aby jejich rozhodnutí nebyla rušena. A opačně, pokud rozhodnutí zrušeno bylo, znamená to, že orgán, který zrušené rozhodnutí vydal, pochybil, a měl správně vydat rozhodnutí jiné.
V článku se pokusím poukázat na několik situací, kdy tento požadavek není naplněn právě proto, že nižší a vyšší instance se při rozhodování řídí jinými kritérii. Zároveň ukážu, že na takové situace, které zákonodárce není schopen či ochoten vyřešit, reaguje praxe snahou o sbližování kolidujících referenčních rámců, a to i contra legem. To se projevuje především tak, že referenční rámec rozhodování nižší instance může být ovlivněn odlišným referenčním rámcem jeho přezkumu. Nižší instance se totiž snaží postupovat tak, aby její rozhodnutí nebyla rušena.
Úvodem je ještě třeba ujasnit, o čem tento článek není. Nebudu se zabývat opravnými prostředky, které nemají devolutivní účinek (žaloba na zmatečnost, obnova řízení). Nebudu se věnovat ani rozhodnutím Soudního dvora Evropské unie, protože ten nepřezkoumává (ani nepřímo) rozhodnutí národních soudů. Tím ovšem nepopírám, že i zde vznikají tenze ohledně vzájemného vztahu soudů.[7] Ty mohou spočívat například v tom, že vnitrostátní soud je vázán odpovědí na předběžnou otázku, která má přednost před názorem soudu vyššího stupně.[8]
Dále chci případy zmiňované v tomto článku odlišit od situace, kdy je vydané rozhodnutí původně skutečně korektní, ale přesto je později zrušeno. To se může stát tehdy, když přezkumná instance rozhoduje podle změněného právního (včetně pozdější změny judikatury) či skutkového stavu.[9] Za problematické považuji pouze to, pokud v situaci neměnného a nesporného skutkového i právního stavu právo neposkytuje nižší instanci prostor, aby (ani při nejlepší vůli a správném posouzení skutkových i právních otázek) dospěla k rozhodnutí, se kterým se ztotožní i instance přezkumná.
Dovolání a ústavní stížnost
Jako úvodní příklad použiji problematiku, která již byla v judikatuře i doktríně zevrubně rozebrána: vztah dovolání a ústavní stížnosti. Problém zde spočívá v tom, že zákonodárce chce podávání dovolání co nejvíce omezit, neboť se má jednat o "mimořádný" opravný prostředek i v původním významu tohoto slova. Zároveň ale platí, že proti rozhodnutí obecného soudu je vždy možné podat ústavní stížnost [čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy,[10] § 72 odst. 1 písm. a) zák. o ústavním soudu[11]], pokud stěžovatel vyčerpal poslední procesní prostředek.[12]
Tím mohou vzniknout dvě různé paradoxní situace. První paradox spočívá v tom, že je dovolání nepřípustné, a proti rozhodnutí nižšího soudu se podává přímo ústavní stížnost. Druhý paradox nastane tehdy, když Nejvyšší soud sice dovolání projedná, ale není schopen napravit vady, které však následně podléhají přezkumu Ústavním soudem. V obou případech tak určitý článek hierarchie procesních prostředků (Nejvyšší soud) nedokáže odfiltrovat pochybení, která tudíž musí vyřešit článek vyšší (Ústavní soud) a zrušit přitom i rozhodnutí Nejvyššího soudu, bylo-li vydáno.
Nepřípustnost dovolání
Nejprve se podívejme na případ, kdy zákon zjevně stanoví nepřípustnost dovolání - typicky v bagatelních věcech.[13] V takové situaci je rozhodnutí odvolacího soudu poslední procesním prostředek k ochraně práva, a lze proti němu podat přímo ústavní stížnost.
Právě kvůli paradoxnosti této situace se Ústavní soud rozhodl použít pro ústavní stížnosti v bagatelních věcech přísnější měřítko: "vylučuje-li občanský soudní řád u bagatelních věcí (srov. § 237 odst. 2 písm. a/) přezkum rozhodnutí vydaných v druhé instanci, a toto není - v obecné rovině - v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny, bylo by proti této logice připustit, aby jejich přezkum byl automaticky posunut do roviny soudnictví ústavního".[14] To platí dvojnásob tam, kde je nepřípustné i odvolání (§ 202 odst. 2 o. s. ř.).[15]
Pokud tedy zákonodárce dal zřetelně najevo, v jakých případech pro jejich malý význam nemá zájem o další přezkum v rámci obecného soudnictví, Ústavní soud nemůže hrát roli jakési "náhradní" přezkumné instance; soustředí se pouze na nápravu excesů. [16]
Nenárokové dovolání
Podle § 237 o. s. ř. ve znění od 1. 1. 2001 do 31. 12. 2012 závisela přípustnost dovolání - kromě vyjmenovaných případů - na tom, zda napadené rozhodnutí mělo po právní stránce zásadní význam. Posouzení tohoto kritéria bylo v zásadě na uvážení Nejvyššího soudu. Z procesní opatrnosti tedy bylo třeba podat zároveň dovolání a ústavní stížnost, aby v případě odmítnutí dovolání mezitím marně neuplynula lhůta pro podání ústavní stížnosti. Tento zmatečný stav neušel ani kritice Evropského soudu pro lidská práva.[17] Sdělení Ústavního soudu č. 32/2003 Sb. a zákon č. 83/2004 Sb. v reakci umožnily podat stížnost proti odvolacímu soudu. I v těchto případech tedy následně docházelo k problému, že Ústavní soud neměl k dispozici "filtr nápadu". "Zvolené řešení výrazným způsobem narušilo zásadu subsidiarity ústavní stížnosti a zároveň svým způsobem vyřadilo Nejvyšší soud z mechanismu ochrany základních práv."[18]
Článek byl publikován v časopise Právník, č. 3, 2021. Pokračování článku dostupné zde.
*) Tento příspěvek vznikl v rámci plnění projektu Specifického vysokoškolského výzkumu (SVV) Univerzity Karlovy č. 260 494 Integrující úloha lidských práv v současném právu a vychází z práce, která se v česko-slovenském kole Studentské vědecké a odborné činnosti 2020 umístila na 3. místě v sekci Teorie práva, ústavní právo, lidská práva; společenské vědy. Email: jaromir.fronc@gmail.com.
[1] V tomto smyslu viz např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, část VI.A.
[2] V tomto smyslu viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2011, č. j. 2 Afs 16/2011-78, bod 18.
[3] Zák. č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[4] BARTOŇ, Michal. Vztah obecných soudů a Ústavního soudu optikou čl. 4 Ústavy. In: ŠIMÍČEK, Vojtěch (ed.). 25 let Ústavy České republiky. Praha: Leges, 2019, s. 111.
[5] V kontextu civilního řízení jednotlivé omezující modality podrobně popisuje SVOBODA, Karel. Opravné prostředky. Civilní proces z pohledu účastníka. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 3-12.
[6] Zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.
[7] Srov. HOLLÄNDER, Pavel. Soumrak moderního státu. Právník. 2013, roč. 152, č. 1, s. 21-26.
[8] Rozsudek Soudního dvora EU ze dne 15. 1. 2013, C-416/10, Križan a další. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2013, č. j. 3 Ads 183/2011-96.
[9] Takových případů lze uvést celou řadu. Pro oblast správního práva viz především PAWLIKOVÁ, Klára. Prolomení § 75 odst. 1 SŘS. Soudní rozhledy. 2020, roč. 26, č. 9, s. 274-277. Dále viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 5 As 104/2013-46 (zánik odpovědnosti za přestupek po zrušení aplikovaného zákona), či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 7 As 19/2008-126 (přenesení kompetence soudů na správní orgány). Ke změně či zrušení původního rozhodnutí může dojít i následkem uplatnění nových skutečností či důkazů, což např. v odvolacím civilním řízení částečně připouští § 205a o. s. ř. V trestním právu je zajímavá situace, kdy se trestní stíhání teprve po vyhlášení rozsudku nalézacího soudu stane nepřípustným. Podle § 257 odst. 2 zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "tr. ř."), v takovém případě odvolací soud rozhodne o zastavení trestního stíhání, aniž by napadený rozsudek zrušil. Takový postup "lépe odpovídá procesní situaci, kdy v době vyhlášení ještě uvedené překážky neexistovaly a soud prvního stupně tedy v tomto směru neporušil zákon, když rozsudek vyhlásil." (HASCH, Karel. Odvolání. In: JELÍNEK, Jiří a kol. Trestní právo procesní. 5. vydání. Praha: Leges, 2018, s. 649-50).
[10] Ústavní zák. č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
[11] Zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
[12] § 72 odst. 3 zák. o ústavním soudu.
[13] § 238 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
[14] Usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2007, sp. zn. III. ÚS 472/06.
[15] Nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 2018, sp. zn. II. ÚS 955/18, bod 12.
[16] Nález Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2014, sp. zn. III. ÚS 3725/13, bod 30.
[17] Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 12. 11. 2002, č. 46129/99, Zvolský a Zvolská v. Česká republika, § 53.
[18] MORAVEC, Ondřej. Vztah ústavní stížnosti a dovolání jako systémový problém právního řádu České republiky. Právní rozhledy. 2012, roč. 20, č. 4, s. 138.
Diskuze k článku ()