Poslanecká sněmovna přehlasovala Senát a prezident republiky dne 15. 7. 2021 podepsal nový stavební zákon. Ten vyšel ve Sbírce zákonů pod č. 283/2021 Sb. a nabude účinnosti 1. 7. 2023, s výjimkou některých ustanovení s dřívější účinností. To jsou fakta, na kterých se úředníci, akademici, advokáti, odborníci i politická reprezentace shodnou. O zbytku se však vede diskuse a zákon se stal samozřejmě předmětem politického souboje. Rezonují hlasy, že zákon je obecně prodeveloperský a povede ke snížení ochrany veřejných zájmů a práv veřejnosti. Zazněly dokonce i až dezinformační zprávy o tom, že nový zákon umožní zbourat Karlův most.[1] Není ale slyšet proč a konkrétně v jakých ustanoveních. Úsilím tohoto článku je proto na odborné rovině a na konkrétních institutech nového stavebního zákona tyto hlasy vyvrátit.
První část článku naleznete zde.
Zjednodušený způsob uplatnění námitek proti záměru
Podle stávající úpravy museli sousedé stavby uplatňovat jiný typ námitek v územním a jiný ve stavebním řízení. Výjimkou byly případy, kdy se stavebník rozhodl požádat o společné povolení (tj. spojené územní a stavební řízení podle § 94j a násl.). Řízení si tak vyžádalo větší pozornost odpůrce stavby.
Díky sloučení obou řízení do nového řízení o povolení záměru budou moci sousedé stavby (a nově též ekologické spolky) vznést všechny námitky na jednom místě, resp. v jediné fázi, aniž by museli vést složité právní úvahy o tom, jakou námitku kdy vznášet. To usnadní pozici těm, kteří hodlají vznášet věcné námitky. Horší je to samo sebou pro ty odpůrce staveb, kteří se zaměřovali na procesní obstrukce a kterým vedení dvou řízení umožnilo dvojnásobnou možnost řízení protahovat skrze opravné prostředky.
Digitalizace a zjednodušený přístup k informacím pro účastníky řízení
Digitalizace zásadně usnadní přístup všem účastníkům řízení k dokumentaci a dalším podkladům pro rozhodnutí. Oproti dosavadní nepříliš komfortní možnosti okopírovat si všechny podklady ze spisu budou mít účastníci možnost dálkového přístupu do spisu zabezpečeným způsobem. Tím se zvýší i transparentnost řízení. Účastníci si budou moci lépe ověřit, zda do řízení přibyl nový podklad a jaké kroky stavební úřad činí. Rovněž bude zřejmé, k čemu se kdo vyjadřoval a zda se např. dokumentace v důsledku postupného vyjadřování správců sítí a dotčených orgánů a jejích úprav (ne)změnila. Pro lepší představu lze přirovnat tento způsob nahlížení k transparentnosti insolvenčního řízení, ovšem s tím rozdílem, že přístup do spisu získají jen účastníci řízení, a ne veřejnost. Zachována bude ovšem i možnost přístupu do spisu na stavebním úřadě.
Možnost obcí podmínit výstavbu uzavřením plánovací smlouvy
Ustanovení § 81 a § 130 a násl. stavebního zákona upravuje možnost typicky obcí podmínit v územním nebo regulačním plánu další povolování záměrů uzavřením tzv. podmiňující plánovací smlouvy. V takovém případě územní plán stanoví základní obsah plánovací smlouvy, podmínky a lhůtu pro její uzavření, která nesmí být delší než 4 roky od nabytí účinnosti územního plánu.
Plánovací smlouva může mít mnoho podob. Podle našeho názoru typickou (a vhodnou) podobou bude podmínka, kdy stavebník bude povinen v rámci developmentu určité lokality provést investice do veřejné infrastruktury nebo veřejné vybavenosti území, např. vystavět přístupové komunikace, zavést energetické sítě, vybudovat školu/školku, kanalizaci, čistírnu odpadních vod, nebo poskytnout finanční příspěvek obci. Oproti tomu obec bude zavázána nezměnit územní plán, umožnit napojení na obecní infrastrukturu, přístup přes obecní pozemek apod. Plánovací smlouva může být sjednána také tak, že se obec teprve zaváže učinit kroky v samostatné působnosti vedoucí ke změně územního plánu umožňující zastavění.
Plánovací smlouvy prozatím ve stavebním zákoně zakotveny nebyly a uzavíraly se jako nepojmenované smlouvy dle občanského zákoníku. Stavební zákon ale nyní neumožňuje vložit podmínky uzavření plánovací smlouvy do územního plánu. Zakotvení takové podmínky může vést k lepšímu plánování rozvoje obcí a lepšího zaangažování investorů do tvorby kvalitního veřejného prostoru (tj. to, co Davoská deklarace označuje za high-quality Baukultur).[2]
Dlužno dodat, že institut plánovacích smluv obsahuje řadu nejasností, které již kritizovala A. Bányaiová. Bohužel se text daných ustanovení od její kritiky podstatně nezměnil. Stavební zákon upravuje dva typy plánovacích smluv, a to v § 81 odst. 3 již zmíněnou podmiňující smlouvu, která má správně veřejnoprávní povahu, protože je jí podmíněn další povolovací proces. U dobrovolné plánovací smlouvy se ale obec např. může jen zavázat k poskytnutí obecních pozemků např. pro přístup výměnou za finanční úplatu. Není pak zřejmé, proč by taková smlouva, která má ryze soukromoprávní důsledky a nemá nic co do činění s územním plánováním ani povolovacím procesem podle stavebního zákona, měla mít povahu veřejnoprávní smlouvy. První odstavec § 130 však za veřejnoprávní označuje všechny plánovací smlouvy, a to i ty, které neobsahují podmiňující prvek. Přetrvává tedy kritika A. Bányaiové a ustanovení k plánovacím smlouvám jsou žhavým kandidátem na úpravu, která by legislativně technicky byla více srozumitelná. Dle našeho názoru verze plánovacích smluv z pera velmi zkušených kolegů z kanceláře Frank Bold, která byla odeslána do meziresortního připomínkového řízení v listopadu 2019 a byla výsledkem jednání pracovních skupin vedených Ministerstvem pro místní rozvoj, tyto oprávněné výtky řešila. Dost možná by tedy postačil návrat k tomuto znění.
Dalším pravidlo s ne zcela jasným důsledkem obsahuje § 81 odst. 1 pro územní plán a § 86 odst. 3 pro regulační plán. Podle něj může být v územním nebo regulačním plánu podmínka uzavření (podmiňující) plánovací smlouvy stanovena pouze nejvýše na 4 roky s tím, že „marným uplynutím stanovené lhůty pozbývá uvedená podmínka platnosti“. Důvodová zpráva tuto limitaci podmiňuje přirovnáním ke stavební uzávěře a nutností časové limitace z důvodu „neproporcionálního zásahu do vlastnických práv“. Bohužel je ale pominut zásadní rozdíl mezi plánovací smlouvou a stavební uzávěrou. Cílem stavební uzávěry je zakonzervování stavu, než bude vyřešena nějaká podstatná záležitost, např. přijat komplexní nový územní plán nebo přesněji vytyčena veřejně prospěšná stavba. Stavební uzávěra tak musí mít i podle soudní judikatury dočasný ráz. Cíl podmiňující plánovací smlouvy ale může typicky být zcela jiný, a to ne zákaz stavební činnosti, ale umožnění výstavby změnou nezastavitelného pozemku na zastavitelný, avšak se stanovenými podmínkami. Plynutím času pak tyto podmínky nadále přetrvají, tj. nadále bude potřeba zkapacitnění ČOV, vybudování školy atd. V konečném důsledku tak dané pravidlo může výhody plánovacích smluv snížit. Dlužno dodat, že znění nového stavebního zákona z listopadu 2019, které bylo výsledkem jednání pracovních skupin vedených Ministerstvem pro místní rozvoj, a to i za účasti Hospodářské komory ČR, toto nejasné pravidlo neobsahovalo.
Tento problém nicméně je řešitelný. V případě stavební uzávěry přijaté na dobu 4 let by nebylo zpravidla možné její další prodloužení. Povaha podmiňující plánovací smlouvy je však odlišná. Je proto podle nás možné, aby obec změnou územního plánu přijala i s účinností po uplynutí stanovené doby opět podmínku územního plánu sjednat (podmiňující) plánovací smlouvy. Tím by byla platnost této povinnosti fakticky prodlužována, obec by však vždy musela zhodnotit aktuální požadavky, které na vlastníka může klást. Jednalo by se např. a aktualizaci dostupných kapacit ČOV, občanského vybavení apod.
Nelze však souhlasit s kritikou aktuálního § 131 odst. 1 písm. d) nového stavebního zákona, podle kterého obec může, ale také nemusí, převzít povinnost, dle které „po dobu trvání plánovací smlouvy nebude ve správních nebo soudních řízeních týkajících se povolení záměru uplatňovat návrhy, vyjádření a opravné prostředky, které by byly v rozporu s obsahem uzavřené plánovací smlouvy“. Takový závazek má soukromoprávní povahu a týká se samostatné působnosti obce, tj. obec zde nevystupuje ve vrchnostenském postavení. Je proto zcela legitimní, aby obec mohla (avšak nemusí tak učinit) výměnou za protiplnění ze strany stavebníka vyjádřit s jeho záměrem souhlas a vzdát se námitek vůči jeho stavbě. To však samozřejmě platí za předpokladu, že záměr bude uzavřené plánovací smlouvě odpovídat. Pokud bude obec postupovat při plánování svého rozvoje důsledně, mělo by být jejím zájmem, aby si pojistila, že budoucí výstavba bude probíhat v souladu s jejími představami o rozvoji. Tyto představy včetně povinností stavebníka vybudovat např. obcí požadovanou infrastrukturu může obec vtělit do plánovací smlouvy. Bylo by naopak nelegitimní, pokud by obec následně napadala záměr v povolovacím řízení i přesto, že stavebník svou stranu dohody dodržel.
Nový stavební zákon proto na tento závazek navazuje v § 190 odst. 2, dle kterého: „Stavební úřad dále nepřihlíží k námitkám účastníka řízení, které jsou v rozporu s uzavřenou plánovací smlouvou, jejíž smluvní stranou je tento účastník řízení.“ Obdobné pravidlo obsahuje § 226 odst. 2 nového stavebního zákona pro nepřípustnost odvolacích námitek. Nutno zdůraznit, že je pouze na obci, zda tento závazek do plánovací smlouvy vtělí, či ne. Nový stavební zákon jí to pouze umožňuje, ale nenařizuje.
Nemůžeme také souhlasit s Alenou Bányaiovou v tom, že případná povinnost stavebníka podle aktuálního § 131 odst. 3 písm. e) spočívající v „poskytnutí peněžního nebo věcného plnění za zhodnocení pozemku vydáním územně plánovací dokumentace“ by mohla být nelegitimní, či by mohla mít korupční důsledek.
Naopak, je správné, aby obec podmínila typicky změnu pozemků na zastavěné případným příspěvkem vlastníka, který může nabýt buď nefinanční povahy (vybudování nové infrastruktury) nebo finanční (příspěvek obci, která jej použije např. na zkapacitnění ČOV, které bude nutné pro nově zastavitelné pozemky). Po možnosti jasně stanovených pravidel příspěvků investorů praxe již dlouho volá. Lze připomenout např. jihlavské Zásady pro spolupráci s investory[3], obdobné brněnské zásady[4] nebo chystaná pravidla v hlavním městě Praze.[5] Na toto téma byla provedena odborná studie, jejíž závěry shrnul např. příspěvek v časopisu Urbanismus a územní rozvoj následovně: „Respondenty nejlépe hodnoceným se stal švýcarský nástroj paušálního odvedení části zhodnocení pozemku územním plánem. Možnost požadovat po vlastnících pozemků odvedení podílu ze zhodnocení pozemku plánovacím opatřením (typicky zónováním) má ve Švýcarsku dlouhou tradici sahající do poloviny 70. let minulého století. Nově od roku 2014 stanoví švýcarský Spolkový zákon o územním plánování (RPG) povinnost tohoto odvodu, a to minimálně ve výši 20 % z podílu na zhodnocení plánem využití území.“[6] Je podle nás spíše otázkou, zda by nový stavební zákon nemohl být více ambiciózní, přiblížit se švýcarské úpravě a danou povinnost kontribucí výslovně zakotvit.
Pokračování článku naleznete zde.
Článek byl publikován v Advokátním deníku.
[1] Viz https://www.irozhlas.cz/kultura/npu-stavebni-zakon-poskozeni-pamatky_1911261651_aur?_ga=2.261520142.2014680943.1627847654-1524812107.1624463171. Právní záruky ochrany Karlova mostu přitom zůstávají oproti stávající úpravě zcela nezměněny, resp. přesněji Karlův most jako národní kulturní památku legálně zbourat nelze a rozhodně na tom nechce nikdo nic měnit.
[2] Davoská deklarace z r. 2018 schválená ministry kultur jednotlivých evropských zemí. K dispozici online na https://davosdeclaration2018.ch/
[3] https://www.jihlava.cz/pro-investory/d-542841.
[4] https://www.brno.cz/podnikatel-investor/zasady-pro-spolupraci-s-investory/.
[5] https://www.praha.eu/jnp/cz/o_meste/magistrat/tiskovy_servis/tiskove_zpravy/investori_budou_v_praze_stavet_podle.html.
[6] Vejchodská, E., Felcman, J. a Šindlerová, V.: Ekonomické nástroje v české územně plánovací praxi, potenciál a bariéry jejich využití. Urbanismus a územní rozvoj. Ročník XXII. číslo 6/2019.
Diskuze k článku ()