Ten vyšel ve Sbírce zákonů pod č. 283/2021 Sb. a nabude účinnosti 1. 7. 2023, s výjimkou některých ustanovení s dřívější účinností. To jsou fakta, na kterých se úředníci, akademici, advokáti, odborníci i politická reprezentace shodnou. O zbytku se však vede diskuse a zákon se stal samozřejmě předmětem politického souboje. Rezonují hlasy, že zákon je obecně prodeveloperský a povede ke snížení ochrany veřejných zájmů a práv veřejnosti. Zazněly dokonce i až dezinformační zprávy o tom, že nový zákon umožní zbourat Karlův most.[1] Není ale slyšet proč a konkrétně v jakých ustanoveních. Úsilím tohoto článku je proto na odborné rovině a na konkrétních institutech nového stavebního zákona tyto hlasy vyvrátit.
Tímto článkem si též dovolujeme navázat na advokátní diskusi o novém stavebním zákonu zahájenou Františkem Korbelem[2] a na něj navazujícími kolegy Alenou Bányaiovou[3] a Petrem Petržílkem[4] v tiskovinách České advokátní komory. Text Petra Petržílka je mimořádně zajímavý i tím, že využívá historickou zkušenost ředitele legislativního odboru a později i náměstka pro legislativu na MŽP. Všechny tři články se však vztahují ještě ke znění, které bylo v legislativním procesu v některých aspektech změněno.
Ekologické spolky budou opět účastníky řízení
Tzv. „velkou novelou“ stavebního zákona a zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny („ZOPK“) účinnou od 1. 1. 2018 byly z účastníků územního řízení podle stavebního zákona vyřazeny tzv. ekologické spolky (s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí, tj. „velkou EIA“). Omezení bylo předmětem ústavní stížnosti, kterou Ústavní soud svým nálezem Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. ledna 2021 v této části zamítl. Jak konstatoval Ústavní soud, došlo ke změně § 70 odst. 3 ZOPK tak, že slova „správního řízení“ nahradila slovy „řízení podle tohoto zákona“, čímž se omezil okruh těch řízení, v nichž je přiznáno účastenství spolkům založeným za účelem ochrany přírody a krajiny. Vláda ostatně v řízení před Ústavním soudem konstatovala, že „V současnosti však pro takto široce pojaté účastenství spolků ve správních řízeních neshledává racionální důvod“.
V praxi se objevují i názory, že spolky nadále právo účasti v řízeních podle stavebního zákona mají, byť v omezené míře[5], a to např. v metodické instrukci Ministerstva životního prostředí, která se však netýká řízení podle stavebního zákona, ale řízení podle ZOPK.[6] Nicméně závěry Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 22/17 zněly jasně (odst. 90): „Následně Ústavní soud posuzoval, zda právní úpravou obsaženou v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech „podle tohoto zákona“, ve znění novelizujícího zákona, došlo k zásahu do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny. Dospěl přitom k závěru, že nikoliv, neboť dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení. Ekologické spolky se navíc i nadále mohou účastnit správních řízení, a to těch, v nichž lze skutečně identifikovat možnost reálného a vážného dotčení ochrany přírody a krajiny. Zejména jde (vedle řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny) o řízení a postupy v režimu zákona o integrované prevenci, zákona o EIA a vodního zákona.“
Důvodem pro takové omezení účastenství ekologických spolků byla široká míra zneužívání procesních práv ve stávajícím nepřehledném systému a účelová blokace řízení namísto věcné diskuse. Nový stavební zákon však eliminuje většinu neduhů stávajících řízení, a možnost zneužití se tak sníží ve prospěch věcného posouzení. Dávalo proto význam okruh účastníků opět rozšířit a za tento závěr se postavili, resp. sami jej navrhli zástupci kanceláří, kteří jsou dnes obviňováni z prodeveloperského přístupu. Z důvodu integrace dotčených orgánů na úseku ochrany životního prostředí do stavebních úřadů a novelizaci § 76 ZOPK tak nově stavební úřady v rámci řízení o povolení záměru budou posuzovat i splnění podmínek dle ZOPK (to doposud nedělaly). Tím pádem se spolky splňující podmínky dle § 70 odst. 3 ZOPK stanou účastníky řízení o povolení záměru dle § 182 písm. e) nového stavebního zákona.
Toto rozšíření okruhu účastníků přitom není vyvoláno požadavky práva EU ani českého ústavního práva, jde čistě o výsledek rekodifikačních prací.
Zlepšená ochrana veřejných zájmů
Častým důvodem údajné prodeveloperské povahy nového stavebního zákona je domnělá zhoršená ochrana veřejných zájmů. Je ale obtížné dohledat, v čem konkrétně má spočívat.
Strukturálně je podstatou nového stavebního zákona přesun úředníků působících v povolovacím procesu v přenesené působnosti na různých organizačních útvarech obecních a krajských úřadů do režimu „čisté“ státní správy. V novém režimu budou mít úředníci zvýšenou ochranu díky služebnímu zákonu. Pod ten nyní nespadají ani úředníci stavebních úřadů, ani úředníci většiny dotčených orgánů. Názor, že ochrana úředníků proti politickému tlaku je silnější ve služebním poměru, nezastávalo jen Ministerstvo pro místní rozvoj jako autor základních tezí rekodifikace, ale i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře. Právě z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud konstatoval, že dokud úředníci stavební úřadů budou působit v přenesené působnosti a nebude přijata podobná ochrana, jako je služební zákon, hrozí zde v některých případech potenciální riziko ovlivnění samosprávou (vedením obce či kraje), tzv. systémová podjatost.[7] Zjednodušeně řečeno, úředník stavebního úřadu se dostává do role, kdy rozhoduje o stavbě, kterou má jeho zaměstnavatel (obec) buď zájem stavět (silnice, škola atd.), nebo vůči které např. brojí (chemická továrna, hlučná distribuční hala), případně cokoli jiného, co souvisí s politickými požadavky obce a jejích občanů. Jak konstatoval rozšířený senát, obec pak má možnosti, jak takového úředníka v přenesené působnosti motivovat k rozhodnutí ve prospěch zájmů obce (a jejích představitelů).
Důsledkem takového přesunu úředníků bude ale hlavně kvalitnější, snazší a lépe prosaditelné metodické vedení jednotlivých stavebních úřadů. Dnes totiž Ministerstvo pro místní rozvoj nemá prakticky žádnou možnost jak řídit úředníky prvostupňových, ale de facto ani druhostupňových stavebních úřadů. Kontrola se tak omezuje pouze na rušení či změnu rozhodnutí v přezkumných procesech, ale to není dostačující. Jak správně poznamenal JUDr. Roman Kočí: „V systému, kde neplatí služební nadřízenost, prostě nelze agendu efektivně řídit, metodicky vést ani účinně kontrolovat.“[8]
Neexistuje tedy podle našeho názoru legitimní důvod se domnívat, že přesunem úředníků pod služební zákon a „čistou státní správu“ dojde ke snížení standardu ochrany veřejných zájmů. Naopak.
Zásady, hodnoty, architektura a stavební kultura
Co je nejdůležitější, má být na začátku. Návrh stavebního zákona předložený týmem Hospodářské komory začínal v § 1 slovy: „Smyslem stavebního zákona je vytvořit podmínky pro vyvážený rozvoj území, zvyšování kvality vystavěného prostředí, architektury a stavební kultury a integrovanou ochranu veřejných zájmů.“ I celý princip integrace rozhodování je především o snaze zlepšit koordinaci a vážení veřejných zájmů. Není a priori zaměřen na podporu výstavy. Zrychlení povolovacího procesu je jen sekundární efekt této integrace. Integrace kompetencí má umožnit stavebnímu úřadu reagovat na dílčí složkové zájmy, což při dosavadní vázanosti závaznými stanovisky nemohl. To by měl využít k celostnímu přístupu, který zajistí, aby zbytnělý požadavek ochrany jednoho veřejného zájmu nevedl k nepřiměřenému dotčení jiných veřejných zájmů a k narušení nebo znehodnocení charakteru, potenciálu a hodnot území jako celku. Příkladem budiž často zmiňovaná proti-hluková nebo proti-povodňová zeď v území a její dopady na estetiku, život lidí i zvířat, prostupnost či pohledovou kvalitu území.
Dvojnásobný věcný přezkum některých námitek oproti současnosti
Nyní v povolovacím procesu nové stavby stavebník nejprve obstará závazná stanoviska dotčených orgánů, která potvrzují soulad jeho záměru s veřejnými zájmy v působnosti těchto orgánů (např. na úsecích památkové péče, bezpečnosti, ochrany zdraví a životního prostředí a jeho jednotlivých složek, požární ochrany, dopravy, energetické náročnosti atd.). Následně stavebník podává žádost o umístění stavby, stavební povolení atd. A až v těchto navazujících řízeních mohou účastníci řízení (např. sousedé) podávat námitky. Pokud ale namítají nesoulad např. s veřejnými zájmy na ochraně životního prostředí, tyto námitky již dotčený orgán neposuzuje. Své závazné stanovisko již vydal. Stavební úřad je také posuzovat nemůže, protože nespadají do jeho kompetence (a ani odbornosti). Fakticky tak stavební úřad ve vypořádání námitek odkáže na vydané závazné stanovisko, popř. je přepíše do rozhodnutí a slovně nějak odůvodní nedůvodnost námitky bez jejího bližšího zkoumání. Námitka souseda stavby tedy není fakticky věcně vypořádána a zabývá se jí až nadřízený dotčený orgán a až poté, kdy soused podá odvolání.
Tento postup není podle autorů nového stavebního de lege ferenda správný a ani efektivní. V důsledku integrace se úředníci velké části dotčených orgánů přesunou přímo na stavební úřady. Namísto vydávání závazných stanovisek budou tito odborníci připravovat rovnou odpovídající části či podmínky rozhodnutí o povolení záměru, které spadají do jejich odbornosti a působnosti. V rámci toho budou seznámeni s podanými námitkami a ty budou moci věcně přezkoumat a vyhodnotit. Nadto, stejně jako doposud, budou vyhodnoceny odvolací námitky souseda stavby v rámci odvolacího řízení.
V oblastech, ve kterých došlo k integraci úředníků dotčených orgánů do stavebních úřadů, tedy bude vylepšená ochrana veřejných zájmů. Námitky např. sousedů stavby nebo jakýchkoli jiných účastníků řízení s odlišným zájmem od stavebníka budou vyhodnoceny dvakrát, namísto dosavadního faktického posouzení až v odvolacím řízení.
Pokračování článku si můžete přečíst zde.
Článek byl publikován v Advokátním deníku.
[1] Viz https://www.irozhlas.cz/kultura/npu-stavebni-zakon-poskozeni-pamatky_1911261651_aur?_ga=2.261520142.2014680943.1627847654-1524812107.1624463171. Právní záruky ochrany Karlova mostu přitom zůstávají oproti stávající úpravě zcela nezměněny, resp. přesněji Karlův most jako národní kulturní památku legálně zbourat nelze a rozhodně na tom nechce nikdo nic měnit.
[2] Korbel F.: Nový stavební zákon. Bulletin advokacie 3/2020, str. 11.
[3] Bányaiová, A.: Návrh nového stavebního zákona – experiment pro vzduchoprázdno. Bulletin advokacie 7-8/2020, str. 48.
[4] Petržílek, P.: Nový stavební zákon aneb zvednutá rukavička. Advokátní deník. https://advokatnidenik.cz/2020/05/26/novy-stavebni-zakon-aneb-zvednuta-rukavicka/.
[5] Vedral, J.: K (ne)účastenství spolků na ochranu přírody v řízeních podle stavebního zákona. Bulletin stavební právo 1/2021.
[6] Viz Bod 8. 10. Metodická instrukce odboru obecné ochrany přírody a krajiny a odboru legislativního MŽP k aplikaci § 8 a § 9 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, upravujících povolení ke kácení dřevin rostoucích mimo les a ukládání náhradní výsadby. Věstník Ministerstva životního prostředí, duben 2021.
[7] Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 89/2010-119 ze dne 20. 11. 2012.
[8] Kočí, R. Nový stavební zákon v souvislostech [online] https://www.epravo.cz/top/clanky/novy-stavebni-zakon-v-souvislostech-113192.html.
Diskuze k článku ()