Zákon o ochraně oznamovatelů vstoupil v účinnost

Kdo je whistleblower?

Pojem whistleblowing (dle angl. „hvízdat na píšťalku“) se začal používat od 70. let 20 století pro situace, kdy zaměstnanci či jiné osoby v souvislosti s pracovní činností upozorní na ilegální či neetické jednání, o kterém se v této souvislosti dozvědí.

Oznamovatelé takového jednání (tzv. whistlebloweři) takovým jednáním zpravidla riskují aplikaci odvetných opatření ze strany svých zaměstnavatelů, případně jiných osob, kterých se toto oznámení dotýká. Tomu je nutné předejít o oznamovatele chránit, neboť oznámení může být často jediný způsob, jak se o tomto činu může veřejnost nebo příslušné orgány dozvědět, tudíž je taková činnost ve veřejném zájmu. Oznamovatelé tak musí být k takovému jednání motivováni např. tím, že jim a osobám v jejich okolí bude poskytnuta účinná ochrana zejména tím, že nebude možné je za takové jednání jakkoliv sankcionovat.[1]

Cesta k transpozici směrnice

Zákon č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů (dále jen „zákon“) vstupuje v účinnost již „pět minut po dvanácté“, neboť lhůta pro implementaci Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „směrnice“), kterou zákon transponuje, uplynula již 17. prosince 2021.

Z pohledu práva EU tak došlo po uplynutí transpoziční lhůty k uplatnění tzv. přímého a nepřímého účinku směrnice. Přímý účinek směrnice vyjadřuje schopnost směrnice přímo zakládat práva a povinnosti, kdy vnitrostátní soudy musí a jiné orgány veřejné moci i v případě absence vnitrostátní právní úpravy aplikovat. Povinnosti může směrnice na základě přímého účinku zakládat pouze samotným členským státům, zatímco práva pouze jednotlivcům. Adresáty povinností ukládaných směrnicí se považují i ty subjekty, kterou jsou řízené nebo kontrolované státem a plní služby veřejného zájmu, což jsou zpravidla nepřímí vykonavatelé státní správy, což jsou např. orgány obcí a krajů vykonávající státní správu v přenesené působnosti.

Z pohledu judikatury Soudního dvora Evropské unie byl kromě přímého účinku dovozen i tzv. nepřímý účinek směrnice, který označuje povinnost soudů a jiných orgánů vykládat národní právo členského státu v souladu s právem EU, což je princip známý rovněž pod pojmem eurokonformní výklad.[2]

Hlavní příčinou pozdní implementace směrnice byla především okolnost, že přijmout zákon o ochraně oznamovatelů se povedlo až na druhý pokus, neboť první vládní návrh zákona o ochraně oznamovatelů, který byl předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky 9. února 2021, nebyl přijat.

Hlavní principy zákona

Vzhledem k tomu, že zákon je úplnou transpozicí směrnice, je jeho obsah již předurčen obsahem této směrnice. V některých oblastech se však od směrnice mírně odchyluje, a to tam, kde to směrnice sama připouští, nebo kde je to nezbytné s ohledem na přizpůsobení české právní terminologii.

Vnitřní a vnější oznamovací systém

Směrnice v první řadě rozlišuje interní a externí oznamovací systém, v české terminologii hovoříme o vnitřním oznamovacím systému (§ 8 až 12 zákona) a o vnějším oznamovacím systému, který je zabezpečován prostřednictvím Ministerstva spravedlnosti (a je vymezen v § 13 až 17 zákona).

Základem vnitřního oznamovací je příslušná osoba (nebo více osob), která přijímá oznámení, prošetřuje důvodnost oznámení a navrhuje opatření k nápravě zjištěného protiprávního stavu. Vnější oznamovací systém představuje možnost podat oznámení Ministerstvu spravedlnosti, které má k tomuto úkolu pověřené zaměstnance. Je přitom zcela na oznamovateli, zda využije externího oznamovacího systému u Ministerstva spravedlnosti, či podá oznámení prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému. Zákon samozřejmě umožňuje oznamovateli obracet se na jiné příslušné orgány veřejné moci, které jsou způsobilé k prošetření protiprávního jednání, ať už na základě českého právního řádu (např. orgány činné v trestním řízení), nebo přímo aplikovatelných předpisů EU (Evropský veřejný žalobce, Evropský veřejný ochránce práv, nebo Evropská komise).

Pokud jsou splněny zákonné podmínky, vztahuje se zákonná ochrana i na oznamovatele, kterým zákon v § 7 odst. 2 umožňuje oznámit protiprávní jednání uveřejněním, a to např. v médiích. Uveřejnit oznámení je možné v případě, kdy se oznamovatelé nedomůžou prošetření oznámení podaného prostřednictvím vnějšího nebo vnitřního oznamovacího systému, kterého oznamovatel předtím využil. Dále se pak jedná o situace, kdy hrozí nebezpečí prodlení v případě existence naléhavého veřejného zájmu (např. otázky bezpečnosti, veřejného zdraví, terorismu apod.), či rizika vzniku nenapravitelné újmy. K uveřejnění se oznamovatel může uchýlit i v případě, že je reálná možnost likvidace důkazů, nebo přímé aplikace odvetných opatření. V případě dodržení podmínek pro uveřejnění je i v tomto případě oznamovatel pod zákonnou ochranou.

Oznámení

Obsahem oznámení dle § 2 zákona jsou informace o možném protiprávním jednání, ať už k němu již došlo, nebo teprve má dojít. Směrnice vymezuje věcnou působnost (tedy na jaká oznámení se zákon vztahuje) v článku 2 pomocí vymezených oblastí, přičemž konkrétní evropské legislativní akty jsou uvedeny v příloze I. Jedná se např. o oblasti ochrany spotřebitele, finančních služeb, předcházení legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, bezpečnosti dopravy, ochrany životního prostředí, ochrany osobních údajů, informační bezpečnosti a ochrany finančních zájmů EU.

Směrnice 2019/1937 umožňuje členským státům, aby rozšířily věcnou působnost v oblasti ochrany oznamovatelů i na další oblasti výslovně směrnicí neupravené. Český zákonodárce využil této možnosti a rozšiřuje kategorii oznámení, na která se vztahuje ochrana oznamovatelů. Protiprávním jednáním dle zákona je tak i jednání, které má znaky trestného činu, což je odůvodněno vysokou společenskou škodlivostí, a tedy vysokým zájmem na odhalování takových jednání. Obdobně to platí i pro závažnější přestupky, a to ty, u nichž je horní hranice pokuty, kterou lze za jejich spáchání uložit, alespoň 100 000 Kč.

Oznámení může být učiněno ústně, písemně i elektronicky a musí být možné identifikovat totožnost oznamovatele. Český zákonodárce článku 6 odst. 2 směrnice, který stanoví, že členské státy mohou rozhodnout, zda je třeba se zabývat i anonymními oznámeními. U anonymních oznámení tak není nutné aplikovat zákonné postupy, nicméně lze to doporučit, neboť ochrana dle zákona se vztahuje i na oznamovatele, kteří učinili anonymní oznámení, avšak posléze byli identifikováni, a to dle odst. 3 § 2 tohoto zákona (a čl. 6 odst. 3 směrnice).

V působnosti zákona jsou pouze taková oznámení, u nichž pro oznamovatel, byť zprostředkovaně, vykonával nebo vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, nebo u osoby, se kterou oznamovatel byl nebo je v kontaktu v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti. Patří sem tedy zejména pracovněprávní vztahy, služební poměry, praxe, správa svěřenského fondu, výkon funkce člena orgánu právnické osoby, dobrovolnická činnost apod.

Pro aplikaci zákonné ochrany musí být oznamovatel skutečně přesvědčen, že se jeho oznámení zakládá na pravdivých informacích. Pokud by oznamovatel učinil vědomě nepravdivé oznámení, nepožívá zákonné ochrany.

Implementace zákona v organizaci

Základní povinností pro subjekty, na které se zákon vztahuje, je zavést účinný vnitřní oznamovací systém. Tato povinnost přitom s ohledem na přechodná ustanovení zákona vzniká veřejnoprávním subjektům dne 1. 8. 2023 (některým fakticky však již 17.12.2021 vzhledem k přímému účinku směrnice) a soukromoprávním subjektům zaměstnávajícím méně než 250 zaměstnanců až dne 15. 12. 2023. Soukromoprávní subjekt s více než 250 zaměstnanci má povinnost zavést vnitřní oznamovací systém již dne 1. 8. 2023. Do celkového počtu zaměstnanců se započítávají nejen zaměstnanci v pracovním poměru (úplný i částečný úvazek), ale i zaměstnanci pracující na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, nebo zaměstnanci.

Účinnost vnitřního systému a důvěra zaměstnanců v tento systém může být pro společnost klíčová, neboť tím lze předejít oznamování prostřednictvím vnějšího oznamovacího systému, nebo uveřejnění oznámení, které má na povinný subjekt daleko větší negativní dopady. Povinný subjekt musí rovněž uveřejňovat informace o fungování vnitřního oznamovacího systému.

Povinný subjekt by pak měl učinit oznamování maximálně jednoduché a uživatelsky přívětivé. Musí zde být možnost učinit oznámení písemně, elektronicky i ústně. Zaměstnavatel by měl rovněž motivovat zaměstnance ujištěním, že oznámení protiprávního jednání je z jeho strany podporováno a nebude mít pro zaměstnance negativní důsledky, resp. nedojde k uplatnění odvetných opatření ve smyslu § 4 zákona. Povinný subjekt odpovídá za řádné fungování vnitřního oznamovacího systému a dodržování zákonných postupů.

Základem vnitřního oznamovacího systému je příslušná osoba, která přijímá oznámení, prošetřuje jejich důvodnost a navrhuje povinnému subjektu opatření k nápravě. Povinný subjekt může určit jako příslušnou osobu určit člověka (fyzickou osobu), který splňuje podmínky dle § 10 zákona, tedy bezúhonnost, zletilost, a plnou svéprávnost. Zvažovány by přitom měly být i další osobnostní předpoklady příslušné osoby s ohledem na její poslání, kterým je mít u případných oznamovatelů důvěru. Příslušná osoba musí být pro výkon své funkce řádně proškolena, alespoň v rozsahu zákonných požadavků. Pokud příslušná osoba přestane splňovat zákonná kritéria, musí být bez zbytečného odkladu povinným subjektem nahrazena jinou vhodnou osobou.

Vnitřní oznamovací systém musí být provozován bezpečným způsobem, který zajišťuje ochranu utajení zejména totožnosti oznamující osoby, ale také veškerých třetích osob zmíněných v oznámení a zabraňuje přístupu neoprávněným pracovníkům. Proto je jedinou oprávněnou osobou k seznámení se s oznámením právě příslušná osoba. Navíc je zde stanoven zákaz poskytnout údaje podle § 20 zákona.

Oznámení a další související dokumentace musí být uchovávána způsobem, který neohrozí odhalení totožnosti oznamovatele, přičemž požadavky stanoví § 21 zákona. Získané informace příslušná osoba uchovává po dobu 5 let ode dne přijetí oznámení.

Nezbytnou součástí procesu přijímání oznámení musí být i jeho řádné prošetření, která spočívá v prověření důvodnosti podaného oznámení a následnému vyrozumění oznamovatele o výsledcích tohoto prověření. V případě odůvodněnosti oznámení by měl povinný subjekt přijmout vhodná opatření k nápravě nebo předejití protiprávnímu stavu. Konkrétní opatření navrhuje příslušná osoba. Tento proces je podrobněji rozveden v § 11 a 12 zákona, které upravují činnost příslušné osoby a postup příslušné osoby po podání oznámení.

Zákon povinnému subjektu výslovně umožňuje vedením vnitřního oznamovacího systému pověřit třetí osobu. Zákon však v takovém případě zachovává odpovědnost povinného subjektu za soulad se zákonem dle § 9 zákona v plném rozsahu.

Závěr

Nabytím účinnosti nového zákona o ochraně oznamovatelů dopadne na celou řadu povinných subjektů nově povinnost přijmout opatření k ochraně oznamovatelů protiprávních jednání. Tímto zákonem dochází k úplné transpozici příslušné směrnice. Základní povinností je zavedení účinného vnitřního oznamovacího systému.

Jak je patrné z výkladu výše, zavedení vnitřního oznamovacího systému může vyvolat zejména organizační změny a nutnost nastavit příslušné procesy tak, aby byly v souladu se zákonem. Jistě je i vhodné informovat zaměstnance o zavedení takového systému a pozitivně je motivovat k případnému učinění oznámení, aby bylo omezeno oznamování na základě vnějšího oznamovacího systému, nebo zveřejnění takového oznámení.

Je přitom na povinné osobě, zda vybuduje oznamovací systém interně, nebo zda bude vnitřní oznamovací systém plně outsourcovat. V každém případě však zůstává zachována i v případě pověření třetí osoby vedením vnitřního oznamovacího systému plná odpovědnost subjektu povinného dle zákona za dodržení všech zákonných pravidel.