Právní výzvy Green Dealu

V poslední době jsou stále více diskutovány závazky a výzvy vyplývající ze Zelené dohody pro Evropu[1], základní rozvojové unijní strategie, pro členské státy Evropské unie. Dlouhodobý rozpočet EU a Plán EU na podporu oživení ekonomiky[2] počítá s tím, že investice do evropské ekonomiky, zasažené v posledním období pandemií, budou směřovány z podstatné části právě do opatření na podporu environmentální udržitelnosti, zejména na snižování emisí pomocí nástrojů Zelené dohody, a do rozvoje digitálního věku. Platforma Rozumné právo si je vědoma komplexity tématu Zelené dohody i svých omezených možností jej přesně právně pojmout, zejména s ohledem na jeho věcnou složitost, rozsah dotčených oblastí a citlivost. Nepřísluší jí komentovat politickou či environmentální potřebnost Green Dealu, ale bere jej jako skutečnost, z níž plynou právní výzvy, které je třeba vzít na vědomí a zohlednit v právním řádu ČR. Dle jejího názoru je každopádně třeba v České republice zintenzivnit právní podporu pro přípravu ekonomiky na změny, které budou s implementací Zelené dohody nutně spojeny ve středně- a dlouhodobém hledisku s ohledem na rozvojové výzvy Evropské unie směřující k tzv. udržitelnosti (enviromentální, sociální a hospodářské). Je nutné vytvořit vhodné podmínky pro české podnikatele, pokud chtějí uspět na vnitřním trhu, a zároveň změny vyvážit účinnými sociálními opatřeními (spravedlivý přechod). 

Doporučení:

• K naplňování závazků Zelené dohody by měl být určen centrální orgán státní správy, coby součást vlády nebo jí přímo podřízený; přes tuto centrální úroveň je třeba zajistit koordinaci napříč jednotlivými rezorty, například ustanovením koordinátora v jednotlivých dotčených rezortech (na ministerstvech), který bude vybaven potřebnou pravomocí a odpovědností v rámci daného rezortu. 
• Naplňování Zelené dohody je třeba promítnout do závazků veřejnoprávních institucí, státem řízených organizací či státem vlastněných společností; tyto instituce budou postupovat s řádnou péčí, pouze pokud jejich postupy budou v souladu se závazky Zelené dohody. To by se mělo týkat jejich běžného provozu, veřejných investic i činností v jakýchkoliv jiných svěřených agendách.
• Je třeba zanalyzovat a legislativně promítnout intenzivnější podporu udržitelných řešení (daně, příplatky / bonusy, příp. též sankce), vytvořit příznivé podmínky pro výzkum a implementaci inovativních řešení, rozvoj obnovitelných zdrojů a prevenci vzniku odpadu a jeho zpracování, a urychlit identifikaci a odstranění překážek pro jejich rozvoj v praxi (např. regulace znovuvyužití odpadů, zálohování, označování výrobků a obalů, právo na opravu výrobků, prosazování rozšířené záruky výrobců (EPR) včetně ekomodulace do dalších oblastí, regulace komunitní energetiky apod.).
• Je důležité, aby pravidla čerpání z příslušných dotačních programů byla jasná, přehledná a jednoduchá, a čerpání dotací bylo přístupné a spolehlivé i pro malé a střední podniky. Podmínky dotačních programů musí odpovídat účelu a smyslu Zelené dohody. Postoj kontrolních orgánů musí být pro příjemce dotací předvídatelný.
• Cíle Zelené dohody lze podpořit stanovením základních povinností v právních předpisech upravujících stavební, zemědělské, zakázkové či živnostenské právo, jakož i v předpisech upravujících hospodaření státu, samospráv a dalších veřejných institucí.
• Udržitelnost klimatu a využívání přírodních zdrojů a celkově zajištění kvalitních životních podmínek i pro budoucí generace je natolik zásadní téma, že je na místě zvážit zahrnutí závazku republiky (vlády, státu a obcí) k této ochraně formou ústavního zákona.

Zelená dohoda je souborem návrhů a iniciativ, které mají zastavit růst emisí skleníkových plynů, zajistit navýšení investic do výzkumu a inovací, účinné využívání zdrojů prostřednictvím přechodu na oběhové hospodářství (cirkulární ekonomiku), zabránit ztrátě biologické rozmanitosti a snížit znečištění. V rámci tohoto plánu jsou předpokládány potřebné investice, identifikovány dostupné finanční nástroje a vysvětleno, jak zajistit spravedlivou a inkluzivní transformaci. 

Ústředním prvkem Zelené dohody je ochrana proti změně klimatu. První iniciativy v oblasti klimatu v rámci Zelené dohody zahrnují Evropský právní rámec pro klima,[3] kterým má politický závazek klimatické neutrality získat právní závaznost, Evropský klimatický pakt,[4] jehož účelem je zapojit občany a všechny části společnosti do činností v oblasti klimatu, a Plán dosažení cíle v oblasti klimatu do roku 2030[5] spočívající v dalším snížení skleníkových emisí alespoň o 55 %.[6] Na Zelenou dohodu navazuje tzv. Nový akční plán pro oběhové hospodářství,[7] jehož cílem je urychlení procesu transformace lineární ekonomiky EU na ekonomiku cirkulární. Cíle Zelené dohody budou prosazovány zejm. pomocí právních nástrojů Evropské unie typu nařízení, směrnice a standardizace,[8] z nichž budou vyplývat i právní závazky pro Českou republiku. Jedním z takových nástrojů by měla být též nová taxonomie EU[9] jako nástroj transparentnosti pro společnosti a investory podporující udržitelné podnikání a přechod k cirkulárnímu fungování firem. Prostřednictvím jasně stanovených kritérií udržitelnosti by měla taxonomie usnadnit investorům financování projektů, které jsou v souladu s cíli Zelené dohody, a zároveň poskytnout jasný rámec pro zveřejňování informací o aktivitách v oblasti udržitelnosti.

Potřeba jednat vyplývá též z první části šesté hodnotící zprávy[10] Mezinárodního panelu pro změny klimatu (IPCC) při OSN, která podrobně analyzuje současný klimatický stav a přináší kvantifikované výhledy a plány do budoucna. IPCC v ní apeluje zejména na změnu klimatických politik jednotlivých vlád, i změnu postoje lídrů korporátního světa a celkovou změnu v pojetí výroby a ekonomiky.[11] Lze tak očekávat další koordinované kroky na úrovni Evropské unie, která ambice v oblasti klimatu důrazně podporuje a společně s členskými státy je největším poskytovatelem financování opatření v oblasti klimatu na světě.[12]

Plán EU na oživení ekonomiky počítá s tím, že investice do obnovy evropské ekonomiky po pandemii budou směřovány do zelených řešení a opatření na snižování emisí pomocí nástrojů, které Zelená dohoda dává.[13] V této souvislosti je např. solární energie díky prudce klesajícím výrobním nákladům a rostoucí spolehlivosti a dostupným doplňkovým službám jednou z nejúčinnějších dostupných technologií ke snížení emisí. Ústředním prvkem Plánu EU na oživení ekonomiky je Nástroj pro oživení a odolnost[14](Recovery and Reselience Facility, RRF), ve kterém bude přerozdělováno 672,5 miliardy eur na podporu investic a reforem. Český Národní plán obnovy (NPO),[15] který byl již schválen Evropskou komisí[16] a čeká na schválení Radou EU, počítá s financemi v celkové výši cca 180 mld. Kč. NPO tvoří šest pilířů: digitální transformace (27 854 mil. Kč), fyzická infrastruktura a zelená tranzice (85 182 mil. Kč), vzdělávání a trh práce (41 006 mil. Kč), instituce a regulace a podpora podnikání v reakci na COVID-19 (10 895 mil. Kč), výzkum, vývoj a inovace (13 200 mil. Kč) a zdraví a odolnost obyvatel (12 441 mil. Kč).[17] Projekty v rámci NPO budou realizovány po celou dobu trvání Nástroje pro oživení a odolnost, tedy do roku 2026. V plánu jsou navrženy projekty ve všech sedmi stěžejních evropských oblastech.[18] NPO je však vytýkána zejména absence obsahu jednotlivých projektů, jejich nekoncepčnost a chybějící vize celého plánu, a to zejména v oblasti klimatické strategie.[19]

Jak podle Akčního plánu Evropské unie,[20] tak i studie organizace International Reneweable Energy Agency (IRENA)[21] s názvem Post-COVID recovery[22] je s plánem obnovy (s důrazem na využití udržitelných a obnovitelných zdrojů) spojen vysoký ekonomický potenciál. Realizace plánu má vést k výraznému zvýšení růstu HDP do roku 2050, investice do technologií přechodu na udržitelnou energii budou zároveň vytvářet nová pracovní místa.[23] To se týká i České republiky.[24] Cílem opatření je kromě snížení emisí též zvýšení nezávislosti na dodávkách primárních materiálů z třetích zemí.

Při implementaci potřebných strukturálních reforem postupuje Česká republika zatím s omezeným pokrokem. Konkrétní nedostatky byly dle Sdělení Evropské komise[25] pro rok 2020 zejména (i) v odvětví energetiky, kde stále dominuje uhlí, které je i nadále zásadní pro hospodářskou činnost ve třech regionech, a s tím související podprůměrná výroba energie z obnovitelných zdrojů, (ii) chybějící finanční pobídky a právní a institucionální rámec na podporu dalšího faktického rozvoje, jakož i technologického přechodu produkce, rozvoje povědomí o širších přínosech energetické účinnosti, (iii) nízké investice do udržitelné dopravy a nízké daně z dopravy, které nezohledňují emise CO2, jakož i (iv) nedostatečná příprava kvalitních projektů pro klimatickou a digitální transformaci. Kritizována je také (v) absence komplexní strategie pro rozvoj potenciálu oběhového hospodářství. Doporučení pro Českou republiku[26] kromě výše uvedených témat zahrnují též zajištění financování inovativním firmám a zlepšení spolupráce veřejného a soukromého sektoru v oblasti výzkumu a vývoje.

Česká republika se plnění závazků vyplývajících ze Zelené dohody nevyhne. Podle názoru členů platformy Rozumné právo je nutné zajistit kvalitní právní a institucionální rámec pro transformaci české ekonomiky, která se stane v důsledku Green Dealu nezbytnou. Předložení Národního plánu obnovy a jeho schválení Evropskou komisí je prvním krůčkem na této dlouhé cestě.

Chybějící institucionální rámec, nedostatečná metodická podpora a celková roztříštěnost kompetencí státní správy jsou jedním z důvodů, které negativně ovlivňují akceschopnost České republiky v naplňování cílů Zelené dohody. Měl by být určen, popř. ustaven centrální orgán, coby součást vlády nebo jí přímo podřízený a vybavený odpovídající kompetencí a odpovědností, se zohledněním přesahů do gesce průmyslové, sociální, finanční aj. Stávající Rada vlády pro udržitelný rozvoj,[27] vedená od roku 2018 opět v gesci Ministerstva životního prostředí, tuto roli rozhodně nenaplňuje a s ohledem na své omezené kompetence a poradní charakter, své složení a formu fungování ani nemůže. Důležité je zároveň zajistit, aby přes centrální úroveň probíhala koordinace napříč jednotlivými rezorty, a to například s využitím koordinátorů v jednotlivých rezortech: na každém jednotlivém dotčeném ministerstvu by měl být ustanoven koordinátor, který by byl metodicky veden z centrální úrovně a informačně s ní byl přímo propojen, a který by zároveň byl vybaven potřebnou pravomocí a odpovědností v rámci daného rezortu. Centrální orgán musí komunikovat nejen napříč státní správou, ale i se zástupci relevantních dotčených skupin (podnikatelský sektor, spolky na ochranu životního prostředí atp.).

Důležitým pilířem je rovněž zefektivnění veřejné správy, lepší strategické plánování, komunikace a koordinace, jakož i profesionalizace veřejné služby v oblasti udržitelnosti i v obecné rovině. 

S tímto tématem souvisí, ač vzdáleně, i upřesnění pravidel lobbingu[28] a ochrany oznamovatelů.[29] Orgány činné v trestním řízení by měly mít v případech poškozování životního prostředí posílené vyšetřovací a zajišťovací pravomoci, minimálně na úrovni závažných majetkových trestných činů a činů proti životu a zdraví. Odpovídající posílení pravomocí by se mělo týkat i kontrolních orgánů ve vztahu k šetření přestupků.

Členové platformy jsou toho názoru, že je nutné rozumně prosazovat udržitelná řešení v rámci veřejného zadávání: vhodně formulovat možnost, respektive i povinnost zadavatelů zohledňovat prvky odpovědného veřejného zadávání a poskytovat adekvátní metodickou podporu ze strany Ministerstva životního prostředí a dalších ministerstev. Je třeba zajistit metodickou podporu zadavatelům v souvislosti se sledováním nákladů životního cyklu. V oblasti veřejného zadávání a veřejného sektoru je pak žádoucí podporovat inovativní formy veřejného zadávání a spolupráci mezi veřejným a soukromým sektorem, včetně konceptů hodnocení kvality / Best Value, metody Design & Build, umožnění variant nabídek, podpory soutěží o návrh a řízení o inovačním partnerství, PPP projektů apod. Za úvahu rovněž stojí i zavedení povinnosti využívání určitého % recyklovaných stavebních materiálů pro stavby hrazené z dotací či veřejných prostředků, což by mohl být významný impulz v celém tématu udržitelné výstavby a cirkularity.[30]  Podobnou cestou se vydala například Itálie,[31] kde  v rámci veřejného zadávání musí být minimálně 15 % všech materiálů recyklovaných nebo Rakousko s akčním plánem,[32] který stanoví požadavek, aby bylo recyklováno 5 % minerálních stavebních materiálů. Je potřeba dokončit legislativní proces zákona o podpoře nízkoemisních vozidel.[33]

Plnění kritérií udržitelnosti samotnými veřejnými institucemi a státem řízenými organizacemi či státem vlastněnými společnostmi by mělo být přirozenou a nutnou součástí péče řádného hospodáře. To je na místě i zakotvit do příslušných právních předpisů (rozpočtová pravidla, zákon o majetku státu, zákon o státním podniku, zákony o krajích, obcích a hl. m. Praze, zákony o vysokých školách, školách, veřejných výzkumných institucích atd.) a klást důraz na udržitelná řešení a celkové náklady životního cyklu, namísto nejlevnějšího výdaje při samotném pořízení. 

Stanovení některých povinností, které budou přispívat k cílům Zelené dohody, lze provést i obecně v právních předpisech a normách v oblasti stavebnictví (stavební zákon), průmyslu (zákon o integrované prevenci), zemědělství (zákon o zemědělství) i drobného podnikání a služeb (živnostenský zákon). Stavební zákon a jeho prováděcí předpisy by mohly a měly důsledněji stanovit náležitosti staveb na podporu a využívání obnovitelných zdrojů, ochranu vody a klimatu (např. podíly energetického využití či ozelenění konstrukcí a střech, minimální požadavky na vsakování vody, výsadbové pásy v ulicích) či povinné podíly vybavení (parkovací místa, dobíjecí přípojky) pro e-mobilitu a podporu pěší a cyklistické dopravy.

Udržitelnost klimatu a využívání přírodních zdrojů a celkově zajištění kvalitních životních podmínek i pro budoucí generace je natolik zásadní téma, že je na místě zvážit zahrnutí závazku republiky (vlády, státu a obcí) k této ochraně na úrovni ústavy či ústavního zákona. Např. v Německu byl přijat v roce 2018 do ústavy (Grundgesetz) článek 20a a v březnu 2021 rozhodl německý Spolkový ústavní soud,[34] že vládní zákon o ochraně klimatu z roku 2019 porušuje německou ústavu tím, že nedostatečně řeší snížení emisí (stanoví cíle pouze do roku 2030), a zasahuje tak do ústavních práv a svobod budoucích generací občanů. Obdobně v Rakousku platí ústavní zákon o udržitelnosti, dobrých životních podmínkách zvířat, komplexní ochraně životního prostředí, zajištění dodávek vody a potravin a výzkumu.[35]

Celkově legislativa by měla intenzivněji podporovat udržitelná řešení, aby bylo možné dosáhnout cíle plynoucí z Green Dealu: motivovat prostřednictvím daní, příplatků / bonusů, příp. též sankcí, a vytvořit příznivé podmínky pro výzkum a implementaci inovativní řešení, rozvoj obnovitelných zdrojů, prevenci vzniku odpadu a jeho zpracování. Je třeba urychlit analýzu relevantních právních oblasti, identifikovat a odstranit legislativní překážky pro rozvoj těchto udržitelných řešení v praxi. To se týká zejména podmínek využívání prvotních materiálů, recyklace a problematiky definice (kategorizace) a regulace nakládání s odpady (znovuvyužití materiálů, odpad coby zdroj), vhodné regulace zálohování, označování výrobků a obalů, prosazování práva spotřebitele na opravitelnost výrobků, prosazování rozšířené záruky výrobců (EPR) včetně ekomodulace[36] do dalších oblastí, ale i dalších oblasti jako např. podpory komunitní energetiky apod.). V oblasti stavebnictví je důležitou též podpora výstavby (zejména urychlení povolovacích procesů) v tzv. brownfield oblastech oproti výstavbě na zelené louce, v oblasti dopravy využití železniční, popř. kombinované dopravy oproti silniční, hromadné dopravy oproti individuální a bezemisní dopravy oproti emisní. Hledisko udržitelnosti by mělo být bráno v úvahu již i v oblasti územního plánování, například při rozvoji vodovodů a kanalizací nebo při plánování dopravní infrastruktury.

Předně bude nutné počítat s ambicióznějšími plány podílu obnovitelných zdrojů (zejména solární a větrné energie, tepelných čerpadel),[37] příp. též zdrojů nízkouhlíkových, přijmout konkrétní závazek (datum) výrazné redukce výroby energie z uhlí a podporovat smysluplné a šetrné využití bývalých těžebních krajin (tzv. brownfieldů). Je třeba zajistit příznivé podmínky pro rozvoj obnovitelných zdrojů, zejména spravedlivá, transparentní a předvídatelná pravidla pro podporu obnovitelných zdrojů středního a většího rozsahu s rovným přístupem k jednotlivým obnovitelným zdrojům[38] (solárních elektráren i dalších).[39]

Podmínkou efektivního využití prostředků z jednotlivých fondů a operačních programů, které jsou předpokladem pro jejich potřebný pozitivní dopad a podporu potřebných změn na trhu a v ekonomice jako celku, je nastavení správných a férových podmínek, včetně zajištění efektivního přístupu i pro malé a střední podniky. Pravidla čerpání musí být pak jasná, přehledná a jednoduchá a postoj kontrolních orgánů předvídatelný. Je třeba definovat cílový stav energetické bilance ČR zdrojů a spotřeby v roce 2050 a k tomu stanovit plán postupu počínaje rokem 2021. V souvislosti s implementací Národního plánu obnovy lze pak též doporučit adekvátní konzultace nejen na odborné úrovni, ale zejména na úrovni relevantních aktérů,[40] tj. místních a regionálních samospráv, sociálních partnerů, občanskou společností, mládežnických organizací a dalších tak, aby jednotlivé projekty vedle splnění formálních požadavků dosahovaly obsahového naplňování stanovených cílů.

Lze předpokládat, že dosažení udržitelnosti a transformace ekonomik si vyžádá změnu přístupů v mnoha dalších právních oborech. Například v soutěžním právu se již na mezinárodním poli nyní diskutuje o možných změnách přístupů, které by nebránily iniciativám podnikatelů směřujícím, byť v koordinaci s jinými hráči na trhu, k prosazení řešení šetřícím životní prostředí, rychlejšímu nasazování úsporných technologií apod., pokud tyto kroky nepovedou k vyloučení soutěže nebo pokud benefity převáží rizika pro soutěž. České republika by neměla stát stranou těchto změn ani v oblasti soutěžního práva, ani v jiných oblastech. 

Plnění závazků plynoucích ze Zelené dohody a jí implementujících právních aktů je pro Českou republiku nejen povinnost, ale i velká příležitost. Podmínkou jejího využití je odstranění existujících právních překážek a provedení mnoha změn v právním řádu, které budou na novou situaci reagovat. Čím dřív se tak stane, tím spíše bude České republika úspěšná při potřebné transformaci své ekonomiky a boji za zachování životního prostředí pro další generace. A to i v pomyslné konkurenci s jinými členskými státy. Nelze též opominout blížící se předsednictví České republiky v Evropské Unii od 1. 7. 2022. Ochrana klimatu by měla být podle uveřejněného dokumentu Vlády[41] jedním z prioritních témat, na které se chce Česká republika v rámci svého předsednictví zaměřit. I z toho důvodu je tedy více než žádoucí neotálet s tolik potřebnými změnami, které jsou popisovány výše a dělat vše pro to, aby Česká republika jako stát s jasnými vizemi v oblasti Zelené dohody a ochrany klimatu maximálně využila potenciál svého předsednictví. 

Členové názorové platformy Rozumné právo jsou připraveni podrobněji diskutovat právní výzvy, které Zelená dohoda pro Českou republiku přináší a poskytnout veškerou součinnost s legislativním zakotvením.

---

Co je Rozumné právo?

Názorová platforma Rozumné právo je nezávislá expertní skupina právníků působících v nejrůznějších oborech práva v praxi i v akademii. Jejím cílem je poskytnout vládě, parlamentu a dalším veřejným institucím odbornou oponenturu návrhů zákonů a dalších regulatorních opatření a zároveň sloužit jako rezervoár podnětů pro jejich racionální implementaci v tuzemských podmínkách. Platforma Rozumné právo není spojena s žádnou politickou stranou nebo hnutím, obchodní společností nebo jinou institucí a všichni její členové vykonávají svou činnost bez nároku na honorář nebo jinou odměnu. Stanoviska publikovaná na platformě Rozumné právo nejsou stanovisky organizací, v nichž členové názorové platformy působí.

Členové názorové platformy Rozumné právo 16. 11. 2021

• Václav Bílý, finanční právo
• Marie Brejchová, prezidentka Unie podnikových právníků
• Petr Bříza, mezinárodní právo soukromé a právo EU
• Hana Gawlasová, pracovní právo a právo elektronických komunikací
• Tomáš Gřivna, trestní právo
• Jan Klouda, korporátní právo a compliance
• Adéla Havlová, právo veřejných zakázek
• Robert Neruda, právo hospodářské soutěže
• Petra Nováková, daňové právo
• Tomáš Richter, insolvenční právo
• Ondřej Trubač, daňové právo 
• Jan Wintr, ústavní právo

Přijetí tohoto stanoviska se nezúčastnil(i): Václav Bílý 

K řešení dílčích otázek mohou být přizváni další odborníci z různých, i neprávních oblastí.

---

[1] Sdělení Komise „Zelená dohoda pro Evropu“ ze dne 11. 12. 2019 COM(2019) 640 final, více informací viz https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_en. 

[2] Tzv. NextGenerationEU viz https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_cs.