Legislativní zvyklosti

Proto je nejprve důležité identifikovat jejich společné a odlišné znaky s jinými pravidly spojenými s tvorbou práva a určit ty, které skutečně vymezují legislativní zvyklosti. Článek se dále soustředí na metodologii, tj. způsoby, kterými lze legislativní zvyklosti určovat a zkoumat, včetně problémů, které s tím mohou být spojeny. Zde je nezbytné akcentovat zejména empirické metody zkoumání práva (především kvalitativní), neboť doktrinálně jsou legislativní zvyklosti jen obtížně zkoumatelné. Dále se článek věnuje některým příkladům legislativních zvyklostí, které byly nalezeny v elektronické knihovně připravované legislativy. Tyto příklady nejsou dostatečné, aby mohly reprezentativně identifikovat společné znaky legislativních zvyklostí, avšak mohou napomoci orientaci v této oblasti a napomoci identifikovat obecné místo legislativních zvyklostí v právním systému České republiky.

Úvod

Při kvalitativním zkoumání metod interpretace práva využívaných v legislativním procesu, tedy těch zohledňovaných tzv. empirickými normotvůrci,[1] se signifikantně objevuje reference na legislativní zvyklosti. Dochází k tomu převážně v rozhovorech s legislativci, méně již v textových výstupech legislativu provázejících. Pojem „legislativní zvyklosti“ je tak v legislativní praxi znám a jeho výskyt je patrný, byť je obtížné uchopit jeho obsah. Proto jej také nelze – bez dalšího zkoumání jeho obsahu – řadit mezi právní pojmy.

V českém právnickém prostředí je v legislativní činnosti obvyklý odkaz na Legislativní pravidla vlády (dále též „LPV“),[2] neboť jsou pro legislativní postupy zajišťované vládou závazná. Legislativní zvyklosti jsou však jiným druhem regulace: nejedná se o direktivně stanovená pravidla, ale regulaci normotvorby spočívající v ustálené administrativní praxi s normativním významem a nižší (ale nikoli nulovou) mírou závaznosti. Viktor Knapp uvádí, že tvorba práva vždy probíhá podle pravidel, která vznikají během praktické činnosti státních orgánů – byť takto chápe legislativní techniku, můžeme tak částečně chápat i legislativní zvyklosti.[3] V literatuře se lze také setkat s pojmem obecné zásady tvorby práva, který obsahuje nejen legislativně technické principy, ale pravidla, která se mají uplatnit, má-li jít o správnou legislativní činnost.[4] Jako relevantní se proto jeví spontánnost jejich vzniku při konkrétní činnosti. Byť se na první pohled může jednat o synonyma, nelze tyto pojmy ztotožňovat, neboť zvyklosti by měly mít větší míru závaznosti a nutně nemusí svou existenci legitimizovat racionalitou či správností. Příznačné, paradoxně, je, že obsah legislativních zvyklostí není zcela jasný a jednoznačně identifikovatelný;[5] odkaz na ně je často obsahově mlhavý a jen obtížně lze nalézt odlišnosti s LPV.[6] V některých případech lze legislativní zvyklosti obsahově spojit s legislativní technikou,[7] což je obsahem i LPV, byť ne v takovém rozsahu,[8] avšak tím se nedotýkáme jejich právního charakteru; pouze obsahu. Obsah legislativních technik a obecných zásad tvorby práva je však spíše určitý.[9] Lze se domnívat, že legislativní zvyklosti se od LPV i legislativní techniky liší, alespoň částečně, a to jak obsahově, tak ve smyslu jejich závaznosti a právní existence.

Další výklad v textu bude směřovat k tomu, že jako legislativní zvyklosti můžeme chápat ustálené způsoby jednání jednotlivých aktérů vstupujících do prvotních fází procesu tvorby práva (legislativního procesu), které jsou vyžadovány, avšak vynucovány jsou převážně neformálně, v režimu oficiality, nebo tlakem nadřízeného. Max Weber zvyklost charakterizoval pomocí absence jakéhokoli právního vynucování.[10] Legislativní zvyklosti jsou praktické postupy, které používají členové určité skupiny, napomáhající organizaci a vyjadřování, které se nejčastěji získávají nápodobou a jejichž cílem je racionalizovat proces „psaní“ právních předpisů. Mohou také působit jako nástroj disciplinace a identifikace s určitou sociální skupinou[11] (např. členy legislativního byrokratického aparátu). Z tohoto důvodu může být zvyklost efektivnější v tom smyslu, že více determinuje chování konkrétní osoby. Zejména v případě, že je tento nástroj sociální kontroly podpořen fungováním – praxí – byrokratického aparátu.

Používání legislativních zvyklostí (což lze bez pochyb říci i o používání LPV) je žádoucí, neboť sjednocuje legislativní výstupy a usnadňuje srozumitelnost a sdělnost normativního textu.[12] Výsledkem jejich porušení nebude neplatnost či nicotnost právního předpisu,[13] ale pouze pravděpodobnost jeho nesprávnosti.[14] Sjednocující funkce pro výkon legislativních činností však není jediným účelem existence stabilních pravidel regulujících tvorbu práva. Legislativní zvyklosti mohou také sdělovat interpretovi, jakými pravidly a úvahami se tvůrce řídil a jakým jazykovým či jiným omezením při konstrukci normativního textu podléhal. Je proto žádoucí, aby se používaly při každé tvorbě právního předpisu, či obecně normativního textu. Zbyněk Šín varovně poukazuje na zanedbávání požadavku

„anticipované interpretace“, která má předcházet případným interpretačním obtížím.[15] To znamená, že normotvůrce zcela nebo významně rezignoval na zjišťování, jak se text může v budoucnu interpretovat a neučinil to předmětem úvah při své tvůrčí činnosti.

V případě anonymních adresátů právních předpisů, jejichž vůle do procesu tvorby nevstupuje, musíme předpokládat, že interpret spoléhá na znalosti a schopnosti normotvůrce, včetně schopnosti používat jazyk, nebo schopnosti znát a používat další – specifické – legislativní zvyklosti.[16] Není neobvyklé, že normotvůrce považujeme za racionálního,[17] což by mělo zahrnovat i schopnost chovat se při tvorbě práva předvídatelně a stabilně. Jan Kysela dokonce považuje porušení pravidel racionálního diskurzu při tvorbě práva za potenciální příčinu snížení efektivity působení práva.[18] Nahodilá struktura, nahodilé používání pojmů a další nejednotnosti v procesu tvorby práva nejsou žádoucí a nutno říci, že ani rozumné.

Význam legislativních zvyklostí – nebo legislativních praktik používaných administrativou při tvorbě práva (úředních praktik)[19] – je patrný i mimo vládní či legislativní administrativu. Lze předpokládat, že například soudy, nebo jiné orgány autoritativně aplikující právo, by na ně měly brát ohled, byť pro ně závazné nejsou.[20] Jejich použití lze argumentací vyloučit – soud může svůj výklad obhájit i v případě, že bude postupovat v rozporu s legislativními zvyklostmi, neboť jimi formálně vázán není. V těchto případech je však žádoucí, aby svůj postup důkladně obhájil a vyložil, proč se jich nedrží. Ve vztahu mezi legislativními zvyklostmi a soudcovskou interpretací se projevuje pojetí sociálních pravidel sdílené americkým sociologem Howardem S. Beckerem, podle kterého se formální pravidla sdílená konkrétní sociální skupinou (v našem případě legislativci) mohou lišit od těch, která většina lidí (nebo jiná sociální skupina, např. soudci) považuje za správná.[21] Avšak legislativní zvyklosti mají nepochybný faktický vliv a jako jakékoli jiné zvyklosti nebo konvence kanonizují významy a usnadňují porozumění textu, tedy zvyšují jeho srozumitelnost. Na tom nic nemění ani to, že z pohledu většinově sdílených norem obecného jazyka mohou působit nepatřičně.[22] Jejich sledováním či udržováním v patrnosti se lze lépe dobrat úmyslu, případně záměru tvůrce, či zamýšleného obsahu normativního textu. Odkaz na legislativní zvyklosti je také spojen s některými metodami používanými při interpretaci práva,[23] tj. lze odvodit interpretační pravidlo odkazující na legislativní zvyklosti. Ať jde o lingvistické (jazykové) zvyklosti, stylistické, syntaktické nebo strukturální zvyklosti nebo ustálené procedurální postupy.[24] Z těchto důvodů lze usuzovat, že legislativní zvyklosti mají vliv na tvorbu práva a mohou ovlivnit i následnou interpretaci. Jejich identifikace tak může napomoci bezproblémovému vytváření právních předpisů a také umožní interpretujícím subjektům odhalit záměry tvůrce.

Východiska metodologická

Pro přiblížení se legislativním zvyklostem a jejich adekvátnímu identifikování je nezbytné určit, jaký je právní charakter zvyklostí, respektive legislativních zvyklostí. Určení jejich charakteru umožní vyloučit individuální administrativní praxe, případně resortní zvláštnosti, postrádající jakoukoli relevantní závaznost, a tedy i právní význam. Ze sociologického pohledu, tj. pro potřeby zkoumání zvyklostí, je možné – po funkcionální stránce – chápat je jako rutiny. Richard R. Nelson pojímá rutiny jako techniky produkce, připodobitelné k programu či návodu.[25] Relevantní jsou sdílené znalosti a schopnosti, které nejsou používané pouze v rámci jedné organizace, ale přesahují ji a napomáhají koordinovat jednotlivé participující subjekty. Tento charakter je akceptovatelný i pro „právní“ zvyklosti, neboť jejich úkolem je koordinovat postupy a souladnost výstupů mnoha aktérů s různými zájmy, východisky či zkušenostmi. To, že můžeme legislativní zvyklosti považovat za rutiny, dokládá také pojetí Viktora Knappa, který legislativní techniku[26] pojímá jako „soubor pracovních postupů, které se používají při tvorbě práva“,[27] které nejsou náhodné, neorganizované a zcela intuitivní. Plně se zde projevuje Weberův předpoklad, že jednání organizací či v rámci organizace se mnohem více řídí zvyklostmi či obyčeji, než právními pravidly. To podle něj umožňuje vyšší úroveň koordinace, na čemž nic nemění absence právního vynucení.[28]

Podle Nelsona můžeme mezi znaky rutin řadit napodobitelnost, efektivnost, osvojení pomocí experimentu (způsobem pokus/omyl) a spolehlivost.[29] Používání legislativních zvyklostí se dá napodobit. To také znamená, že musí být projeveny, byť to bude v konkrétním jednání konkrétních lidí. Legislativci by se ve své tvorbě měli přizpůsobit stávajícím procesům a způsobům psaní a dobře fungující organizace by tomuto učení měla napomáhat. Totéž lze říci o jejich efektivitě – pokud by nebyly efektivní, dá se předpokládat, že by takové zvyklosti zanikly, či se nepoužívaly. Jen obtížně se dá akceptovat používání právních zvyklostí, které mají pouze ornamentální, případně ryze disciplinační či symbolický charakter. Tím by totiž nijak nepřispívaly jednotnosti a sdělnosti právního textu.[30] Totéž platí i pro spolehlivost rutin i právních (legislativních) zvyklostí. Pokud by spolehlivě nenapomáhaly tvorbě textu, byly by pro legislativní praxi bezvýznamné. Tyto znaky rutin je možné následovat, aniž by bylo nutné je verbalizovat. Spočívají v jednání (a jeho nápodobě) a není nutné zjišťovat jejich obsah, případně smysl či účel. Experimentálnímu způsobu učení napomáhá to, že za jejich nedodržení následuje „pouze“ společenská sankce, např. v podobě bojkotu,[31] což je pro efektivitu činnosti a působení ve struktuře organizace sankce citelná. Ke své existenci nepotřebují epistemickou reflexi. Projevem legislativních zvyklostí je jednání. Jejich efektivnost, či spolehlivost se projeví v tom, že takové jednání vede k danému cíli. To se projeví i u experimentálního způsobu osvojování. To však limituje jejich použitelnost mimo strukturu legislativních pracovišť. Navíc, takto „rutinně“ používané zvyklosti by nemohly být základem interpretačních pravidel.

Pravděpodobně nejznámějšími zvyklostmi v právní oblasti (pomineme-li oblast soukromého práva, které má s legislativou mnohem volnější spojení než právo veřejné) jsou ústavní zvyklosti,[32] které jsou – byť s ne zcela precizně identifikovaným obsahem – reflektovány při posuzování jednání orgánů veřejné moci. Na příkladu ústavních zvyklostí můžeme identifikovat znaky právních zvyklostí, které lze vztáhnout i na legislativní zvyklosti. Tato identifikace – jak z pohledu právního, tak jazykového – je nezbytná pro lepší porozumění samotným zvyklostem a určení jejich právní povahy, tedy i role, kterou mají v procesu tvorby práva a jeho interpretace. Proto se níže budeme krátce věnovat i ústavním zvyklostem. Přestože můžeme připustit, že ústavní zvyklosti směřují spíše k chování, zatímco legislativní zvyklosti spíše k psaní, nepředstavuje to tak velký rozdíl. I psaní je chování, které je ovládáno pravidly (minimálně z důvodu sdělnosti) a přestože má své zvláštnosti, není důvod mezi nimi – z tohoto pohledu – rozlišovat. Určitý rozdíl je patrný v tom, že například v systému common law jsou ústavní zvyklosti spojené s dělbou moci[33] a není důvod předpokládat, že by to v našem systému bylo jiné. Legislativní zvyklosti však s dělbou moci přímo nesouvisí a smysl své existence odvozují spíše z toho, že je dobré mít jednotná pravidla, aby textu byly přisuzovány stabilní významy. Doplňme, že obecně větší význam legislativních zvyklostí v angloamerickém systému může být dán vyšší autoritou byrokratických vládních organizací, než je tomu v našem domácím prostředí.

Dalším nezbytným krokem, opět spojeným s analýzou literatury a nikoli s empirickým šetřením, je případné odlišení zvyklostí od právních obyčejů. Zvyklosti nejsou obyčeje, což je minimálně podloženo odlišným pojmoslovím. Povaha a místo právních obyčejů v právním systému České republiky nejsou jednoznačné, přesto je lze obecně považovat za formální pramen práva,[34] což pro zvyklosti, zejména pro legislativní zvyklosti, neplatí.

Článek byl publikován v časopise Právník, č. 9/2018. Pokračování článku dostupné zde.

---

[1] Jako empirické normotvůrce označujeme osoby, které skutečně píší zákony. Jedná se často o osoby působící ve veřejné správě na úřednických či spíše legislativních pozicích, jejichž úkolem je vytvářet normativní text, který následně bude předkládán vládě České republiky a následně Parlamentu České republiky. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.) se objevuje termín legislativně-technický zpracovatel textu. 

[2] Legislativní pravidla vlády byla schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, ve znění pozdějších usnesení vlády [cit. 2018-03-05]. Dostupné z: https:// www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/.

[3] KNAPP, Viktor. Teoretické problémy tvorby československého práva. Praha: Academia, 1983, s. 181.

[4] CVRČEK, František – NOVÁK, František. Legislativa: teoretická východiska a problémy. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2017, s. 111.

[5] To však neplatí pro legislativní techniku, jejíž zpracování je v ČR poměrně rozsáhlé. Viz např. KNAPP, Viktor. Teoretické problémy tvorby československého práva. Praha: Academia, 1983, KNĚŽÍNEK, Jan – MLSNA, Petr – VEDRAL, Josef. Příprava návrhů právních předpisů: praktická pomůcka pro legislativce. Praha: Úřad vlády České republiky, 2010, ŠÍN, Zbyněk. Tvorba práva: pravidla, metodika, technika. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009.

[6] Často se lze setkat s tím, že určitá část návrhu právního předpisu se označí jako rozporná s legislativními zvyklostmi, aniž by bylo jasné, jaký je jejich obsah, případně je tento rozpor podřaditelný pod rozpor s Legislativními pravidly vlády, tedy není pro něj nezbytné vytvářet zvláštní kategorii „legislativních zvyklostí“.

[7] WRONKOWSKA, Sławomira. Technika prawodawcza. Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny. 1990, roč. 52, č. 1, s. 2. KNAPP, Viktor. Teoretické problémy tvorby československého práva, s. 181.

[8] Metodická reflexe aktuálního vývoje však existuje – viz KNĚŽÍNEK, Jan – MLSNA, Petr – VEDRAL, Josef. Příprava návrhů právních předpisů: praktická pomůcka pro legislativce. Praha: Úřad vlády České republiky, 2010.

[9] Viz např. ŠÍN, Zbyněk. Tvorba práva: pravidla, metodika, technika. KNAPP, Viktor. Teoretické problémy tvorby československého práva. CVRČEK, František – NOVÁK, František. Legislativa: teoretická východiska a problémy.

[10] WEBER, Max. Economy and Society. An outline of interpretive sociology. Berkeley: University of California Press, 1978, s. 319.

[11] Ibidem.

[12] Viz BÁRÁNY, Eduard. Zmena práva v právnom štáte. In: JERMANOVÁ, Helena – CVRČEK, František (eds). Quo vadis, střední Evropo? Metamorfózy práva III. Praha: Ústav státu a práva AV ČR, 2012, s. 14.

[13] Závažná porušení legislativní techniky případně legislativních zvyklostí však mohou vést, ve spojení se zásahem do ústavního práva, k takovým vadám právního předpisu, které způsobí jeho protiústavnost. V extrémních případech je nesrozumitelný akt popřením principu právní jistoty a předvídatelnosti práva. Pro to, aby porušení legislativních pravidel (zvyklostí, legislativně technických pravidel atp.) vedlo k protiústavnosti právního předpisu (či jeho části) je však nezbytné zasažení ústavních pravidel. Samo o sobě není dostatečně [viz např. nález sp. zn. Pl. ÚS 21/14 ze dne 30. 6. 2015 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.)]. K tomu může například dojít tím, že by zákonodárcem použité označení právního předpisu neumožnilo jeho přesnou identifikaci, odlišující jej od jiných právních předpisů, respektive jiného právního předpisu [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)].

[14] WRONKOWSKA, Sławomira. Technika prawodawcza, s. 7.

[15] ŠÍN, Zbyněk. Tvorba práva, její metodologie a problémy. In: VOSTRÁ, Lenka – ČERMÁKOVÁ, Jarmila (eds). Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice: sborník příspěvků z mezinárodního vědeckého sympozia „Aktuální otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice“, Praha, 29.–30. 11. 2004. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 171.

[16] SULLIVAN, Ruth. Statutory Interpretation. 2nd edition. Ottawa: Irwin Law, 2007, s. 164.

[17] Tento předpoklad není obecně sdílen. Přesto jej lze použít jako předpoklad interpretace normativního textu. (viz KÁČER, Marek. Na okraji krajnej núdze: o prepisovaní zákonov počas ich aplikácie. Praha: Leges, 2015, s. 59–60; WINTR, Jan. Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013, s. 49).

[18] KYSELA, Jan. Zákonodárný proces v České republice jako forma racionálního právního diskursu?. In: VOSTRÁ, Lenka – ČERMÁKOVÁ, Jarmila (eds). Otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice: sborník příspěvků z mezinárodního vědeckého sympozia „Aktuální otázky tvorby práva v České republice, Polské republice a Slovenské republice“, Praha, 29.–30. 11. 2004. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2005, s. 53.

[19] Viz např. WINTER, Heinrich. The Forum Model in Evaluation of Legislation. In: WINTGENS, Luc J. (ed.). Legisprudence: A New Theoretical Approach to Legislation. Oxford: Hart Publishing, 2002, s. 140.

[20] FILIP, Jan. Legislativní technika a judikatura Ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi. 2005, č. 3, roč. 13, s. 242.

[21] BECKER, Howard S. Outsiders: Studies in the sociology of deviance. New York: Free Press, 1966, s. 16.

[22] Viz např. povzdech Hynka Bulína – BULÍN, Hynek. Právnická čeština. Naše řeč. 1918, roč. 2, č. 7, s. 212–213. Dále viz např. STICH, Alexandr. O dvojznačnosti v právnickém vyjadřování. Naše řeč. 1968, roč. 51, č. 3, s. 147–151, případně KOŘENSKÝ, Jan. Tvorba právních předpisů a komunikativní problémy jejich uplatňování. Slovo a slovesnost. 1995, roč. 56, č. 4, s. 267–275.

[23] SULLIVAN, Ruth. Statutory Interpretation, s. 42.

[24] Agnes Quartey Papafio předpokládá, že obecné legislativní zvyklosti regulují obvykle způsob vyjadřování, formát, strukturu a styl. Viz PAPAFIO, Agnes Quartey. Drafting Conventions, Templates and Legislative Precedents, and Their Effect on the Drafting Process and the Drafter. European Journal of Law Reform. 2013, Vol. 15, No. 4, s. 373.

[25] NELSON, Richard N. Routines as Technologies and as Organizational Capabilities. In: BECKER, Markus C. – LAZARIC, Nathalie. Organizational Routines: Advancing Empirical Research. Northampton: Edward Elgar, 2009, s. 11.

[26] Výše jsme viděli, že i ty je možné chápat jako legislativní zvyklosti, pouze s tím rozdílem, že toto označení akcentuje jiné aspekty – více obsahové než formální.

[27] KNAPP, Viktor. Teoretické problémy tvorby československého práva, s. 182.

[28] WEBER, Max. Economy and Society. An outline of interpretive sociology, s. 324.

[29] NELSON, Richard N. Routines as Technologies and as Organizational Capabilities, s. 15–16.

[30] O vadách legislativy viz např. CVRČEK, František. Metamorfózy českého právního řádu a hlediska kvantitativního (fakta a spekulace). In: JERMANOVÁ, Helena – MASOPUST, Zdeněk (eds). Metamorfózy práva ve střední Evropě. Praha: Ústav státu a práva, 2008, s. 57–58.

[31] WEBER, Max. Economy and Society. An outline of interpretive sociology, s. 324.

[32] Viz např. KRECHT, Jaroslav. K ústavním zvyklostem. Právní rozhledy. 2013, roč. 21, č. 18, s. 630.

[33] BEDERMAN, David J. Custom as a source of law. New York: Cambridge University Press, 2010, s. 101.

[34] PECZENIK, Aleksander. A Theory of Legal Doctrine. Ratio Juris. 2001, Vol. 14, No. 1, s. 78.