Evropský zásah do médií: co čeká Česko?

Nařízení o svobodě sdělovacích prostředků (European Media Freedom Act, zkráceně EMFA) schválila Evropská unie primárně s cílem zabránit úpadku nezávislého mediálního prostoru, jaký jsme mohli sledovat v Polsku nebo Maďarsku. Nicméně i státy, které se v žebříčku nezávislosti médií drží na dobrých pozicích (např. Česko se v roce 2025 v indexu svobody médií vydávaného organizací Reportéři bez hranic umístilo na 10. místě, však mají podle nařízení co zlepšovat. [2]

Přestože se jedná o nařízení, ne všechna ustanovení jsou přímo vykonatelná a značnou část předpisu je nutné do vnitrostátních právních řádů implementovat. Ministerstvo kultury předložilo v březnu tohoto roku návrh implementačního zákona o mediálních službách do meziresortního připomínkového řízení, v tomto volebním období ho ale vláda nestačila schválit a postoupit do legislativního procesu. Novou politickou reprezentaci tak čeká nelehký úkol – implementovat nařízení, které se svou působností prolíná celou řadou předpisů a v mnoha částech je neurčité a ponechává volbu konkrétního řešení na členských státech.[3]

Klíčová ustanovení nařízení EMFA

Obsah nařízení EMFA lze rozdělit na několik oblastí – nezávislost mediálního obsahu včetně ochrany novinářského zdroje (článek 3-4 nařízení), nezávislost médií veřejné služby (čl. 5), transparentnost vlastnictví médií (čl. 6), regulační orgány (na vnitrostátní i unijní úrovni) a jejich vzájemná spolupráce (čl. 7-17 a 21), obsah poskytovatelů mediálních služeb na velmi velkých online platformách (čl. 18-19), právo na přizpůsobení nabídky médií (čl. 20), posouzení spojování na mediálním trhu (čl. 22-23), měření sledovanosti (čl. 24) a přidělování prostředků na reklamu státních orgánů (čl. 25).

S ohledem na široký tematický rozsah nařízení následující text přiblíží alespoň tři oblasti, ve kterých má česká legislativa výrazné mezery, a zhodnotí, nakolik je současná úprava vzdálená požadavkům nařízení EMFA. Těmito oblastmi jsou transparentnost vlastnictví médií, hospodářská soutěž a přidělování prostředků na reklamu zadávanou státem.

Nová databáze médií a jejich vlastníků

Podle článku 6 odst. 1 nařízení EMFA mají poskytovatelé mediálních služeb povinnost zveřejnit svůj oficiální název a kontakt, jména přímých nebo nepřímých vlastníků s uvedením podílů, které jim umožňují uplatňovat vliv na provoz a strategické rozhodování, včetně jmen skutečných majitelů, a celkovou částku roční výše veřejných prostředků na reklamu zadanou státem nebo třetí zemí. Stát pověří příslušný orgán veřejné správy nebo jiný subjekt k vytvoření databáze se zveřejněnými informacemi. Obsah databáze má být přístupný veřejnosti, což vyplývá z preambule nařízení: „tyto databáze by měly fungovat jako jednotné kontaktní místo, které příjemcům mediálních služeb umožní snadno zjistit příslušné informace týkající se daného poskytovatele mediálních služeb.”[4]

Transparentnost vlastnictví je jedna z oblastí, ve které Česká republika za ostatními evropskými státy výrazně zaostává. Aktuální legislativa požadavkům nového nařízení neodpovídá. Ministerstvo kultury vede evidenci tisku, ve kterém jsou zaznamenávány základní údaje, jako je název, obsahové zaměření, periodicita, údaje o regionálních mutacích a údaje o vydavateli, nikoliv však údaje o vlastnictví média. Podobně vede Rada pro rozhlasové a televizní vysílání seznam provozovatelů vysílání, provozovatelů převzatého vysílání, poskytovatelů audiovizuálních mediálních služeb na vyžádání a poskytovatelů služeb platforem pro sdílení videonahrávek. K rozkrytí vlastnických struktur slouží zejména evidence skutečných majitelů, která ale často neobsahuje správné nebo aktuální informace. Neexistuje tak žádná komplexní databází všech mediálních služeb a jejich poskytovatelů, jak vyžaduje nařízení EMFA.[8][7][6][5]

V tomto kontextu je nutné upozornit na nedávnou judikaturu Soudního dvora EU a na ni navazující judikaturu Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, podle které zpřístupnění evidenci skutečných majitelů široké veřejnosti zasahuje do práv skutečných majitelů na ochranu jejich soukromého a rodinného života a do práv na ochranu osobních údajů. Zákon o evidenci skutečných majitelů se tak nejspíš brzy dočká novely, která úpravu uvede do souladu s požadavky Evropské unie. Zde je třeba zdůraznit že média nejsou s ohledem na specifickou službu, kterou veřejnosti poskytují, typickými podniky a proporcionalita opatření zasahujících do základních práv jejich vlastníků musí být posouzena odlišně. Stejné stanovisko zastává i samotné nařízení, které v preambuli říká, že „zveřejnění cílených informací o vlastnictví médií by tak přineslo výhody, které by jasně převážily nad jakýmkoli možným dopadem povinnosti zveřejnění na základní práva, včetně práva na soukromý a rodinný život a práva na ochranu osobních údajů.”[12][11][10][9]

Médium jako každý jiný podnik?

Členské státy mají povinnost určit hmotněprávní i procesní pravidla, která umožní posouzení spojování na mediálním trhu, která by mohla mít významný dopad na pluralitu a redakční nezávislost médií. Tato pravidla musí být transparentní, objektivní, přiměřená a nediskriminační a musí být odlišná od obecné úpravy v právních předpisech o hospodářské soutěži. Posouzení musí vzít v úvahu dopad spojení na pluralitu a redakční nezávislost, včetně účinků na utváření veřejného mínění, ekonomickou udržitelnost a některé další ukazatele. Nařízení zároveň doporučuje zapojit do posuzování vnitrostátní regulační orgány nebo jiné odborné subjekty. Zapojení těchto subjektů by mělo být podstatné, například prostřednictvím zajištění toho, aby jejich názory byly v posouzení zohledněny.[15][14][13]

Současná česká právní úprava i v této oblasti vykazuje značné nedostatky. Zákon o ochraně hospodářské soutěže mezi spojováním soutěžitelů na mediálním trhu a v jiných oblastech nijak nerozlišuje. Jedinou zvláštní úpravou hospodářské soutěže na mediálním trhu je zákaz slučování, vzájemné majetkové účasti a držení více licencí některých provozovatelů celoplošného televizního a rozhlasového vysílání podle § 55 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání. Přestože posuzování plurality médií vyžaduje speciální odborné znalosti, o spojením na mediálním trhu rozhoduje Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání je o spojení pouze informována, a to jen v některých případech.[16]

Problémem je zejména skutečnost, že notifikační kritéria podle § 13 zákona o ochraně hospodářské soutěže jsou založena na dosažení určitého obratu, zatímco u média mohou o jeho dosahu vypovídat i jiné ukazatele (např. podíl na publiku nebo reklamě). Ani samotné obratové kritérium neodpovídá specifikům mediálního trhu, kde může dojít k narušení trhu i při spojení subjektů s nižším obratem. Z tohoto důvodu je v některých zemích obratové kritérium v případě médií sníženo, případně je posuzována také hodnota transakce. [17]

Ani pravidla pro posouzení spojení nejsou zvláštní roli médií přizpůsobena, neboť jsou založena na ekonomických kritériích a neberou v úvahu rozpor s jinými veřejnými zájmy, zejména možné narušení plurality médií. Důsledkem toho úřad posuzuje pouze minimum případů, a to ještě při aplikování kritérií, kterým většina spojení snadno vyhoví. I tato absence zvláštní úpravy přispívá ke stavu, kdy se Česká republika umísťuje v hodnocení transparentnosti vlastnictví médií v Evropské unii na 3. nejhorším místě – jen těsně před Maďarskem a Polskem.[18]

Státní inzerce jako nástroj k deformaci mediálního trhu

Potřeba upravit transparentnost „státní reklamy” na úrovni Evropské unie vyvstala zejména po zkušenosti z Maďarska, kde se přidělování prostředků médiím na reklamu zadávanou orgány veřejné moci stalo jedním z hlavních nástrojů snahy o likvidaci nezávislých médií s kritickými postoji vůči politickému dění. Podle zprávy Media Pluralism Monitor činil v Maďarsku v roce 2019 podíl státní reklamy přidělené provládním médiím 75 % v případě novin, 95 % na televizním trhu a 90 % na online a rozhlasovém trhu. [19]

V České republice sice není tento problém tolik rozšířený jako v Maďarsku, přesto se objevují zprávy, které naznačují, že ani u nás neprobíhá zadávání reklamy vždy řádným způsobem. Příkladem je reportáž Markéty Chaloupské z roku 2020, která zjistila, že státní dopravce České dráhy utratil od roku 2015 více než 112 milionů Kč za reklamu, marketing a propagaci u mediální skupiny Mafra, která v té době byla součástí svěřenského fondu premiéra Andreje Babiše (hnutí ANO). Ve srovnání s ostatními mediálními domy přitom šlo o rekordní sumu, kterou vydavatelství z velké části obdrželo bez výběrového řízení.[20]

Podle čl. 25 nařízení EMFA musí orgány veřejné moci při zadávání reklamy postupovat podle transparentních, objektivních, přiměřených, nediskriminačních a předem zveřejněných kritérií. Prostředky na reklamu by měly být rozděleny mezi mnoho různých poskytovatelů mediálních služeb. Orgány veřejné moci musí zveřejňovat informace o svých výdajích na reklamu včetně uvedení konkrétních médií, ve kterých byla reklama zveřejněna, a vynaložených nákladů. Příslušné orgány budou rozdělení výdajů na reklamu monitorovat a každoročně o něm podávat zprávu. 

Zadávání „státní reklamy” podle aktuální legislativy probíhá částečně v režimu zákona o zadávání veřejných zakázek, který ale žádná specifika pro mediální oblast neupravuje, a částečně mimo jeho působnost. Z působnosti zákona jsou totiž vyjmuty zakázky do 2 000 000 Kč, stejně jako zakázky na nákup vysílacího času nebo programů v televizi, rozhlasu nebo audiovizuálních mediálních službách na vyžádání. Co se týče zveřejňování údajů o provedeném nákupu, na profilu zadavatele jsou povinně uveřejňovány zakázky nad 500 000 Kč, v registru smluv jsou mimo to uveřejňovány smlouvy se skutečnou hodnotou nad 50 000 Kč. Z pohledu nařízení EMFA je přitom podstatné, že unijní regulace nerozlišuje reklamu podle hodnoty zakázky. Nová úprava se tak musí vztahovat na zakázky v obou režimech.

Závěr

Nařízení EMFA je dalším unijním předpisem, jehož implementaci Česká republika neprovedla v termínu a vystavila se tak riziku sankcí ze strany Evropské unie. Nařízení se navíc dotýká řady oblastí, se kterými má Česko dlouhodobě problém, proto by implementace nařízení měla být vnímána jako příležitost v těchto oblastech legislativu posílit.

Významné nedostatky oproti požadavkům nového nařízení má česká legislativa ve třech oblastech – transparentnost vlastnictví médií, spojování soutěžitelů a přidělování prostředků na „státní reklamu”. Tyto oblasti jsou buďto upraveny obecnými právními předpisy, nebo nejsou regulovány vůbec (to se týká zejména přidělování prostředků na reklamu zadávanou státem). Nařízení není v některých částech příliš určité a zavádí spíše rámcovou úpravu. Implementaci nařízení proto nelze provést slepým překlopením do implementačního předpisu, ale musí se stát součástí širší odborné a politické diskuze, jak má Česká republika vyvážit požadavky na regulaci médií na jedné straně, a na jejich nezávislost na straně druhé.

---